Dans le cadre de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), les Etats membres de l’Union européenne (UE) se sont engagés en 1999 à mettre en place une force de réaction rapide dédiée aux opérations de paix. Cette initiative majeure, qui consacrait l’importance de la projection de forces et de la gestion des crises, accompagnait la nécessité de repenser la sécurité européenne dans l’après-guerre froide – une prise de conscience renforcée par l’expérience des guerres balkaniques.

L’Objectif Global 2003 : une force de 60.000 militaires

A l’issue du sommet de Cologne, dans le sillage de la déclaration franco-britannique de Saint-Malo (1998), les Quinze déclaraient que l’Union devait « disposer d’une capacité d’action autonome, soutenue par des forces militaires crédibles, avoir les moyens de décider d’y recourir et être prête à le faire afin de réagir face aux crises internationales sans préjudice des actions entreprises par l’OTAN  ». C’est six mois plus tard, à Helsinki, que se produit le grand bond en avant, puisque le Conseil européen y décida à l’unanimité de doter l’Union d’organes politico-militaires. Une décision rendue nécessaire par l’engagement des Quinze, endéans 2003, de développer une force de réaction rapide non permanente, militairement autonome, de l’Union européenne. Ses 50.000 à 60.000 militaires – hors réserves – mobilisables par modules et en fonction des besoins, devaient pouvoir être déployés dans un délai de 60 jours maximum et capables de se maintenir une année sur le terrain – la force étant appuyée par des éléments aériens et maritimes, et devant disposer des infrastructures nécessaires en matière de commandement, de logistique et de renseignement.

Mieux connue sous le nom d’« Objectif global de capacité » (Headline Goal), cette force de réaction rapide devait permettre à l’Union européenne de mener l’ensemble des « missions de Petersberg ». Des missions qui avaient été intégrées deux ans auparavant à l’article 17 du Traité sur l’Union européenne, à la demande des Suédois et des Finlandais, particulièrement impliqués dans les opérations de maintien de la paix.

Cette décision a constitué le véritable coup d’envoi de la PESD, qui n’avait depuis 1992 qu’une existence théorique à côté de la PESC (politique étrangère et de sécurité commune de l’UE), dans les traités de Maastricht, puis d’Amsterdam. Jusqu’alors, c’est l’Union de l’Europe occidentale (UEO) qui était censée être capable de mener les missions dites « de Petersberg », définies par son Conseil des ministres en 1992. C’est aussi l’UEO qui avait été pressentie dans le traité d’Amsterdam (1997) pour mener lesdites missions à la demande de l’Union européenne, de nombreux Etats membres appartenant à la fois à l’UE et à l’UEO – organisations cependant complètement distinctes. Un an plus tard, à l’occasion de la conclusion du traité de Nice, la reconnaissance d’un rôle politico-militaire pour l’Union européenne en tant que telle, dans le cadre de tâches relevant de la gestion des crises et du maintien de la paix (hors défense collective), avait entraîné la disparition quasi-totale de l’UEO. Et fait de l’Union européenne un acteur du maintien de la paix en puissance.

Une politique européenne de sécurité et de défense dédiée aux opérations de paix

S’il est un constat qu’il s’agit de poser d’emblée, c’est que la PESD fut, dès sa naissance, entièrement dédiée aux « missions de Petersberg ». Avant 1999, toute question liée à la défense ou aux aspects militaires dans le cadre de la construction européenne relevait du tabou, et intégrer les missions de Petersberg au traité d’Amsterdam avait constitué un véritable exercice d’équilibriste pour les tenants de l’intégration. Pourtant, les premiers projets de défense européenne dataient des années 1950. En 1999, il n’est pas question d’armée européenne, mais bien d’une capacité d’action militaire pour le maintien de la paix et la gestion des crises. En conséquence, la politique européenne de sécurité et de défense favorise sans conteste le premier terme de l’expression.

Ces missions sont définies par l’article 17.2 du traité sur l’Union européenne comme « les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix ». Il faut y ajouter la prévention des conflits et la gestion civile des crises, dans lesquelles l’UE a rapidement développée une expertise considérable.

