Le concept d’« Etat voyou », synonyme d’Etat « paria » ou « hors-la-loi », occupe depuis la fin de la guerre froide une place de premier ordre dans la politique étrangère américaine – et dans celle d’autres membres de la communauté internationale. Traduction de l’américain « Rogue State  », il désigne de manière générale un Etat en rupture de ban avec les règles de la vie internationale. Il est à cet égard le siège de nombreuses critiques, aussi bien aux Etats-Unis qu’à l’étranger. Mais il n’est pas sans lien avec l’idée même de la sécurité collective.

Le concept

En Relations internationales, le terme « Etat voyou » apparaît dans les années 1970 – l’expression ayant été intégrée au vocabulaire anglo-saxon durant la période coloniale en Inde. Il désigne, dans un premier temps, des Etats qui font régner la terreur ; le Cambodge de Pol Pot est l’exemple le plus cité pour la décennie 1970. Par la suite, sa signification évolue vers la désignation d’Etats isolés sur la scène internationale et attirés par le développement de l’arme nucléaire. Israël, l’Afrique du Sud, Taïwan et la Corée du Sud sont alors notamment visés.

Dans le courant des années 1980, Etat voyou devient synonyme de terroriste. Le président américain Ronald Reagan exige alors l’isolement diplomatique de ceux qu’il qualifie d’« Etats terroristes », comme la Lybie de Kadhafi, alors en proie à de nombreuses accusations dans l’arène internationale.

Mais c’est après la fin de la guerre froide que l’expression va être popularisée. En 1994, dans un article intitulé « Backlash States », le conseiller à la sécurité nationale du président Clinton, Anthony Lake, explicite dans la revue américaine Foreign Affairs le concept de l’Etat voyou, et à quel titre les Etats entrant dans cette catégorie représentent une menace non seulement pour la sécurité des Etats-Unis, mais aussi pour l’ensemble de la communauté internationale – invitée par la même occasion à mener une politique cohérente face à ces Etats naviguant ‘à contre-courant de l’Histoire’.

Selon Anthony Lake, les « Etats voyous » ont ces caractéristiques communes : ils sont contrôlés par des clans qui se maintiennent au pouvoir par la force et refusent toute participation populaire, ils violent les droits de l’Homme, et se font le siège de la promotion d’idéologies radicales – même si la forme de leurs régimes politiques respectifs peut varier. Ensuite, la « géopolitique de la forteresse assiégée » ou le « syndrome de Massada » qu’ils entretiennent les conduit à développer des programmes militaires ambitieux, reposant sur l’acquisition d’armes de destruction massives et de missiles balistiques. Ces derniers étant destinés à protéger leurs régimes et/ou à servir leurs desseins révisionnistes.

Dans cette acception, l’Etat voyou est donc à la fois un Etat totalitaire ou répressif, promoteur d’une idéologie radicale, voire terroriste, un Etat proliférant – et à ce titre, isolé diplomatiquement par la communauté internationale, de plus en plus disposée à sanctionner ces Etats ‘fauteurs de troubles’. Mais le concept de Lake rappelle aussi qu’une menace est d’abord affaire de perceptions : l’Etat voyou se distingue par son hostilité à l’égard de l’Occident, ses actions sont perçues comme belliqueuses et ses intentions, comme autant de remises en cause potentielles de l’intérêt national américain.

De l’endiguement au roll back post-9/11

Si le défi posé à la stabilité régionale, sinon à la sécurité internationale, par des Etats comme la Corée du Nord ou l’Irak, alors montrés du doigt par Washington, n’était pas sans fondement, le terme a soulevé tant de critiques qu’à la fin de la décennie, le président Clinton l’a fait remplacer par l’expression plus « politiquement correcte » de states of concern – Etats « préoccupants ». Cependant de nombreux observateurs n’y ont vu, à juste titre, qu’un changement discursif et non un ajustement politique.

Le concept aurait-il d’ailleurs pu tomber en désuétude, s’il n’avait pas été ré-exploré, sur le fond, par l’administration Bush au lendemain des attentats du 11 septembre 2001 ? La référence à ce type d’adversaire a pu s’amoindrir dans les discours, mais le terrorisme transnational et la prolifération des armes de destruction massive ont fait partie, jusqu’à la fin du mandat de Clinton, des principales questions sécuritaires à l’ordre du jour. En outre, le Département d’Etat a fait des émules, et le terme s’est propagé dans les documents stratégiques d’autres Etats, à l’instar des Pays-Bas.

