Fiche d'information de l'organisation : ASEAN

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ASEAN

Créée le 8 août 1967 à Bangkok, l'Association des Nations de l'Asie du Sud-Est a pour objectif d'accroître la coopération économique et le dialogue politique entre les États de la région. Aux membres fondateurs - l'Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour et la Thaïlande- se sont joints Brunéi Darussalam (1984), le Vietnam (1995), la Birmanie et le Laos (1997), et le Cambodge (1999). Les principes fondateurs adoptés lors du premier Sommet de l'ANASE le 24 février 1976 sont : le respect de l'indépendance, de la souveraineté, de l'égalité, de l'intégrité territoriale et de l'identité nationale; la non-ingérence dans les affaires internes de l'État; la résolution pacifique des différends; le renoncement au recours à la force; et la coopération effective entre les États.

L’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE, mieux connue sous l’acronyme anglais ASEAN) fut initiée le 8 août 1967 par la signature de la Déclaration de Bangkok (aussi connue depuis comme la Déclaration de l’ANASE) par les ministres des Affaires étrangères d’Indonésie, de Singapour, de Malaisie, des Philippines et de Thaïlande. Le court document qu’est la Déclaration de Bangkok établi l’ANASE comme une association régionale ayant pour but de promouvoir la coopération dans les domaines économique, social, culturel, l’éducation ainsi qu’à œuvrer pour la promotion de la paix et la stabilité dans l’Asie du Sud-Est. Par ailleurs la Déclaration laissait la porte ouverte à la participation d’autres États du Sud-Est asiatique pour autant qu’ils acceptent les principes généraux de l’ANASE. Ce n’est cependant que durant les années 80 et surtout 90 que le nombre d’Etats membres va s’accroitre pour aboutir aux 10 États membres actuels. Aux membres fondateurs - l’Indonésie, la Malaisie, les Philippines, Singapour et la Thaïlande- se sont joints Brunéi Darussalam (1984), le Vietnam (1995), la Birmanie et le Laos (1997), et le Cambodge (1999).

 

Dès l’origine, la Déclaration de Bangkok faisait part de la volonté des États participants de ne pas mettre en place une structure institutionnelle trop importante et de favoriser les avancements régionaux au travers d’étapes prudentes, sur une base volontaire et faisant la part belle aux accords informels. Cette approche reste encore une des particularités de l’ANASE qui persiste à favoriser le consensus et les accords informels en lieu et place de traités et décisions juridiquement contraignants.

 

L’ANASE est cependant bien à l’origine de certains traités juridiquement contraignants tels que le Traité d’amitié et de coopération en Asie du Sud-Est signé en 1976 ou encore le Traité sur une zone exempte d’armes nucléaires en Asie du Sud-Est de 1995. Cependant, de manière générale, l’ANASE fait la part belle aux procédures informelles et aux décisions par consensus et s’appuie essentiellement sur l’idée de l’ « ASEAN way » où les différents Etat membres partagent les mêmes idéaux et normes par un processus de socialisation plus que par l’adoption de décisions contraignantes. En ce qui concerne le rôle de l’ANASE dans le domaine de la paix et la sécurité, la Déclaration de Bangkok reste relativement discrète à cet égard statuant uniquement que les membres de l’Association doivent œuvrer pour la paix en adhérant aux principes de la Charte des Nations unies et en assurant la justice et l’état de droit. Les pères fondateurs de l’ANASE envisageaient à l’époque que le recours à des rencontres informelles et l’appui à une diplomatie silencieuse devraient permettre d’assurer la stabilité et la paix dans la région. Cette méthode fut d’ailleurs utilisée lors du conflit au Cambodge dans les années 1980. Ce n’est qu’avec la signature du Traité d’amitié et de coopération en Asie du Sud-Est en 1976 que les membres de l’ANASE se mettront d’accord sur un nombre de principes devant guider leurs relations et éviter les conflits. Ces principes sont:


- Le respect mutuel de l’indépendance, la souveraineté, l’égalité, l’intégrité territoriale et l’identité nationale de chaque nation;

- Le droit de chaque État de mener à bien son existence nationale à l’abri d’influences extérieures, de subversion ou de coercition; - La non-ingérence dans les affaires intérieures;

- Le règlement des disputes par des moyens pacifiques; - Le renoncement à l’usage de la force;

- Une coopération véritable entre les États parties.

