Les missions de Petersberg sont les missions de gestion de crise que l’Union européenne (UE) doit être en mesure de mener dans le cadre de sa Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD). Il s’agit :

 des missions humanitaires ou d’évacuation des ressortissants ;
 des missions de maintien de la paix ;
 des missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris des opérations de rétablissement de la paix.

Par l’adoption d’un tel objectif, les Etats membres de l’UE indiquent clairement leur volonté de mobiliser leurs forces pour jouer un rôle dans la sécurité internationale et plus particulièrement le maintien de la paix.

Les missions de Petersberg ont été définies dans la Déclaration de Petersberg, adoptée par le Conseil des ministres de l’Union de l’Europe Occidentale (UEO) le 19 juin 1992, dans le cadre d’une redéfinition du rôle de l’organisation. Créée en 1954, l’UEO regroupe dix Etats, tous membre de l’UE. Son rôle, dans le nouveau contexte d’après guerre froide est de favoriser la coopération en matière de défense et de sécurité entre pays européens. Elle représente le bras européen de l’OTAN et s’applique à renforcer l’identité européenne de sécurité et de défense.

Longtemps considérées comme la définition des ambitions de l’Union européenne en matière de défense, les missions de Petersberg ne suffisent plus, aujourd’hui, pour décrire les objectifs et les activités de la PESD.

Depuis quelques années, l’UE s’atèle à se doter des moyens nécessaires pour mettre en œuvre ces missions. Leur définition très large permet de développer une politique d’intervention pour la gestion des crises. L’actualité récente a néanmoins montré qu’il est nécessaire de mettre en commun les efforts en matière de défense et surtout de lutte anti-terroriste.

Historique

Lors du Conseil européen de Maastricht, en 1991, les Etats membres de l’UE se sont accordés pour mettre en œuvre une Politique étrangère de sécurité commune (PESC). Les Etats également membres de l’UEO ont profité de l’occasion pour définir le rôle qu’ils devraient pouvoir jouer tant par rapport à l’OTAN que dans le cadre de l’UE dotée de cette nouvelle PESC. Ils se sont mis d’accord pour renforcer progressivement l’UEO qui devrait devenir la composante de défense de l’UE et qui sera intégrée à la PESC/PESD.

Le sommet de l’UEO à Petersberg, près de Bonn, a lieu quelques mois plus tard. Une définition des lignes directrices du développement de l’organisation est donc adoptée, sur la base de ce qui avait été initié à Maastricht. La Déclaration de Petersberg présente les mesures qui seront prises pour le renforcement du rôle opérationnel de l’UEO. Les Etats membres mettront à disposition de l’organisation « des unités militaires provenant de tout l’éventail de leurs forces conventionnelles en vue de missions militaires qui seraient menées sous l’autorité de l’UEO ». Ces unités militaires, « outre une contribution à la défense commune », devront être utilisées pour les missions décrites plus haut – humanitaires ou d’évacuation des ressortissants, de maintien de la paix, ainsi que des forces de combat pour la gestion des crises et le rétablissement de la paix – les « Missions de Petersberg ». L’UEO doit donc jouer un rôle dans la prévention et la gestion des conflits et les opérations de maintien de la paix menées avec l’OSCE et l’ONU.

Les ambitions de l’UE au cours des années 1990 de se doter des moyens d’intervenir dans la gestion des crises est une réaction à l’instabilité croissante qui règne à l’est de l’Europe. En se dotant de capacités civiles et militaires d’intervention, elle veut pouvoir participer au maintien et au rétablissement de la paix à ses frontières, où des crises majeures représentent un risque réel pour sa propre sécurité. Elle tend aussi à acquérir plus d’indépendance par rapport à l’OTAN afin de pouvoir intervenir là où celle-ci ne le fait pas. Elle devient un acteur du maintien de la paix et de la sécurité internationales, au-delà du rôle purement économique qui lui est traditionnellement attribué.

Une définition large mais aujourd’hui insuffisante

La partie du texte de la Déclaration de Petersberg où sont définies les missions a été reprise et intégrée mot pour mot au Traité d’Amsterdam de 1997 (modifiant le Traité de Maastricht sur l’Union européenne) dans l’article 17.2. Il s’agit donc de la définition légale du cadre de la Politique Européenne de Sécurité et de Défense. Cette définition recouvre un très large éventail de mesures militaires. Les interventions qui pourraient être initiées dans le cadre de la PESD peuvent aussi être des forces d’interposition très robustes.

