La nature de plus en plus complexe des opérations de paix a rendu indispensable la définition d’un concept de mission intégrée, qui fait participer tous les acteurs du maintien de la paix, de la consolidation de la paix et de l’action humanitaire au processus de planification et au suivi de la mission, pour assurer la mise en œuvre d’une stratégie globale pour la transition de la guerre à la paix.

L’objectif est de faire en sorte que tous les partenaires travaillent en étroite coopération et de manière coordonnée. On peut retenir la définition donnée par une équipe indépendante dans son Rapport sur les missions intégrées :

une mission intégrée est un instrument par lequel l’ONU tente d’aider les pays dans leur transition de la guerre à la paix durable, ou d’aborder une situation aussi complexe qui requiert une réponse du Système des Nations Unies dans son ensemble, en incorporant divers acteurs et approches dans un cadre politico-stratégique global de gestion de crise.

Une telle mission comprend plusieurs niveaux d’intégration :
 au sein du Département des opérations de maintien de la paix pour la planification des missions et leur suivi ;
 entre le Département des opérations de maintien de la paix et la mission un fois déployée ;
 entre les différentes composantes, militaires, civiles et de police, de la mission de paix sur le terrain ;
 entre la mission de paix et les autres institutions du système onusien présentes sur le terrain, ainsi que les autres organisations gouvernementales, non-gouvernementales ou locales.

On peut discerner divers niveaux d’intégration, à l’image de cercles concentriques, dont le centre serait l’opération de paix :
 un premier cercle intégrant les composantes de l’ONU chargées du maintien et de la consolidation de la paix ;
 un second cercle intégrant les Agences, Programmes et Fonds des Nations Unies présents dans le pays de déploiement de la mission ;
 un troisième cercle qui intégrerait les autres acteurs présents sur le terrain (humanitaire, développement, droits de l’homme...).

L’intégration est de plus en plus difficile à mettre en oeuvre au fur et à mesure que l’on élargit le cercle.

Au Siège de l’ONU, des cellules intégrées

Le Rapport Brahimi recommandait la création d’ « équipes spéciales intégrées », qui seraient mises en place dès la phase de planification et maintenue, éventuellement sous une forme plus réduite, pour assurer un soutien efficace à la mission déployée sur le terrain. Une telle équipe serait « une entité unique qui rassemble tous les personnels d’appui et tous les experts nécessaires, détachés de divers services du Siège correspondant à toutes les fonctions des missions ». Un rôle purement consultatif ne suffit plus. Le Rapport Brahimi insistait surtout sur la nécessité de rendre ces équipes spéciales intégrées compétentes pour prendre des décisions relatives à la planification de la mission.

La constitution de ces équipes devrait permettre d’instaurer plus de coordination au sein même du DOMP (Bureau des opérations, Division du personnel militaire et de la police civile, Bureau d’appui aux missions), mais aussi avec les autres départements de l’ONU, les Agences, Fonds et Programmes des Nations Unies (Programme alimentaire mondial, UNICEF, Programme des Nations Unies pour le développement, Organisation mondiale de la santé...) et les pays fournisseurs de contingents qui devraient tous être intégrés à l’équipe à un moment donné.

Le Secrétaire général avait prévu de mettre en place pour la première fois une équipe spéciale intégrée pour le lancement d’une opération de paix au Burundi. Mais le concept a finalement dévié vers celui de « cellules de mission intégrée », seulement constituées au niveau de la phase de préparation de la mission. Elles ne sont pas devenues, comme on le souhaitait, une équipe cohérente et regroupant des représentants des composantes de l’ONU concernées pour planifier la mission. Leur rôle est de coordonner le travail des différents services. Elles mettent en commun les informations concernant les activités de planification. Elles restent un cadre de consultation et ne sont donc pas compétentes pour prendre des décisions qui s’imposeraient aux départements et services concernés. Il ne faut tout de même pas négliger le fait qu’elles ont facilité les échanges d’information et la coordination et fourni un soutien aux preneurs de décision.

Pour rendre le travail de préparation efficace et permettre la bonne exécution du mandat sur place, le futur chef de la mission et le commandant de la force devraient être présents au Siège de l’ONU au moment de la planification, avant de partir sur le terrain des opérations. Cette procédure n’a pas été généralisée. La mise en place d’une équipe de direction dotée d’un rôle précisément défini est indispensable pour assurer un encadrement cohérent des moyens déployés sur le terrain.