En 1994, Lake insistait sur le fait que les rogue states entretenaient des liens croissants entre eux, à mesure que la fin de la guerre froide élargissait la communauté des Etats (potentiellement) démocratiques. En 2001, à la suite des attaques terroristes contre New York et Washington, le président Georges W. Bush va parler d’un Axe du Mal impliquant l’Iran, l’Irak et la Corée du Nord. « Accélérateurs d’Histoire », selon l’expression de François Heisbourg, les attentats du 11 septembre provoquent dans leur sillage un renforcement, voire une radicalisation, de certains axes de la politique étrangère américaine. Désormais, l’équation privilégiée par l’administration Bush sera la suivante : les régimes totalitaires hostiles aux Etats-Unis constituent le facilitateur, sinon la source, des menaces asymétriques. Les régimes stigmatisés par l’administration Bush ouvrent un espace privilégié pour la prolifération, et de surcroît entretiennent ou risquent d’entretenir des relations avec des groupes terroristes transnationaux, multipliant de façon exponentielle la menace contre la sécurité des Américains. A l’endiguement des années Clinton va dès lors succéder une politique de prévention de la menace, voire d’action militaire préemptive – une menace qui sera considérée comme imminente dans le cas de l’Irak. En conséquence, le renversement de ces régimes (regime change), au besoin par la coercition militaire, devient un objectif de la politique étrangère américaine.

Entre politique étrangère et sécurité collective

Le concept d’« Etat voyou », qui sonne comme un slogan, n’est pas sans rappeler les formules les plus marquantes égrainées par les leaders de la politique étrangère américaine tout au long de la guerre froide. « Monde libre » versus « Empire du Mal » : les Américains ont le sens de la formule qui rassemble, quitte à se placer en-deçà d’une réalité complexe – une complexité dont la politique étrangère effectivement menée tiendra par ailleurs le plus souvent compte.

Ainsi, l’expression aura ses raisons d’être, eu égard à la politique intérieure comme à la politique extérieure américaine. A l’aube d’une ère nouvelle qui voit disparaître le pôle totalitaire du conflit Est-Ouest, il s’agit de créer le consensus, interne et international, sur l’effort à concéder, sur la direction dans laquelle la force doit s’exercer – pour reprendre la définition américaine de la stratégie.

L’Etat voyou sera donc un outil de rassemblement derrière la politique étrangère, et la politique de défense américaine : créateur de consensus bi-partisan à l’image de celui qui régna au début et à la fin de la guerre froide, le concept devra fédérer les énergies au sein de l’opinion publique, du Congrès, des Départements concurrents compétents pour les affaires extérieures, du côté des alliés également. Il offre en outre à l’Etat le plus puissant du monde une image de fermeté, d’Etat qui ne transige pas – premier facteur de dissuasion vis-à-vis des adversaires du pays.

A priori, le concept de Rogue State est complètement incompatible avec le système de sécurité collective onusien. Dans son acception anglo-saxonne, il est, comme décrit ci-dessus, américano-centré et fortement connoté. De surcroît, même si les Etats-Unis mènent des politiques sensiblement différentes à l’égard des Etats que le pays qualifie de « voyous », ce concept assimile dans une rhétorique de guerre des pays ou des régimes complètement différents. Il stigmatise certains Etats ne respectant pas le droit international, tout en n’incluant pas dans cette catégorie d’autres Etats qui dérogent gravement aux règles de base de la vie internationale. Concept éminemment idéologisé, il n’échappe pas non plus au dilemme d’une politique étrangère dont les valeurs sont souvent supplantées par le clivage « ami-ennemi ».

Cependant, pour certains, le concept trouverait sa source dans le projet d’un Roosevelt ou d’un Wilson – à savoir la mise en place d’une société internationale régulée par le droit. Si la Société des Nations n’avait pu agir contre les coups de force et agressions de l’Allemagne, de l’Italie ou du Japon dans les années 1930, les Nations Unies se donneront les moyens – même imparfaitement – de promouvoir la formation d’une communauté internationale répondant à des objectifs de sécurité communs. Responsabilité du Conseil de sécurité, la paix et la sécurité internationales reposeront sur deux grands principes : l’interdiction de la guerre comme moyen de politique étrangère ou de règlement des différends internationaux, et l’indivisibilité de la paix. Ces deux principes fonderont le système de sécurité collective onusien.

