Le Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies (articles 52-54) reconnaît l’existence des organismes régionaux, leur confère un rôle dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales et définit le cadre de leurs relations avec l’ONU.

Définition

Le premier alinéa de l’article 52 de la Charte dispose que rien ne s’oppose « à l’existence d’accords ou d’organismes régionaux destinés à régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leurs activités soient compatibles avec les buts et principes des Nations Unies ».

La définition proposée par la Charte est plus que vague, car donnée à une époque où il n’existe pas encore vraiment d’organismes régionaux. Malgré quelques premières réticences par rapport à des regroupements d’Etats sans cohérence géographique évidente (Ligue des Etats Arabes) ou à des alliances militaires (Organisation du Traité de l’Atlantique Nord), il a été très vite admis de considérer tout type d’association comme pouvant prendre des mesures en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationales.

Devant les besoins grandissants en matière de maintien de la paix, le Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali, dans son Agenda pour la paix, a d’ailleurs admis que « les associations ou entités en question peuvent être des organisations créées par un traité, avant ou après la fondation de l’Organisation des Nations Unies, ou bien des organisations régionales de sécurité et de défense mutuelles, ou encore des organisations destinées à assurer le développement régional d’une façon générale ou sur un aspect plus spécifique. Ce peut être encore des groupes créés pour traiter d’une question particulière, qu’elle soit politique, économique ou sociale, posée au moment considéré ».

La seule condition tient au respect des deux principes incontournables énoncés dans l’article 52 :
 règlement d’affaires pouvant être traitées dans un cadre régional ;
 respect des buts et principes des Nations Unies.

Concernant ce dernier critère, les textes constitutifs des organisations régionales précisent régulièrement que l’organisation est créée en vertu du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies. Ils contiennent également des assurances quant à l’intention de l’organisation de respecter les buts et principes des Nations Unies.

Il n’existe pas de procédure de reconnaissance officielle d’une organisation régionale par l’ONU. Aucune résolution de l’Assemblée générale ou du Conseil de sécurité n’a jamais été adoptée en ce sens. Le Secrétaire général, en revanche, en invitant une organisation régionale à participer à l’Assemblée générale lui confère un statut d’observateur, ce qui induit une coopération de l’ONU avec cette organisation et est considéré comme une reconnaissance de cette institution.

Rôle des organismes régionaux

Le Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies définit clairement le rôle des organismes régionaux qui sont appelés à intervenir à deux niveaux : le règlement pacifique des différends et l’action coercitive.

La Charte des Nations Unies confère un rôle central aux organismes régionaux en ce qui concerne le règlement pacifique des différends entre Etats. L’article 52, alinéa 2 appelle en effet les Etats membres d’organismes régionaux à régler leurs différends dans ce cadre régional « avant de les soumettre au Conseil de sécurité ».

Ces dispositions du Chapitre VIII font écho au Chapitre VI (article 33.1), qui appelle les Etats à régler leurs différends par des moyens pacifiques, notamment par le « recours aux organismes ou accords régionaux ».
L’alinéa 3 de l’article 52 va plus loin et dispose que le Conseil de sécurité « encourage le développement du règlement pacifique des différends d’ordre local par le moyen de ces accords ou de ces organismes régionaux, soit sur l’initiative des Etats intéressés, soit sur renvoi du Conseil de sécurité ». Le Conseil de sécurité reste donc prioritaire pour se saisir du règlement pacifique d’un différend, car s’il peut renvoyer un différend devant ces organes, il n’y est pas obligé. D’ailleurs, l’alinéa 4 de l’article 52 rappelle l’existence des articles 34 (décision du Conseil de sécurité d’enquêter sur les différends) et 35 (saisine du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale par les Etats si un différend éclate).

En revanche, la Charte confère un rôle subsidiaire aux organismes régionaux lorsqu’il s’agit d’une action coercitive. L’article 53 dispose que le Conseil de sécurité « utilise » les organismes régionaux « pour l’application des mesures coercitives prises sous son autorité ». Le Conseil de sécurité décide donc qu’il est nécessaire de prendre des mesures coercitives et peut faire appel aux organismes régionaux pour les appliquer. Les institutions régionales ne peuvent pas, cependant, se lancer dans une action coercitive sans l’autorisation du Conseil de sécurité. Elles agissent en quelque sorte comme le « bras armé » du Conseil de sécurité.

La fin de l’alinéa 1 de l’article 53 ainsi que son alinéa 2 posent l’exception du recours à une action coercitive contre un « Etat ennemi », mais ces dispositions ne sont à l’évidence plus à l’ordre du jour.