Depuis 1992, de nombreux sommets auraient été l’occasion de redéfinir ces missions de manière plus précise. Cela n’a pas été le cas. Mais suite aux attentats du 11 septembre 2001, les Gouvernements des Etats membres de l’UE ont réalisé qu’il était nécessaire d’inclure la lutte anti-terroriste dans les compétences de la PESD. De nombreuses déclarations lors des Conseils européens qui ont suivi ont été l’occasion de souligner la détermination de l’UE à réagir et à coopérer au niveau de la lutte anti-terroriste. Il a été admis que la PESC et la PESD pouvaient être utilisées à ces fins. Mais aucun texte n’est venu modifier officiellement le cadre défini dans le Traité d’Amsterdam qui correspond aux Missions de Petersberg.

Le texte proposé comme Traité constitutionnel de l’UE donnait une nouvelle définition des objectifs de la PESD (article I-41). Il prévoyait des interventions hors UE et précisait que les forces militaires et civiles des Etats membres pouvaient être utilisées pour le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale. La lutte anti-terroriste, dont le soutien à des pays-tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire, était explicitement visée à l’article III-309 de ce texte.

La Constitution européenne n’ayant pas été ratifiée, c’est toujours le texte du Traité d’Amsterdam, et donc les missions de Petersberg, qui servent de base légale pour définir la PESD. Toutefois, la volonté de l’UE de développer une politique de défense commune globale est toujours présente. C’est ce qui ressort des conclusions du Conseil européen de Thessalonique (juin 2003) qui a donné naissance à une Agence européenne de l’armement. Cette agence vise notamment « à développer les capacités de défense dans le domaine de la gestion des crises » et plus généralement à renforcer la coopération européenne en matière d’armement (recherche, acquisition, industrie...).

Enfin, la Stratégie européenne de sécurité développée par Javier Solana et adoptée par les Etats membres en décembre 2003 à Bruxelles place définitivement la lutte contre le terrorisme au rang des priorités de la PESD.

Mise en œuvre des missions de Petersberg

Depuis 1999, les Conseils européens ont très régulièrement été l’occasion de développer les capacités militaires qui doivent permettre à l’UE de mener les missions de Petersberg. Le Conseil européen d’Helsinki en décembre 1999 a défini un Objectif global selon lequel les Etats membres, « coopérant volontairement dans le cadre d’opérations dirigées par l’UE », devront être en mesure, d’ici 2003, « de déployer dans un délai de 60 jours et de soutenir pendant au moins une année des forces militaires pouvant atteindre 50 000 à 60 000 personnes, capables d’effectuer l’ensemble des missions de Petersberg » (Conclusions du Conseil européen d’Helsinki, par. 28).

Les Conseils européens de Feira et de Göteborg, en juin 2000 et juin 2001, définissent une capacité civile de gestion de crise qui prévoit le déploiement de jusqu’à 5000 policiers. En décembre 2001, au Conseil européen de Laeken, le Etats membres déclarent que l’UE est capable de conduire des opérations de gestion de crise. C’est en janvier 2003 qu’elle lance sa première opération civile de gestion de crise à Sarajevo. Il s’agit de la Mission de police de l’Union européenne en Bosnie-Herzégovine.

En mars 2003, l’UE déploie sa première opération de maintien de la paix en République Yougoslave de Macédoine. Il s’agit de l’opération Concordia (résolution 1371 du Conseil de sécurité de l’ONU), composée de 400 militaires et pour laquelle elle a eu recours aux moyens et capacités de l’OTAN dont elle prenait la relève.

En juin 2003, l’UE envoi une Force multinationale intérimaire d’urgence en Ituri (opération Artémis), en République démocratique du Congo, la première opération qu’elle mène seule – sans les moyens de l’OTAN –, et hors Europe. Elle a déployé cette opération conformément à la résolution 1484 du Conseil de sécurité de l’ONU et pour intervenir là où la MONUC ne pouvait matériellement pas gérer la situation. Un certain nombre d’autres opérations de police ou militaires ont été menées par l’UE, toujours dans le cadre des missions de Petersberg : Eupol Proxima en Macédoine, Eufor-Althea en Bosnie-Herzégovine, Eupol-Kinshasa en République démocratique du Congo…

L’Objectif global 2010 adopté lors du Conseil européen de juin 2004 vise à mettre en place une Force de réaction rapide qui pourra être déployée en moins de dix jours. D’ici à 2007, treize mouvements tactiques de 1500 hommes doivent être à la disposition de l’UE, pour intervenir dans le monde entier en quelques jours. Sur la base des missions de Petersberg, l’UE continue de développer ses capacités de défense.

Catherine Délice

Doctorante au Centre d’études sur la sécurité internationale et les coopérations européennes, de la Faculté de droit de l’Université de Grenoble II