La force militaire de l’UE n’a aucune vocation offensive. Dans un premier temps, les seules missions militaires envisagées sous drapeau européen sont des missions de soutien à la paix – le concept de « gestion des crises » n’étant pas défini. Dans un premier temps seulement. En dépit des réticences de certains Etats (Danemark), notamment neutres (Finlande, Suède, Irlande) et des craintes de découplage des plus atlantistes (Royaume Uni, Pays-Bas), les missions de la PESD vont en effet évoluer dans les esprits, à mesure que s’impose, au sein même de l’ONU, une réforme des opérations de paix. Celles-ci devront tenir compte des possibilités nouvelles mais aussi de conditions d’engagement plus difficiles.

Même si un pas vers le consensus a été franchi fin 2003 avec l’énonciation de la Stratégie européenne de sécurité, des divergences d’interprétation demeurent. Une lecture minimaliste se concentre sur les opérations militaires de basse intensité, alors que les tenants de la défense européenne envisagent une participation potentielle à toute opération hors défense collective, à savoir : tout type d’opérations de paix, mais aussi des opérations de sécurité collective comme en Corée (1951) ou en Irak (1991) – ce qui peut signifier opérations de guerre.

Structures de décision politiques et militaires

La structure de l’Union européenne repose sur un cadre institutionnel unique, mais sur trois piliers, ou champs d’action, distincts : le pilier communautaire, supranational – et deux piliers aux procédures intergouvernementales, dont la Politique étrangère et de sécurité commune, soit le « deuxième pilier », incluant la PESD. La majorité des déclarations, positions, actions et stratégies communes doivent être décidées à l’unanimité. Des exceptions existent, comme « l’abstention constructive », et des coopérations « renforcées » ou « structurées » en matière de défense devaient être rendues possibles par l’adoption du traité constitutionnel, aujourd’hui remisé jusqu’en 2008. La souveraineté nationale demeure toutefois l’une des contraintes majeures de la PESD, et le volontarisme des Etats membres sa clé de voûte. Ainsi, pour les contributions au « Catalogue » de la force européenne, chaque Etat membre s’engage de façon volontaire. Pour l’instant, seul le Danemark a choisi l’opting out.

C’est le Conseil européen (qui réunit les chefs d’Etat et de gouvernement) qui décide à l’unanimité, là où l’OTAN en tant que telle n’est pas engagée, de lancer et de conduire des opérations militaires sous la direction de l’UE, en réponse à des crises internationales. A côté de cet organe décisionnaire suprême, au sommet des institutions de l’UE, le Conseil « Affaires générales et relations extérieures » réunit les ministres des Affaires étrangères des Vingt-cinq. C’est ce dernier qui prend les décisions nécessaires à la définition et à la mise en œuvre de la PESC, sur base des orientations générales décidées par le Conseil européen ; il veille à la cohérence de l’action extérieure de l’Union.

Les nouvelles structures mises en place au sein du Conseil dès 2000, premières structures à dimension militaire de l’UE, sont au nombre de trois : (a) le Comité politique et de sécurité (COPS), qui occupe une position centrale dans la définition des orientations politiques dans les domaines de la PESC/PESD, est au cœur du processus décisionnel en cas d’opération de gestion de crise par l’UE ; (b) le Comité militaire (CMUE), organe militaire le plus élevé au sein du Conseil, qui rassemble les chefs d’Etat-major des armées des Etats membres et (c) l’Etat-major de l’UE (EMUE), organisé en cinq divisions (Plans-Concepts, Renseignement, Opérations-Exercices, Logistique-Ressources, Système d’information et de communication). Ces organes jouent un rôle central en matière de gestion des crises.

L’alerte rapide est notamment du ressort du Centre de situation (SitCent), structure permanente au format réduit, qui présente des rapports de situation au Secrétaire Général/Haut Représentant pour la PESC (SG/HR), au COPS et au Comité militaire. En outre, l’Unité politique (UP) fournit au COPS des documents concernant la stratégie et les options politiques, soutient et conseille le SG/HR. Ce dernier a un rôle moteur en matière diplomatique, « personnifie » la PESC et assure la « mémoire historique » de la politique étrangère européenne par-delà les présidences tournantes. En période de crise, l’UP suit et analyse la situation – et doit élaborer des propositions d’action politique en cas d’alerte.

C’est le COPS qui assure le suivi et l’évaluation des crises potentielles, juge si une action de l’UE est appropriée ou non, éventuellement sur une demande de l’ONU ou de l’OSCE – auquel cas est élaboré un concept de gestion de crise, sur avis du CMUE. Ce dernier assume la direction militaire de toutes les activités militaires de l’UE, et fournit aux COPS des recommandations et avis militaires sur toutes les questions militaires, par voie de consensus.

