Le chapitre VII de la Charte des Nations Unies aborde les conditions de l’action du Conseil de sécurité « en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’actes d’agression ». Il définit essentiellement les conditions du recours à la force par les Nations Unies et confie au seul Conseil de sécurité l’autorité de sa mise en application. Il est la clef de voûte du système de sécurité collective.

La Charte confie en effet au Conseil de Sécurité la responsabilité du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Elle l’investit à la fois de l’autorité légitime de qualification de la menace et du pouvoir de décider des moyens à mettre en œuvre pour y faire face. Il existe une gradation des mécanismes coercitifs mis à la disposition du Conseil à cet effet, en fonction de la gravité des menaces contre la paix, qui sont définis par les chapitres VI (règlement pacifique des différends) et VII (action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression) de la Charte. Le recours à la force est présenté comme un moyen ultime pour rétablir la sécurité mis en œuvre une fois que les mesures non coercitives (diplomatiques, de médiation, d’arbitrage du Conseil de sécurité, des organisations régionales, etc.) ont échoué ou dans le cas où elles ne sont pas applicables. Le chapitre VII, en ce sens, ne peut être interprété indépendamment du chapitre VI.

Dispositions

La Charte investit le Conseil de Sécurité de l’autorité légale de constater « l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression » et de recommander ou de décider des mesures éventuellement coercitives à mettre en œuvre pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales (Article 39). Le Conseil n’est soumis à aucun contrôle de la légalité de sa qualification et dispose donc d’une très large marge de manœuvre en la matière. Les résolutions prises par le Conseil de sécurité en vertu du Chapitre VII ont une portée contraignante et s’imposent à tous les États membres de l’ONU.

Le chapitre VII prévoit un éventail de sanctions coercitives dont le recours à la force ne recouvre qu’une forme. L’article 40 prévoit que le Conseil de sécurité puisse faire des recommandations et « inviter les parties intéressées à se conformer aux mesures provisoires qu’il juge nécessaires ou souhaitables » (article 40). Il peut choisir d’ordonner des sanctions politiques (rupture des relations diplomatiques) ou économiques (blocus, embargo) en cas d’atteinte grave à la paix et à la sécurité (article 41). Le Conseil de sécurité est le seul habilité, en vertu de l’article 42, à entreprendre toute action militaire « qu’il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales », dans le cas où les mesures précédentes seraient inapplicables ou se seraient révélées inadéquates. Contrairement aux mécanismes traditionnels de maintien de la paix contenus dans le chapitre VI, le chapitre VII autorise le recours à la force sans consentement préalable des parties.

L’article 42 du chapitre VII constitue, avec la légitime défense (article 51), la seule exception au non recours à la force qui soit autorisée par la Charte. Bien qu’adhérant au principe de règlement pacifique des litiges, celle-ci précise dans son préambule que les Nations unies ont pour objectif d’ « instituer des méthodes garantissant qu’il ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l’intérêt commun ». L’article 2 (7) prévoit en outre que « aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un État ni n’oblige les Membres à soumettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la présente Charte ; toutefois, ce principe ne porte en rien atteinte à l’application des mesures de coercition prévues au Chapitre VII ». En d’autres termes, malgré le respect de la souveraineté des États, la référence au chapitre VII autorise les Nations Unies à intervenir dans un État sans son consentement dans la mesure où il constitue une menace pour la paix. Pour cela, les missions se référant au chapitre VII sont souvent qualifiées d’opérations d’imposition de la paix.

L’article 43 prévoyait la mise à disposition de forces armées en permanence pour permettre au Conseil de sécurité d’engager une action armée. La Charte des Nations Unies requiert en effet de ses États-membres qu’ils fournissent les forces armées et l’assistance nécessaire au maintien international de la paix (article 43). Cette force d’intervention serait gérée par le Comité d’État major composé « des chefs d’état-major des membres permanents du Conseil de sécurité ou de leurs représentants » (article 47). En 1947, le rapport publié par le Comité d’État major des Nations Unies faisait état des dissensions concernant la constitution d’une force armée onusienne permanente. Les désaccords entre États membres quant à la composition et à la répartition des contributions nationales en termes de forces armées ont privé le Conseil de sécurité de son bras armé et paralysé la mise en œuvre des mécanismes de ce que Mark Malan considère comme l’un des concepts les plus audacieux de la sécurité collective.

