Le concept des opérations dites de « consolidation pour la paix », ou « peacebuilding » en anglais, désigne les efforts déployés pour promouvoir la sécurité humaine dans les sociétés émergeant de conflits. L’objectif central de la consolidation de la paix est de renforcer la capacité des sociétés de gérer pacifiquement les conflits et ainsi, d’assurer de façon durable la sécurité humaine de leurs citoyens, dans l’espoir d’éviter un début ou une reprise d’hostilités armées. Simplement dit, ces opérations cherchent à mobiliser et coordonner les efforts nationaux et internationaux visant à stimuler le développement économique, le renforcement des institutions politiques et juridiques tout en assurant l’établissement d’une société civile. Selon l’Agenda pour la Paix, publié par l’ONU en 1992, la notion de consolidation de la paix doit être comprise comme une « série d’actions menée en vue de définir et d’élaborer les structures propres à raffermir la paix afin d’éviter une reprise des hostilités ». Conséquemment, les mesures découlant du concept cherchent à institutionnaliser la paix au sein des États en phase post-conflit.

Ce concept provient de deux sources complémentaires, mais toutefois importantes à souligner. Premièrement, suite à la publication l’Agenda pour la paix, l’ONU fixe un nouvel objectif aux opérations de paix et aux activités plus générales de l’organisation, soit celui de prévenir les causes fondamentales des conflits (« root causes »). Ce sera lors de la publication de plusieurs autres rapports subséquents, dont l’Agenda pour le développement de 1994, le Supplément de l’Agenda pour la paix de 1995 et l’Agenda pour la démocratisation de 1996, que le concept prendra réellement forme. En effet, il se retrouve à l’intérieur d’une stratégie globale comportant des mesures en période de pré-conflits et de post-conflits.

Deuxièmement, le concept est renforcé par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), suite à la publication, en 1994, d’un rapport soulignant les 7 causes à l’insécurité humaine. Ce rapport est largement reconnu comme la source du concept de sécurité humaine. En identifiant certaines problématiques, telles la privation économique, l’exclusion sociale et politique ou bien l’accès à des soins de santé de bases, une conception élargie de la paix s’est établie au sein de l’ONU, des agences nationales et internationales de développement, des institutions financières internationales et des ONG. Par le fait même, la consolidation de la paix devient une stratégie qui s’inscrit à l’intérieur de cette conception élargie de la paix, mais spécifiquement suite à des conflits armés.

L’importance des efforts de consolidation de la paix se fait sentir au début des années 2000 et se concrétise grâce à l’institutionnalisation de la pratique au sein des différentes agences gouvernementales et des organisations internationales. D’une part, le rapport du Groupe d’étude sur les opérations de paix de l’ONU (Rapport Brahimi), publié en 2000, stipule clairement qu’il « faut doter l’Organisation de la capacité de contribuer à la consolidation de la paix, aussi bien avant qu’après les conflits, de manière véritablement intégrée. » Le rapport Brahimi recommande la création de bureaux de consolidation de la paix de l’ONU au sein de certains pays qui nécessitent la présence de ce type d’activité. D’ailleurs, ces bureaux, dirigés par le Département des affaires politiques de l’ONU, ont vu jour au Tadjikistan, en Guinée-Bissau et en République centrafricaine.

Finalement, la consolidation de la paix est véritablement devenue une pratique au cœur de l’ONU grâce à la création récente de la Commission de consolidation de la paix des Nations Unies. Cette nécessité s’est présentée initialement dans le Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement, publié en 2004, où il est clairement avancé l’importance pour les Nations Unies de se doter d’un organe de gestion des efforts, jusqu’à ce moment considérés trop dispersés.

Cadre conceptuel

La consolidation de la paix repose sur l’idée selon laquelle les situations post-conflit sont marquées par des conditions politiques, économiques et sociales instables, persistant une fois les affrontements armés terminés. Considérant la fragilité d’un État et la facilité de voir un basculement graduel vers une reprise de conflit ou vers sa défaillance totale, les stratégies d’une mission de consolidation de la paix cherchent à instaurer les conditions favorables au maintien de l’ordre, mais surtout à développer des outils démocratiques qui assureront le transfert des conflits armés vers leur expression pacifique dans la sphère politique et sociale. Ainsi, cette stratégie donne lieu à un énorme rapprochement des questions de sécurité, de développement, d’aide humanitaire et de démocratisation. Ce rapprochement se perçoit à la fois dans les objectifs politiques des activités, les ressources déployées et les acteurs concertés.

La consolidation de la paix comporte des éléments spécifiques qui la distinguent des autres formes d’opérations de paix. Premièrement, les mécanismes de consolidation de la paix sont essentiellement, mais non exclusivement, des opérations civiles. Les opérations de consolidation nécessitent à la fois des volets militaires, juridiques et civils complexes qui entrecoupent tous les secteurs des sociétés visées. Dans le cas d’une opération de paix plus robuste militairement, la phase de consolidation de la paix se caractérise par un retrait graduel des éléments militaires (maintien ou imposition de la paix) en faveur d’éléments civils.