 

En parallèle au Traité d’amitié et de coopération divers autres documents ont été adoptés par l’ANASE pour assurer la paix et la stabilité dans la région. Ainsi en 1971 déjà, l’Association avait adopté le traité sur la zone de paix, liberté et de neutralité qui visait essentiellement à limiter l’intrusion des puissances étrangères dans les Etats membres. La Déclaration de la concorde de l’ANASE de 1976 soulignait elle aussi le besoin des Etats signataires de conférer entre eux pour résoudre les problèmes de sécurité qui pourraient émerger et souligne le besoin d’œuvrer à une harmonisation des points de vue, la coordination des positions et à favoriser les actions en commun.

 

La fin des années 1990 et les années 2000 marqueront une étape essentielle dans la transformation de l’ANASE. D’une part l’Association va évoluer vers une plus grande institutionnalisation et un renforcement de ses structures, et, d’autre part, l’ANASE s’ouvrira plus largement au reste du monde notamment par la création du Forum régional de l’ANASE (FRA, mieux connu sous l’acronyme anglais ARF) qui réunit aussi les pays étant en dehors de la région d’Asie du Sud-Est. En ce qui concerne son institutionnalisation, à l’occasion du 30ième anniversaire de l’ANASE, les Etats membres ont adopté le document ANASE Vision 2020 qui trace la voie à suivre par l’Association. A ce titre, les Etats membres réunis en 2003 ont décidé d’établir la Communauté de l’ANASE en 2015. Cette Communauté s’appuiera sur trois piliers : la Communauté de politique et sécurité, la Communauté économique et la Communauté socioculturelle. De plus, en 2007 fut adoptée la Charte de l’ANASE qui renforce le rôle des institutions existantes, crée de nouveaux organes, régularise la fréquence et la tenue des Sommets et offre une personnalité légale à l’ANASE. Au niveau de la coopération internationale, l’ANASE s’est aussi engagée activement dans la signature d’accords et la tenue de réunions avec différents acteurs internationaux. Une des principales avancées à cet égard fut la mise en place en 1993 du Forum régional de l’ANASE qui offre un forum multilatéral pour discuter des questions de sécurité dans la région d’Asie-Pacifique au travers de consultations officielles. En parallèle, l’ANASE initiait aussi un dialogue plus approfondi avec la Chine, le Japon et la Corée du Sud sous la forme des réunions ASEAN plus trois, et établissait le Dialogue Asie-Europe servant de forum interrégional avec l’Union européenne.

Structure

Étant donnée la volonté des pères fondateurs de l’ANASE de ne pas donner trop d’importance au caractère formel et institutionnel de l’Association, la plus haute autorité de l’ANASE est le Sommet des chefs d’États et de Gouvernements, aussi appelé Sommet de l’ANASE. Le Sommet est présidé de manière rotative par les États membres (en suivant l’ordre alphabétique de leurs noms en anglais), et il se tient annuellement et adopte les décisions majeures concernant l’organisation. Le Sommet de l’ANASE bénéficie pour cela du soutien de la Réunion annuelle des ministres de l’ANASE qui regroupe les ministres des Affaires étrangères des pays membres et est entre autre responsable de la coordination des activités de l’organisation. De nombreuses autres réunions ministérielles se tiennent régulièrement sous l’égide de l’ANASE parmi lesquelles les Réunions ministérielles sur l’économie et les Réunions ministérielles conjointes sont les plus importantes. Plus récemment, des Réunions des ministres de la Défense ont aussi été instituées. Il existe par ailleurs un Comité de suivi chargé de la politique organisationnelle de l’ANASE et du suivi de ses activités qui est présidé par le ministre des Affaires étrangères du pays à la tête de la Réunion annuelle des ministres.