Le COPS communique ensuite un avis au Conseil. C’est sur base de cet avis, qui reprend les objectifs politiques et les options militaires stratégiques retenues pour contribuer au règlement de la crise, que le Conseil va prendre une décision. A ce stade, des Etats tiers sont éventuellement invités à prendre part à l’opération. Une fois que le Conseil a retenu une option, le COPS communique les orientations nécessaires au CMUE, qui va à son tour donner des instructions à l’EMUE pour élaboration d’un projet de directive militaire initial. Après évaluation par le CMUE de ces options stratégiques, et une fois un accord atteint sur le Concept et le Plan d’opération (CONOPS et OPLAN), le COPS soumet au Conseil son avis sur ces deux derniers pour approbation. En coordination avec l’EMUE, le commandant d’opération mène le processus de génération de la force.

Le COPS, sous l’autorité du Conseil, exerce le contrôle politique et la direction stratégique de l’opération (militaire ou de police) durant toute la durée de celle-ci, et supervise la mise en œuvre des mesures décidées, en évalue les effets ; le CMUE surveille, avec l’appui de l’EMUE, la bonne exécution des opérations militaires menées sous la responsabilité du commandant d’opération. Celui-ci est en liaison avec le Quartier Général de la force (FHQ), qui est une structure ad hoc. Le COPS se prononce, à l’endroit du Conseil, sur l’opportunité politique de recentrer l’action de l’UE – et éventuellement d’interrompre certaines mesures de réponse à la crise, y compris l’opération militaire. Le CMUE le conseille sur ces aspects d’un point de vue militaro-stratégique. Le président du CMUE participe aux réunions du COPS à cet effet.

En cas d’appel aux moyens et capacités pré-identifiés de l’OTAN, le COPS informe le Conseil de l’Atlantique Nord aux différents stades de décision précités.

Les « groupements tactiques » au service de missions élargies

L’année 2003 a vu les premières opérations de l’UE, civiles et/ou militaires, se mettre en place. Ainsi, une force de l’Union européenne (EUFOR) est notamment intervenue en République démocratique du Congo (Artémis), a pris la relève de l’OTAN dans l’Ancienne République yougoslave de Macédoine (Concordia), de la SFOR en Bosnie (Althea).

Cependant d’importantes lacunes subsistaient en 2003, en dépit du Plan d’action européen pour les capacités (ECAP). L’Union dispose bien d’une capacité opérationnelle pour l’ensemble des tâches de Petersberg, mais limitée et contrainte : le Conseil reconnaît que l’Union encourt des risques pour les missions les plus ambitieuses, en termes d’échelle et d’intensité, en particulier si elle devait conduire plusieurs opérations concurrentes. La difficulté, pour les Etats membres, de constituer des forces opérationnelles de la taille établie par l’Objectif global 2003 grève par la même occasion la capacité de réaction rapide de l’Union. Celle-ci étant reconnue par les Vingt-cinq comme un élément essentiel de la PESD, le nouvel « objectif global » va prendre cette dimension en compte. L’une des réponses formulées sera le concept de « Battlegroup » (BG), adopté en 2004, dans le sillage d’une initiative commune de la France, du Royaume Uni et de l’Allemagne.

Un battlegroup, ou groupement tactique, est composé de 1500 hommes environ, et doit pouvoir être déployé dans les 5 à 10 jours qui suivent l’approbation, par le Conseil, des paramètres politiques et militaires d’une opération. Il est déployé pour une mission d’une durée initiale de 30 jours, extensible à un maximum de 120 jours. C’est une force interarmes, de la taille d’un bataillon, pouvant être renforcée par des éléments de soutien au combat.

Le BG est basé sur le principe de multinationalité : il est constitué par une coalition d’Etats membres, ou par une Nation-cadre. Il ne doit pas comporter un nombre spécifique d’Etats membres. Dans tous les cas, l’interopérabilité et l’efficacité militaire demeurent les critères-clés. Le concept de BG constitue, selon l’UE, le type de force minimum étant militairement efficace, crédible, rapidement déployable, cohérente, capable de mener des opérations par elle-même ou d’assurer la phase initiale d’opérations plus larges.