Les activités de consolidation de la paix s’entremêlent avec celles issues des programmes de développement durable des différentes agences internationales (par exemple, Banque mondiale, Fonds monétaire international, Banque interaméricaine de développement ou Programme des Nations Unies pour le Développement) et des ONG (par exemple, Croix-Rouge, OXFAM ou CARE).

Deuxièmement et directement relié avec ce dernier point, les missions de consolidation de la paix comportent un large éventail d’acteurs. En effet, par la présence à la fois des agences nationales et internationales, gouvernementales et non-gouvernementales, ce type de mission est assurément le plus complexe, non seulement à cause du volume des ressources déployées, mais également à cause de la portée des activités. C’est pour cette raison que l’ONU a créé le Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires (en anglais, Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA)) dans le but d’assurer une coordination efficace et cohérente des ressources disponibles. À ce jour, OCHA a des représentants dans plus d’une quarantaine de pays pour coordonner des missions ou des projets de consolidation de la paix.

Finalement, la consolidation de la paix est conceptualisée pour être une stratégie à long terme. En effet, selon le Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement, la consolidation de la paix doit être une entreprise de longue haleine car « le redressement à long terme exige bien davantage. Il faut absolument se pencher sérieusement sur les multiples aspects de l’entreprise de consolidation de la paix à long terme, et faute d’investir assez dans cette entreprise, une reprise du conflit devient probable. » Sans explicitement discuter de période idéale, le rapport souligne la nécessité d’envisager des activités et mécanismes, sans oublier les fonds, pour assurer une stratégie à long terme, laissant plutôt l’évaluation temporelle aux cas spécifiques et selon les exigences du terrain.

Cette question n’est pourtant pas sans débats. La grande majorité des missions de consolidation de la paix a duré en moyenne quelques années, souvent autour de 2 à 3 ans. Par contre, de plus en plus, bons nombres de spécialistes évoquent la nécessité de construire des stratégies à moyen terme (entre 5 et 7 ans). La raison principale évoquée soutient que le règlement pacifique des différends au sein d’institutions démocratiques, la reconstruction économique nationale et régionale et le respect des droits de l’homme sont tous des processus de longue haleine qui doivent être socialement ancrés avant d’être réellement efficaces. Ce n’est qu’à travers cette réalisation qu’un État ne bascule pas à nouveau en tension politique, voire même en conflit. Les exemples de l’Allemagne et du Japon de l’après-guerre ou, plus récemment, des pays ex-yougoslaves sont souvent évoqués pour promouvoir une stratégie à plus long terme.

La pratique

Depuis 1989, des activités de consolidation de la paix ont été déployées au sein de plusieurs opérations de paix dans une multitude de pays émergeant de conflits civils, notamment au Congo, en Angola, au Burundi, au Mozambique, au Rwanda, au Sierra Leone, au Nicaragua, au Salvador, au Guatemala, au Cambodge, au Timor Leste, aux Îles Salomon et en ex-Yougoslavie. Ces missions ne sont pas toutes considérées comme des opérations de consolidation de la paix, par contre elles ont toutes des activités qui touchent le domaine de la consolidation. Ainsi, il est important de distinguer les opérations plus traditionnelles (comportant un volet militaire prédominant) qui incluent des activités de consolidation et les missions officiellement déployées sous ce nom. Cette nuance est fort importante à faire car elle permet de distinguer plusieurs facteurs de chacune d’entre elles.

En effet, les départements responsables, les objectifs de missions, les composantes de la force déployée, les fonds octroyés, les exigences logistiques, les règles d’engagements sont tous des exemples de variables qui changent selon l’une ou l’autre des classifications de missions. Comme mentionné plus haut, les missions officielles de consolidation de la paix sont administrées par le Département des affaires politiques, contrairement aux missions plus conventionnelles de maintien de la paix placées sous la responsabilité du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP). Par contre, cette gestion doit se faire en étroite collaboration entre le Département des affaires politiques et les agences spécialisées de l’ONU, régulièrement impliquées dans les efforts de consolidation de la paix, dont le Haut Commissariat pour les réfugiés (HCR), le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCDH), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et le Programme alimentaire mondial (PAM).

Si les missions de consolidation de la paix sont généralement mises en œuvre par l’ONU et ses agences, d’autres organisations régionales, dont l’Organisation des États américains (OEA), l’Union européenne ou, plus récemment, l’Union africaine s’y engagent. À cet effet, lorsqu’une mission de consolidation est lancée par l’une des organisations régionales, une coordination importante s’effectue avec l’ONU. Peut importe l’organisation qui chapeaute les efforts, la pratique de la consolidation de la paix s’oriente sensiblement autour des mêmes activités. Comme mentionné plus haut, la complexité des activités provient du fait qu’elles touchent toutes les sphères de la société visée.

Marc Jeannotte
Chercheur associé au CEPES de l’UQAM

Encadré 1. Consolidation de la paix