 

Jusqu’à récemment, le Secrétariat de l’ANASE a eu un rôle relativement limité étant donné qu’à l’origine sa fonction se limitait à faciliter la tenue des sommets et la coordination des activités. Ce n’est d’ailleurs qu’en 1976 que le Secrétariat fut officiellement créé et seulement en 1981 que le Secrétariat ouvrit ses bureaux à Jakarta. La fonction première du Secrétariat est donc de faciliter la mise en place des décisions prises lors des Sommets et de s’assurer de l’efficacité des mesures adoptées. Durant les années 1990 les responsabilités du Secrétariat furent élargies lui donnant ainsi la possibilité de conseiller, d’initier, de coordonner et de mettre en place des activités de l’ANASE. Le Secrétariat est dirigé par le Secrétaire général de l’ANASE qui est lui-même assisté de deux Sous-secrétaires généraux. Il faut cependant noter que jusqu’à présent, le Secrétariat ne dispose d’aucune compétence en matière de paix et de sécurité.

 

L’entrée en vigueur de la Charte de l’ANASE en 2008 a quelque peu transformé la structure organisationnelle de l’ANASE. C’est ainsi qu’a été créé le Conseil de coordination de l’ANASE qui réunit deux fois par an les ministres des Affaires étrangères et qui a notamment pour fonction de superviser le travail entrepris par le Secrétariat de l’ANASE ainsi que par les différentes Communautés de l’ANASE. Un conseil des Communautés de l’ANASE réunissant les Communautés de politique et sécurité, économique et socioculturel est aussi institué avec pour but la coordination de leurs efforts dans la mise en œuvre des décisions prises lors des Sommets. Par ailleurs, afin de faciliter les collaborations avec les États membres, la Charte institue un Comité des représentants permanents à l’ANASE ainsi que la création de Secrétariats nationaux de l’ANASE dans les Etats membres.

La paix et la sécurité

Les structures ayant compétence en matière de paix et de sécurité sont originellement issues du Traité d’amitié et de coopération (TAC) de 1976 qui prévoit notamment la mise en place d’un Haut Conseil à niveau ministériel pouvant servir de mécanisme ad-hoc pour la résolution des crises et le règlement pacifique des différends pouvant survenir dans la région. Selon le TAC, les parties en conflit doivent en premier lieu chercher à régler leurs différends par le biais de négociations. Dans le cas où ces négociations ne seraient pas fructueuses les parties peuvent alors se tourner vers un Haut Conseil composé de représentants au niveau ministériel de chaque Etat ayant ratifié le TAC. Ce Haut Conseil est donc constitué de manière ad-hoc et peut offrir aux parties en conflit différentes solutions notamment l’envoi de bons offices, d’une médiation, d’une commission d’enquête ou de conciliation. Ces différentes tâches peuvent être entreprises par le Haut Conseil lui-même. Les Règles de procédures du Haut Conseil adoptées à Hanoi en 2001 ont spécifié le mécanisme de mise en œuvre des règlements de conflits par l’ANASE. Il a ainsi été décidé qu’il y aurait un président du Haut Conseil qui serait le représentant du pays présidant l’ANASE. Par ailleurs, des États non-membres de l’ANASE peuvent aussi saisir le Haut Conseil pour autant qu’ils soient partie au conflit. Une fois le Haut Conseil saisi de la question, les décisions s’y font sur base de consensus. Il faut cependant noter que ce Haut Conseil n’a jamais été constitué étant donné que les méthodes moins formelles de négociations et de résolutions de conflits ont largement été privilégiées par les Etats membres.

 

Par ailleurs, depuis 2006 existent les Réunions des ministres de la Défense de l’ANASE qui se tiennent annuellement. Ces réunions ont pour but de faciliter les échanges sur les risques existant dans la région et assurer un climat de confiance entre les Etats membres. C’est au travers de ce cadre que fut adoptée la Déclaration de position sur l’usage des ressources et capacités militaires de l’ANASE pour l’aide humanitaire et que sont notamment envisagées la coopération avec la société civile ainsi que la manière de répondre aux menaces non-conventionnelles. La Réunion des ministres de la Défense tombe sous l’égide de la Communauté de politique et sécurité telle qu’établie par la Charte de l’ANASE. Le Plan détaillé sur la Communauté de politique et de sécurité adopté en Mars 2009 fait état du besoin de l’ANASE de chercher à devenir un acteur plus actif au niveau du maintien de la paix et de la stabilité dans la région et envisage à ce titre que le rôle de la Réunion des ministres de la Défense pourrait être élargi.

