Le chapitre VI de la Charte des Nations Unies concernant le « règlement pacifique des différends » est essentiel au dispositif du système de sécurité collective de l’ONU. La Charte confie au Conseil de Sécurité de l’ONU la responsabilité du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Le chapitre VI définit le rôle du Conseil en matière de prévention des conflits dans le cadre d’une action non coercitive reposant sur le consentement des parties en présence. Les opérations menées en vertu du chapitre VI concernent essentiellement la médiation et l’établissement des faits. Bien que la Charte prévoie le recours à la force en cas de menace grave à la paix et à la sécurité internationales (Chapitre VII), ses auteurs entendaient privilégier le règlement pacifique des conflits. L’ordre des chapitres est, de ce point de vue, signifiant. Le chapitre VII en effet n’est envisagé qu’en cas d’échec ou d’inapplicabilité des mécanismes de prévention prévus par le chapitre VI.

Le règlement pacifique des différends s’inscrit dans la continuité des dispositions de l’article 2 de la Charte qui stipule que « les membres de l’Organisation règlent leurs différends internationaux par des moyens pacifiques, de telle manière que la paix et la sécurité internationales ainsi que la justice ne soient pas mises en danger » (art. 2 § 3), et qu’ils « s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies » (art. 2 §4).

Le Chapitre VI répond à l’objectif principal de la charte des Nations Unies de prévention du déclenchement et de l’escalade des hostilités. Il est considéré comme un mécanisme traditionnel de règlement des différends. Il n’est appliqué que lorsque le différend ne comporte qu’une faible probabilité de bascule vers un conflit armé, lorsqu’un accord de paix ou de cessez-le-feu a été conclu entre les parties ou que les parties en conflit ont exprimé leur volonté politique de régler leurs différends par des voies pacifiques.

Le chapitre VI laisse une grande latitude aux États en consacrant le principe du libre choix des moyens de règlement pacifique des différends. Contrairement au Chapitre VII, le rôle du Conseil de sécurité se borne à la recommandation de procédures, voire de termes de règlement.

Il incombe en premier lieu aux États membres et parties en conflit de régler leurs différends par des voies pacifiques. Cependant, par ses recommandations, le Conseil peut être amené à jouer un rôle important en pressant les parties impliquées de résoudre leurs différends, en soutenant les efforts entrepris, en aidant à identifier et à traiter en amont les causes profondes du conflit.

Procédure décisionnelle

Le recours aux articles VI et VII, comme toute décision du Conseil de sécurité autre que les questions de procédure repose sur une prise de décision collective. Elle doit être prise par « un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, étant entendu que, dans les décisions prises aux termes du Chapitre VI et du paragraphe 3 de l’Article 52, une partie à un différend s’abstient de voter » (article 27).

Le chapitre VI autorise le Conseil de sécurité à « enquêter sur tout différend ou toute situation qui pourrait entraîner un désaccord entre nations ou engendrer un différend, afin de déterminer si la prolongation de ce différend ou de cette situation semble devoir menacer le maintien de la paix et de la sécurité internationales » (article 34).

Le chapitre VI offre aux États une structure de soutien au règlement de leurs différends plusieurs outils de règlement pacifique des conflits : voie de négociation, d’enquête, de médiation, de conciliation, d’arbitrage, de règlement judiciaire, de recours aux organismes ou accords régionaux, ou par tout autre moyen pacifique (article 33). L’Article 37 stipule qu’en cas d’échec du règlement pacifique du conflit, les parties doivent soumettre leur différend au Conseil de sécurité. Le Conseil de sécurité peut alors choisir de recourir au chapitre VII.

Dans le cadre du chapitre VI, le Conseil de sécurité collabore avec d’autres organes de médiation ou de résolution des conflits comme le Conseil économique et social ou les organisations régionales et sous-régionales. Le Conseil peut également requérir du Secrétaire général qu’il use de ses bons offices ou qu’il nomme représentants et envoyés spéciaux dans les zones belligènes.