Clarté et cohérence sur le terrain

Les opérations de paix complexes déployées sur le terrain comptent trois type de personnels : militaire, civil et de police. Leurs activités de maintien et de consolidation de la paix sont extrêmement diversifiées : activités de DDRRR (désarmement, démobilisation, rapatriement, réinstallation et réintégration), de développement économique, de défense et de promotion des droits de l’homme, de soutien aux activités d’aide humanitaire et d’instauration de la démocratie et du dialogue politique. En plus du personnel de la mission de l’ONU, de nombreuses organisations rattachées ou non au système des Nations Unies sont présentes sur le terrain. Leur mandat peut se confondre avec certaines des missions de l’opération de paix. Une coordination étendue est nécessaire, non seulement entre les équipes de l’ONU, donc, mais aussi avec les autres organismes sur place. Ils doivent poursuivre les mêmes objectifs à long terme et connaître les priorités de chacun.

Pour faciliter la coordination, il est indispensable de mettre à la tête de la mission une personne à laquelle chaque composante est soumise. Ainsi, le Représentant spécial du Secrétaire général (RSSG) s’est vu attribuer un rôle de plus en plus important, jusqu’à devenir l’autorité suprême de l’ONU dans le pays de déploiement. Il fixe le cadre général des activités de la mission et de l’équipe-pays de l’ONU (UNCT pour UN Country Team : équipe qui regroupe les chefs de toutes les agences de l’ONU présentes dans le pays). Il est également de plus en plus courant, et cela pourrait devenir la règle, que les fonctions de Représentant spécial adjoint du Secrétaire général soient exercées par le Coordonnateur Résident / Coordonnateur Humanitaire, qui est donc déjà compétent pour harmoniser les activités de développement et humanitaires menées dans le pays. Pour étendre cette coordination aux autres organisations présentes dans le pays, le Secrétaire général souhaite que le RSSG crée une cellule de planification au sein de l’équipe-pays qui regrouperait les institutions financières internationales (FMI, Banque Mondiale), les organisations non-gouvernementales et autres acteurs concernés. Les organisations déjà sur place avant l’arrivée de la mission sont donc supposées suivre les orientations données par le RSSG.

Cela vise des organisations comme la Croix-Rouge qui ne poursuivent pas toujours les mêmes objectifs que l’ONU. L’un des enjeux va donc être de trouver un cadre de concertation qui convienne à tous afin d’adopter, pour un pays ou une région donné, une vision commune à long terme des politiques de transition et de développement. La principale difficulté concerne les institutions qui souhaitent garder leurs distances avec le processus politique et la reconstruction du pays, bien que tous aient pourtant conscience de la nécessité de faciliter l’intégration des missions. Les organisations d’assistance humanitaire ont par exemple un avantage à profiter des capacités militaires d’une opération de paix pour leur protection. Une meilleure communication sur les missions de chacun permet une répartition et une gestion plus rationnelle des ressources de la communauté internationale dans les différentes phases de reconstruction.

À ce jour, plusieurs missions ont fait l’expérience de l’intégration, avec des résultats plus ou moins positifs : l’ONUB (Mission de l’ONU au Burundi) avait été conçue comme une mission intégrée. Pourtant, des difficultés se sont faites sentir dès la phase de planification à New York, ou le principal obstacle aurait été le rôle trop dominant joué par le DOMP par rapport aux autres départements et agences de l’ONU. L’intégration entre l’ONUB et l’équipe-pays semble toutefois s’améliorer : un groupe de travail ONUB/UNCT a été créé pour avancer sur cette question.

L’UNAMSIL au Sierre Leone, quant à elle, apparaît comme un bon exemple de mission intégrée. Une des raisons vient de la chaîne de commandement particulièrement efficace mise en place au fur et à mesure des besoins : le RSSG travaillait avec deux adjoints, responsables respectivement des opérations et de la gestion d’une part et de la gouvernance et de la stabilisation d’autre part.

Il y a dans presque chacune des missions de paix un niveau d’intégration plus ou moins important. Même si l’on ne parle pas toujours de mission intégrée, la coopération avec les autres agences est bien concrète, mais mise en place de façon toujours pragmatique, par des contacts directs entre les entités compétentes en matière de droits de l’homme, de protection de l’enfant, de développement ou de DDRRR. L’institutionnalisation de l’intégration, difficile à concrétiser, est pourtant bien à l’ordre du jour.

Catherine Délice
Doctorante au Centre d’études sur la sécurité internationale et les coopérations européennes, de la Faculté de droit de l’Université de Grenoble II