Ainsi, deux guerres seront autorisées par le Conseil de sécurité des Nations Unies au titre du chapitre VII de la Charte : contre la Corée du Nord, en 1950-51, et contre l’Irak, en 1990-91. Deux périodes de l’Histoire des relations internationales marquées par un bouleversement du système mondial. Deux guerres menées par une alliance des forces du statu quo, dont les Etats-Unis prirent la tête. Deux guerres menées en réponse à une rupture de la paix et de la sécurité internationales suite à un acte d’agression.

Les Etats-Unis ont vu dans ces régimes autocratiques des « Etats voyous ». C’est peut-être davantage au concept d’Etat « révisionniste » que renvoient ces épisodes de l’Histoire. A cet égard, de nombreux Etats ont, depuis la création de l’ONU, dérogé à la règle de base de la vie internationale : l’interdiction de l’usage de la force armée. Dans ces conditions, quels Etats ne sont pas, ou n’ont pas été à un quelconque moment de leur histoire depuis 1945, « Etat voyou » ? La question est banale, tant elle fut posée par les critiques du concept, qui reprochent aux Etats-Unis d’appartenir eux-mêmes à cette catégorie.

Le concept d’« Etat voyou » tel que défini par les Américains, s’il est totalement inadapté à l’esprit de la Charte, renvoie cependant à plusieurs questions relevant directement du maintien de la paix et de la sécurité internationales.

En effet, 1994, année de la définition de la menace qui pèse désormais sur la sécurité des Etats-Unis, est aussi celle de l’énonciation de la stratégie de l’enlargement. La notion d’Etat voyou peut d’ailleurs apparaître comme le pendant négatif de cette stratégie. L’élargissement de la communauté de sécurité, de stabilité et de prospérité sous leadership américain se doublait alors, selon les Etats-Unis, de cet écueil : le travail de sape d’une série d’Etats hostiles non seulement aux intérêts et aux valeurs de l’Amérique, mais également à ceux de la communauté internationale – rappelant par la même occasion combien les Etats-Unis ont pu constituer une « puissance normative » lors de l’établissement de la Charte de l’Organisation des Nations Unies.

Or la stratégie de l’élargissement, énoncée dans la National Security Strategy de 1994, a de sérieux accents wilsoniens. Dans les années 1990, les autorités américaines affirment mettre l’action extérieure au service du développement d’institutions démocratiques, de l’expansion de la liberté des échanges, du règlement pacifique des différends et de la promotion de la sécurité collective, remettant au goût du jour la théorie de la paix démocratique. Ils invitent alors tous leurs partenaires à isoler ceux qui menacent ces valeurs, à les condamner, pour les forcer, à terme, au changement. On a d’ailleurs souvent parlé de Clinton comme d’un « nouveau wilsonien ». D’aucuns évoquent aujourd’hui le « wilsonisme botté » de George W. Bush.

Mais le concept d’Etat « hors la loi » a-t-il un sens, dès lors que la loi internationale n’est pas appliquée de la même manière à tous, et que la sanction est rare ? Il n’en reste pas moins que certains Etats se mettent sans conteste « hors de la loi » internationale – voire au ban des Nations.

Aujourd’hui, avec l’accélération et la popularisation des innovations technologiques, les stratégies asymétriques constituent des menaces retentissantes contre la paix et la sécurité internationales. Parce que leur essence même repose sur une rupture complète avec les règles internationales du droit humanitaire ou du droit de la guerre – nonobstant la distinction essentielle entre militaires et non combattants. Mais ces stratégies sont davantage aujourd’hui le fait d’acteurs transnationaux, et non étatiques.

Une autre catégorie de contrevenants est désormais la cible potentielle de mesures prises par la Communauté internationale. Forte des avancées de la « responsabilité de protéger », l’Assemblée générale s’est en effet dotée d’un principe d’action collective à l’égard des Etats qui violent massivement les droits fondamentaux des populations vivant sur leur territoire. La souveraineté implique désormais, en plus d’une obligation externe de respect de celle des autres Etats, une obligation interne de protection des populations civiles. Les régimes totalitaires ou répressifs sont visés par cette nouvelle évolution du droit humanitaire international, qui a désormais sa place au sein même du système de sécurité collective onusien. Comme pour toute autre menace, ou rupture de la paix et de la sécurité internationales, la question est de savoir qui joue le rôle du gendarme. Les Etats-Unis s’en sont souvent défendus. Les organisations régionales de sécurité, tout comme les Etats membres de l’ONU fournisseurs de Casques bleus, font preuve d’un engagement sélectif. Mais les opérations de paix constituent indéniablement une partie de la réponse.

Galia Glume
Chercheure
Centre d’études des Crises et des Conflits internationaux (CECRI)
Université catholique de Louvain