Un Battlegroup peut bien sûr être requis pour mener les missions spécifiées à l’article 17.2 du traité sur l’Union européenne (cf. traité de Nice), à savoir les missions de Petersberg, mais aussi pour mener des tâches relevant de la Stratégie européenne de sécurité, adoptée par le Conseil européen en décembre 2003. Chaque BG doit donc disposer d’un potentiel complet en cas de tâches de combat, dans le cadre d’une mission de gestion de crise, dans les limites de sa taille. Les groupements tactiques interviennent « hors zone », c’est-à-dire au-delà des frontières de l’Union européenne, et doivent être prêts à mener des opérations longue distance. L’engagement d’un Battlegroup européen pourrait être requis sur demande urgente de l’ONU ou opérer sous mandat onusien.

Dans une lettre au président de la Chambre des Lords datée du 19 février 2005, le Ministre britannique de la Défense Geoffrey Hoon écrit d’ailleurs que les groupements tactiques ont été « conçus tout particulièrement, mais pas exclusivement, pour répondre à la demande des Nations Unies d’entreprendre une intervention rapide dans un environnement hostile. Ceci pourrait inclure une intervention destinée à empêcher des atrocités ou à contribuer à l’aide humanitaire urgente. Ce type de scénario s’applique particulièrement aux états effondrés ou en déliquescence. Des exemples récents en Afrique (comme l’expérience opérationnelle du Royaume Uni en Sierra Leone, celle des Français en Côte d’Ivoire et de l’UE en République démocratique du Congo) n’ont pas seulement illustré la nécessité d’une telle capacité [d’intervention], mais ont également démontré combien une force constituée d’un nombre relativement réduit d’unités pouvait obtenir un résultat significatif sur une courte période, dans la mesure où elle peut être déployée rapidement et pourvue de l’appui adéquat » (traduction libre).

Les Etats membres de l’Union européenne se sont fixés l’objectif d’avoir constamment deux groupements tactiques en attente. Un plan de rotation est prévu à cette fin par les Etats membres impliqués pour la période 2007-2010. En février 2005, l’Union était capable d’entreprendre une opération de réaction rapide à hauteur d’un groupement tactique, alors que l’objectif pour janvier 2007 correspond à la capacité d’entreprendre deux opérations de réaction rapide simultanées impliquant un groupement tactique chacune. C’est la capacité opérationnelle totale à atteindre (Full Operational Capability). Lors de la conférence sur les engagements en matière de capacités militaires du 22 novembre 2004, les Etats membres de l’Union s’étaient engagés pour la formation de 13 Battlegroups. Les seuls Etats ne s’étant pas impliqués dans le projet étaient alors le Danemark, l’Irlande et Malte – alors que la Norvège participe, en tant qu’Etat tiers, à l’édification d’un groupement tactique avec ses deux voisins scandinaves. Deux conférences de coordination des BG sont prévues annuellement.

L’UE, les organisations régionales et l’ONU

Les rapports des forces de réaction de l’UE avec l’OTAN s’envisagent, en principe, sous les auspices de la complémentarité et de la cohérence. L’interopérabilité reste une responsabilité de chaque Etat membre. En outre, les membres européens de l’OTAN n’appartenant pas à l’UE, mais étant candidats à l’adhésion, peuvent participer aux Battlegroups. A ceux qui entrevoient des risques de duplication, voire de concurrence, entre les deux forces, on peut rétorquer que celles-ci répondent à des objectifs différents, ou en tout cas des objectifs qui ne se recouvrent pas totalement – même si des zones d’ombre demeurent quant à certains types de missions. Sous le vocable « gestion de(s) crises et maintien de la paix », on peut avancer que les deux organisations n’envisagent pas les mêmes opérations. Même si l’objectif global 2010 semble élargir les missions de l’UE en regard de la Stratégie européenne de sécurité, les Vingt-cinq n’ont ni les capacités militaires ni le bagage militaro-stratégique de l’OTAN, qui peut se reposer sur son héritage d’alliance défensive, et sur le leadership américain. Cependant, ce sont les conditions de disponibilité propre à la Force de réaction de l’OTAN (FRO) et aux capacités européennes de réaction rapide qui ne pourraient souffrir d’un recouvrement, même partiel. Les Vingt-cinq, dont 19 Etats sont aussi membres de l’OTAN, doivent pouvoir honorer simultanément leurs engagements politiques dans les deux forces – en plus de leurs engagements envers le Système de forces en attente des Nations Unies.