L’ONU n’a donc pu entreprendre d’action militaire que par le biais des contingents engagés par des États membres. Mais la réticence des États à envoyer des troupes sur un terrain étranger dans le cadre d’opérations sur lesquelles elles n’auront qu’un contrôle limité a contraint la capacité de déploiement des troupes onusiennes. Dépendant de la volonté des États, le rôle du Conseil de sécurité s’est alors restreint à autoriser et légitimer l’usage de la force par les coalitions ainsi créées au Rwanda, en Haïti, en Bosnie-Herzégovine, en Albanie, en Somalie, ou encore en Côte d’Ivoire. Tronqué des moyens appropriés pour mener des actions militaires, le Conseil de sécurité a mené la plupart des opérations de paix en vertu du chapitre VI sous la forme d’interposition et de respect du cessez-le-feu.

Procédure décisionnelle

Le recours au chapitre VII, parce qu’il s’impose sans consentement des parties, nécessite une résolution préalable du Conseil de sécurité. Le recours aux articles du chapitre VII, comme toute décision du Conseil de sécurité autre que les questions de procédure, repose sur une prise de décision collective. Elle dépend d’un vote à l’unanimité des membres permanents. Selon l’article 27, elle doit être prise par « un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents ». En pratique, l’abstention d’un membre permanent n’a pas fait obstacle à la prise de décision du Conseil de sécurité quant aux opérations de paix déployées en vertu du chapitre VII.

Limites

En pratique, les interférences politiques, les rivalités idéologiques de la guerre froide, les lourdeurs bureaucratiques ont multiplié les formes de blocage du recours à la force. Pendant la guerre froide, la compétition bipolaire entre les États-Unis et l’Union soviétique, tous deux membres permanents du Conseil de sécurité, a paralysé l’utilisation du Chapitre VII en raison du droit de veto afférent d’un ou de plusieurs des membres permanents. Avant les années 1990, le chapitre VII n’a que rarement été invoqué, à deux exceptions près : celle de la Corée (1950-1953) et celle de l’Irak (1990-1991). En 1950, l’absence de l’URSS - qui pratiquait alors la politique de la chaise vide - au Conseil de sécurité avait permis l’envoi d’un contingent militaire sous le commandement des États-Unis en Corée du Sud. En 1990, ensuite, après l’invasion du Koweït par l’Irak, la résolution 660 a constaté une rupture de la paix et de la sécurité internationales et également légitimé l’envoi d’une force multilatérale.

La difficulté à appliquer le chapitre VII tient d’abord à la distorsion entre la logique normative de la Charte et le fonctionnement profondément politique du Conseil de sécurité qui l’applique. L’impotence de l’ONU face aux massacres du Rwanda ou de Srebrenica a souligné les imperfections de cet outil de maintien de la paix et révélé le pouvoir incapacitant des divergences entre États membres.

L’article 42 qui autorise le Conseil de sécurité à faire usage de la force sans le consentement préalable des parties est sans doute des articles de la Charte celui qui soulève le plus de réserves auprès des États membres. D’abord, la qualification de menace contre la paix reste éminemment subjective, autant que les critères autorisant un recours à la force. A plusieurs reprises, le Conseil de sécurité a été accusé de double standard dans ses prises de décision concernant les sanctions contre les États. De fait l’usage de la force est difficilement impartial puisqu’il requiert au préalable l’identification des acteurs imputables de menace à la paix.

En outre, le chapitre VII oscille entre l’usage de la force sans consentement préalable et le respect de la souveraineté des États. Le Conseil de sécurité lui-même ne se réfère jamais précisément aux articles du chapitre VII. Dans ses résolutions, il a souvent substitué à l’expression d’ « usage de la force armée », l’expression plus neutre et ambiguë de « tous les moyens nécessaires ».

La transformation actuelle de la nature des opérations de paix fait évoluer l’application des mécanismes du chapitre VII et permet de reconsidérer la manière et les conditions dans lesquelles l’usage de la force peut aider à la préservation ou la restauration de la paix.

Sandrine PERROT,
Chercheure post-doctorale au Centre d’études et de recherches internationales de l’Université de Montréal (CERIUM)