Tout État membre peut attirer l’attention du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale sur un différend ou une situation qui pourrait entraîner un désaccord entre nations ou engendrer un différend. Un État qui n’est pas Membre de l’Organisation peut également attirer l’attention du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale sur tout différend auquel il est partie, pourvu qu’il accepte préalablement, aux fins de ce différend, les obligations de règlement pacifique prévues dans la Charte.

Le chapitre VI offre un cadre d’action large et flou pour conduire des opérations de soutien de la paix. Dans le cadre du Chapitre VI, le rôle du Conseil de sécurité se limite à la conciliation et la médiation. La fonction des missions conduites en vertu du chapitre VI consiste essentiellement de maintenir les conditions d’une paix - aussi fragile soit-elle - pour permettre au processus de rétablissement de la paix de se poursuivre. Les premiers observateurs de l’United Nations Truce Supervision Organisation (UNTSO) ont été déployés en 1948 suite au conflit israélo-arabe. Mais la première mission considérée comme une opération de maintien de la paix telle que conçue dans le chapitre VI concerne le déploiement de la Force d’urgence des Nations Unies (FUNU I) dans le Sinaï lors de la crise de Suez de 1956. Le consensus est le point nodal du mécanisme de règlement pacifique des différends. Le chapitre VI couvre essentiellement des opérations de maintien de la paix, d’interposition ou d’observation des cessez-le feu où intervient du personnel civil et/ou militaire non ou légèrement armé. Ce sont les missions qui ont été les plus nombreuses dans les 40 premières années d’existence de l’ONU.

Ces opérations sont menées par des forces armées mais autorisées à faire usage de leurs armes dans le seul cas de légitime défense. Le chapitre VI n’évoque pas la possibilité d’une intervention militaire ni le recours à la force armée. Aussi est-ce pour caractériser ces dispositions à mi-chemin entre les méthodes traditionnelles de règlement pacifique des différends et les mesures coercitives envisagées par le Chapitre VII, que Dag Hammarskjöld, Secrétaire général de l’ONU de 1953 à 1961, a évoqué un « chapitre VI et demi ».

Ses limites

L’efficacité des opérations menées sous le chapitre VI repose sur le traitement en amont des causes du conflit et donc de la capacité de réaction du Conseil de Sécurité. Le succès d’une stratégie préventive de ce type tient également au concours des parties en conflit et au soutien apporté par les acteurs clefs de la région, en d’autres termes elle tient à une démarche intégrée incluant tous les acteurs y compris ceux de la société civile.

De fait, le manque de moyens appropriés pour mener des actions militaires coercitives ont fait que, jusqu’aux années 1990, les actions menées par les Nations Unies relevaient en grande partie des moyens de conciliation et de médiation prévus au chapitre VI. Les forces déployées étaient alors chargées essentiellement de mission d’interposition et de surveillance du cessez-le-feu. Depuis, bien que les références au chapitre VII se soient multipliées, l’essentiel des travaux qui occupent les Nations Unies continue de relever du Chapitre VI.

Le règlement pacifique des différends a subi des évolutions marquantes liées à la transformation de la nature des conflits notamment et au bilan contrasté des opérations menées en vertu du chapitre VI. Le recours aux mécanismes régionaux de prévention est de plus en plus fréquent en vertu du chapitre VIII, l’implication de la Cour Internationale de Justice dans les cas de conflits juridiques plus systématique. Les rapports soumis au Conseil de sécurité sur les violations du droit international, des droits de l’homme, les différends potentiels, etc. sont multipliés. Au fil du temps les membres du Conseil eux-mêmes se sont rendus sur le terrain pour procéder à l’établissement des faits, pour observer la mise en œuvre d’un accord de paix ou conduire des négociations.

La résolution 1366 (2001) a introduit des innovations en la matière : elle appelle notamment à la mise en place d’un mécanisme d’alerte précoce et au renforcement des capacités régionales de prévention des conflits et à l’inclusion dans les opérations de maintien de la paix des éléments de consolidation de la paix telle qu’une police civile par exemple.

Sandrine Perrot,
Chercheure post-doctorale au Centre d’études et de recherches internationales de l’Université de Montréal (CERIUM)