L’article 54, qui clôt le Chapitre VIII, exige que le Conseil de sécurité soit « en tout temps [...] tenu pleinement au courant » des actions des organismes régionaux dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Le Conseil de sécurité garde donc la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales, tel que prévu dans l’article 24 de la Charte.

Cette obligation faite aux organismes régionaux de coordonner leurs activités avec celles de l’ONU a justifié la mise en place régulière de bureaux de représentation de ces entités régionales auprès des institutions onusiennes.

Le Chapitre VIII et les opérations de paix

Les opérations de paix sont le résultat d’un pragmatisme nécessaire de l’ONU qui se devait de réagir face à certaines crises, alors qu’aucune force armée ou autre facilité n’avait été mise à sa disposition au titre de l’article 43 de la Charte. Cette dernière ne donne donc pas d’indication quant au rôle que pourraient jouer les organisations régionales dans les opérations de maintien de la paix.

Les organisations régionales ont-elles la possibilité d’intervenir sous la forme d’une opération de paix si une situation constitue une menace contre la paix et la sécurité internationales. Il faut déjà que le Conseil de sécurité reconnaisse l’existence d’une telle situation puisqu’en vertu de l’article 39, il est l’organe habilité à le faire.

Une fois ce fait établi, une autorisation du Conseil de sécurité pour le lancement d’une opération de paix est-elle nécessaire ? Les opérations de maintien de la paix ont été considérées comme relevant tant du règlement pacifique des différends (chapitre VI) que de l’action en cas de menace contre la paix et la sécurité internationales (chapitre VII). La doctrine les fait relever d’un chapitre VI et demi.

Dans le chapitre VIII, elles tombent donc entre l’article 52 (règlement pacifique des différends) et l’article 53 (action coercitive). Les interventions des organisations régionales doivent-elles alors être encouragées ou soumises à l’autorisation du Conseil de sécurité ?

Certaines opérations d’organismes régionaux sont déployées sous mandat du Conseil de sécurité (KFOR au Kosovo, Opération Artémis en RDC). Mais il est possible d’imaginer que les organisations régionales tentent de s’élever au dessus de la simple fonction de « bras armé » du Conseil de sécurité, si aucun texte ne précise quel est leur rôle en ce qui concerne les opérations de paix. Le développement des capacités d’intervention des organisations régionales pourrait justifier une plus grande autonomie à leur niveau en matière de maintien de la paix. Une autorisation préalable du Conseil de sécurité ne serait plus indispensable pour agir.

En 1994, le Ministre des Affaires étrangères russe a explicitement évoqué le Chapitre VIII dans une lettre au Président du Conseil de sécurité pour l’informer de la décision de la Communauté des États Indépendants (CEI) de lancer une force de maintien de la paix sur la frontière géorgio-abkhazienne (S/1994/732). Allant plus loin, l’OTAN est intervenue au Kosovo, avant toute autorisation du Conseil de sécurité. Face aux résistances du président serbe Slobodan Milosevic à se plier aux exigences du Conseil de sécurité exprimées notamment dans la résolution S/RES/1199 (23 septembre 1998), l’OTAN a menacé de recourir à la force pour faire appliquer ce texte. Il était clair pour les membres permanents occidentaux du Conseil de sécurité que la Chine et la Russie s’opposeraient à toute intervention militaire qui viendrait en quelque sorte soutenir les volontés d’indépendance d’une minorité. L’OTAN est donc finalement intervenue sans autorisation du Conseil de sécurité, mais en se fixant comme mandat de faire appliquer ses résolutions. D’une certaine manière, c’est le même raisonnement qu’ont adopté les États-Unis pour intervenir en Irak.

La primauté de l’ONU est véritablement remise en question par de tels raisonnements. Il semble difficile d’admettre que la décentralisation du maintien de la paix aille aussi loin. Les puissances régionales pourraient utiliser les organisations au sein desquelles elles sont en position de force pour faire valoir leurs intérêts dans leur environnement géographique proche.

L’ordre du jour actuel reste pourtant le développement des capacités de maintien de la paix des organisations régionales. A l’heure où les besoins en maintien de la paix sont toujours plus importants, l’Organisation des Nations Unies ne peut plus répondre seule aux demandes. Les opérations de paix actuelles sont d’ailleurs de plus en plus couramment menées par des organisations régionales, surtout africaines. Quant à l’Union européenne, ses capacités militaires ont été particulièrement appréciées lors de son intervention en Ituri en 2003, avec la Force multinationale intérimaire d’urgence (opération Artémis).

Catherine Délice
Doctorante au Centre d’études sur la sécurité internationale et les coopérations européennes, de la Faculté de droit de l’Université de Grenoble II