A cet égard, on peut s’interroger sur la propension des Etats membres de l’UE, et/ou de l’OTAN, à s’engager dans de nouvelles opérations sous commandement onusien. Il s’agit ici de rappeler que la création, par les Quinze, d’une capacité militaire autonome pour l’UE, répondait à « l’impuissance » politique et militaire de l’Union pendant la guerre de Bosnie, quelques années plus tôt. Cette inertie des Européens, et des Nations Unies, avait déteint sur les Casques bleus de la FORPRONU et abouti à une intervention coercitive des Britanniques et Français sur le sol bosnien, appuyée par l’OTAN dans les airs – alors que la chaîne de commandement de l’ONU apparaissait, à tort et à raison, discréditée aux yeux de nombreux gouvernements. Par ailleurs, ce sont aussi les tergiversations des Américains quant à une intervention armée de l’OTAN qui renforça la cohésion des Européens. Enfin, l’existence de mécanismes, de structures et de capacités militaires proprement européennes devaient contribuer à éviter tout débat stérile sur les modalités d’une action commune lorsque les Européens étaient appelés à se positionner ensemble sur une intervention militaire de soutien à la paix.

Depuis 2003, cette capacité d’action militaire autonome de l’Union européenne joue un rôle croissant dans le cadre de la politique de maintien de la paix des Nations Unies. Ces missions civilo-militaires se sont multipliées sur différents continents : dans les Balkans, mais aussi en Cisjordanie, Géorgie, Moldavie, ou en République démocratique du Congo. En outre, l’Union européenne peut faire appel aux moyens et capacités de l’OTAN (accords dits de Berlin+), et a apporté un soutien à l’Union africaine (AMIS) au Darfour. Le renforcement des capacités africaines de maintien de la paix fait d’ailleurs l’objet de plusieurs initiatives de soutien européennes. Un modus vivendi entre l’ONU et les organisations régionales comme l’Union européenne, semble s’esquisser.

Désormais, la majorité des Vingt-cinq s’investissent dans les opérations de paix dans ce cadre européen, et via l’OTAN le cas échéant, plutôt que sous commandement onusien. A l’instar des Forces en attente des Nations Unies, les conditions de disponibilité de la Force européenne pour des missions ONU restent entièrement soumises à l’ultime appréciation des Etats membres. Ce qui incita le Secrétaire général à demander, en 2005, davantage de garanties aux organisations régionales habilitées à conduire des opérations de paix, qui occupent désormais une place incontournable dans le système de sécurité collective onusien.

Si les capacités de réaction rapide de l’UE semblent prioritairement destinées à mener des opérations de paix à la demande de l’ONU, ou du moins encadrées par une résolution du Conseil de sécurité, les Européens peuvent-ils envisager de mener, simultanément, sous la bannière de l’UE, d’autres opérations de gestion de crises au titre de la PESD ? Il n’est pas négligeable que les groupements tactiques soient en outre considérés par les Etats membres comme l’un des instruments de mise en œuvre de la Stratégie européenne de sécurité. En effet, celle-ci déborde largement, dans ses objectifs, les missions de Petersberg. Lorsque le premier Objectif global a été formulé, des débats subsistaient, entre Etats membres, quant à la possibilité pour une force de l’UE de mener des missions de combat dans le cadre des tâches de Petersberg. La marge de manœuvre laissée à chaque Etat membre quant à sa participation à une mission, et les premières opérations de l’UE, ont notamment mis fin à ces arguties. Si le débat concernant l’extension des missions militaires de la PESD se poursuit, le fait d’avoir fait une référence explicite à la Stratégie européenne de sécurité dans l’Objectif global 2010 ouvre, en principe, de nouveaux champs d’action à l’Union européenne. Tout en tenant compte de la liberté que se réservent les Etats membres au sein du deuxième pilier (PESC), ce nouveau consensus sur le rôle des Européens en matière de gestion des crises et de maintien de la paix pourrait bien permettre à l’Union européenne, à terme, de dépasser le « stade Petersberg ».

Galia Glume
Chercheure
Centre d’études des Crises et des Conflits internationaux (CECRI)
Université catholique de Louvain