 

Le Plan détaillé fait aussi état de la volonté de l’ANASE de se doter d’un instrument d’alerte précoce des conflits et de la possibilité de déployer des troupes dans le cadre d’opérations de paix. Il est notamment envisagé que la Réunion des ministres de la Défense servirait de forum pour considérer les aspects opérationnels de la mise en place d’opérations de paix dirigées par l’ANASE. Le Plan détaillé maintient toutefois un rôle à jouer pour le Forum régional de l’ANASE qui reste encore à ce jour l’instrument principal où sont discutées les questions relatives à la paix et la sécurité dans la région. Le Forum est notamment actif dans la promotion des mécanismes de prévention de conflits en mettant notamment l’accent sur la diplomatie de type « Track II ». Le Forum peut se saisir d’un problème si celui-ci est mis à l’agenda des réunions et de ce fait ne sert pas véritablement de mécanisme pour répondre aux crises urgentes. Les décisions au sein du Forum se font sur base de consensus. Il existe aussi une Unité du Forum au sein du Secrétariat de l’ANASE par le biais de laquelle a été établi le Registre d’experts et de personnalités éminents du Forum régional de l’ANASE qui reprend les noms de personnes pouvant être utilisées lors des efforts de médiation et de prévention de conflits entrepris par le Forum. Le rôle de l’Unité du Forum a cependant été volontairement limité par les Etats membres de l’ASEAN et sert essentiellement de secrétariat pour la présidence du Forum régional. Le Forum peut aussi bénéficier de l’appui des Amis du Forum régional de l’ANASE qui apporte un soutien logistique et politique aux efforts entrepris par l’ANASE mais n’est en aucun cas un instrument décisionnel et ses tâches sont limitées afin qu’il ne puisse être un organe d’intervention.

 

À l’heure actuelle la possibilité pour l’ANASE de déployer des troupes sous son égide dans le cadre d’opérations de maintien de la paix ou de prévention de conflits est encore en discussion parmi les Etats membres. Cependant, les Etats membres ont déjà largement contribué des troupes à des missions sous l’égide de l’ONU. Par ailleurs, l’ANASE a aussi collaboré avec l’Union européenne lors de la mission de surveillance à Aceh ou des observateurs de l’ANASE furent déployés mais pas en leur qualité de militaires. Cette mission fut notamment mise en place grâce aux négociations qui ont lieu par le biais du Forum régional de l’ANASE. L’ANASE a par contre acquis une longue expérience dans la résolution diplomatique des conflits en prenant notamment part aux négociations pour l’apaisement de la situation en Mer de Chine méridionale ou encore en facilitant le processus de paix au Cambodge. Il faut toutefois noter que la majorité du travail entrepris par l’ANASE à ce niveau s’est réalisé au travers de méthodes plus informelles et ne nécessitant pas la mobilisation des institutions de l’ANASE. A l’heure actuelle l’ANASE est engagée dans la voie d’une transformation importante de son organisation institutionnelle et de ses méthodes de fonctionnement. Les différents documents adoptés par l’ANASE, entre autre la Charte de l’ANASE et le Plan détaillé sur la Communauté de politique et de sécurité, semble démontrer la volonté de l’organisation d’être un acteur plus présent au niveau des questions de paix et de sécurité. Il reste cependant du chemin à parcourir pour l’ANASE qui doit encore à cet effet se doter de mécanismes précis concernant le rôle que peut jouer l’organisation dans la prévention et la résolution des conflits ainsi que dans les opérations de maintien de la paix.


Emmanuel Fanta

Chercheur à l’Université des Nations Unies, Institut pour l’étude comparative de l’intégration régionale
Doctorant à l’Université Libre de Bruxelles


25 août 2010