Abus sexuels

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Le phénomène de l’exploitation et des abus sexuels (EAS) imputables au personnel des Nations Unies pendant les opérations de maintien de la paix (OMP) est un défi important auquel l’ONU fait face depuis 2002 où des allégations d’EAS, impliquant son personnel en Afrique de l’Ouest (Libéria, Sierra Leone et Guinée), ont fait l’objet d’une attention accrue dans les médias. Face à cette situation qui ternie considérablement son image, l’ONU va prendre des dispositions pour endiguer le phénomène et surtout empêcher sa propagation.

 

La méthode, avant le rapport Zeid, consistait essentiellement en des « sanctions disciplinaires » (renvoi sans préavis, rapatriements de soldats, renvoi des affaires aux autorités locales, etc.). Mais l’ampleur du phénomène va amener l’Organisation à adopter une politique beaucoup plus stricte à partir de l’étude du Prince Zeid en vue de sa prévention et son éradication. Dès lors, comment s’est réellement développée la politique des Nations Unies en matière d’exploitation et d’abus sexuels?

LE GROUPE DE TRAVAIL

En 2002, suite aux allégations d’EAS concernant les femmes et les enfants réfugiés et déplacés par des travailleurs humanitaires et des membres de missions de maintien de la paix en Afrique de l’Ouest, le Comité permanent interorganisations de l’ONU a crée un groupe de travail chargé de la prévention de l’exploitation et de la violence sexuelles dans des situations de crises humanitaires. La principale mission était « de renforcer et d’améliorer la protection des femmes et des enfants dans les situations de crise humanitaire ainsi que les soins qui leur sont prodigués ».


Il ressort du rapport du groupe que les EAS lors des crises humanitaires interviennent en général dans un environnement de forte vulnérabilité économique, de rapports de force inégaux entre les bénéficiaires de l’aide et les agents de l’aide humanitaire, puis, enfin, de sécurité et de protection sociales presque inexistantes. En effet, le rapport révèle que les communautés bénéficiaires se trouvent souvent dans des conditions de pénurie alimentaire et de services. Cette situation favorise l’exploitation sexuelle et le commerce du sexe chez des femmes et des jeunes filles (de loin les plus exposées du fait de leur statut d’infériorité) qui y trouvent un moyen de survie. Il y a aussi le fait que souvent les EAS soient considérés comme une pratique normale par les communautés bénéficiaires parce que vivant dans des milieux où ils sont monnaie courante. Il a été également mentionné que les EAS, lors des crises humanitaires, apparaissent dans des milieux où il n’existe pas ou bien où il y a disfonctionnement du filet de protection, de la sécurité sociale habituelle ; des milieux où la justice et le maintien de l’ordre sont rarissimes. Le groupe a proposé un plan d’action en trois points essentiels : la prévention, l’intervention et la gestion et l’application.

Au total, le groupe a pu conseiller les Nations Unies sur des mesures spécifiques à prendre, définir ce qu’il convient d’appeler exploitation et abus sexuels, fournir des directives pour des enquêtes et adopter des normes de comportement qui doivent être prises en compte dans le code de conduite des Nations Unies et des ONG. Les résultats de ce rapport ont conduit à la publication en octobre 2003 par le Secrétaire général de la circulaire portant sur les « Dispositions spéciales visant à prévenir l’exploitation et les abus sexuels ».

La circulaire du Secrétaire général

Prenant appui sur les recommandations du Groupe de travail responsable de la prévention de l’exploitation et de la violence sexuelle lors des crises humanitaires en 2002, le Secrétaire général des Nations Unies a émis, en octobre 2003, une circulaire portant sur les « dispositions spéciales visant à prévenir l’exploitation et les abus sexuels ». En effet, l’exploitation sexuelle y est définie comme « le fait d’abuser ou de tenter d’abuser d’un état de vulnérabilité, d’un rapport de force inégal ou de rapports de confiance à des fins sexuelles, y compris mais non exclusivement en vue d’en tirer un avantage pécuniaire, social ou politique ». L’abus sexuel représente « toute atteinte sexuelle commise avec force, contrainte ou à la faveur d’un rapport inégal, la menace d’une telle atteinte constituant aussi l’abus sexuel ». De façon claire, les EAS, dans le contexte des OMP, prendront des formes telles que les viols, les agressions sexuelles, les violences sexuelles verbales, les relations sexuelles avec des mineurs, la traite d’êtres humains, la distribution de matériel pornographique et la pornographie infantile, les allégations de paternité, l’esclavage sexuel, les attentats à la pudeur et le trafic d’enfants à des fins d’exploitation sexuelle commerciale.

Cette circulaire stipule qu’il est interdit aux forces des Nations Unies – qui participent à des opérations sous commandement et contrôle de l’Organisation –, aux fonctionnaires des Nations Unies, y compris ceux des organismes et programmes de l’ONU, ainsi que les entités ou les particuliers travaillant dans le cadre d’une coopération avec les Nations Unies de commettre des actes d’EAS à l’égard des femmes et des enfants.

Les EAS y sont considérés comme « des infractions aux normes et principes juridiques internationaux universellement reconnus ». Par conséquent, tout fonctionnaire des Nations Unies, se rendant coupable d’un tel acte, est « passible de sanctions disciplinaires, pouvant aller jusqu’au renvoi sans préavis ».

Toutefois ces dispositions de la circulaire du Secrétaire général pour prévenir les EAS seront insuffisantes, voire inefficaces, pour éradiquer le phénomène. En fait, en 2004, plusieurs révélations d’EAS, imputables à un nombre important du personnel de maintien de la paix des Nations Unies en République démocratique du Congo, vont gravement porter atteinte à l’image du maintien de la paix. Avec cet épisode congolais, l’ONU va adopter d’autres stratégies tendant vers des mesures plus sévères à l’image des recommandations du rapport du Prince Zeid. Avec ce document, l’ONU passe de la phase de prévention à celle de l’élimination totale des EAS dans les OMP.

Le rapport du Prince Zeid

En mars 2005 - à la demande du Secrétaire général - un rapport de l'ONU, intitulé « Stratégie globale visant à éliminer l’exploitation et les abus sexuels dans les opérations de maintien de la paix des Nations Unies », avait été rédigé par un groupe de travail dirigé par le Prince Zeid Ra’ad Zeid Al-Hussein, représentant permanent de la Jordanie. Ce rapport, qui est la première analyse approfondie du problème d’EAS imputables à des personnels de maintien de la paix des Nations Unies, avait pour seul objectif de trouver des mécanismes capables de mettre un terme à ces pratiques devenues de plus en plus fréquentes. Dans un rapport détaillé rendu public le 24 mars, le Prince Zeid a recommandé que l’Assemblée générale demande aux pays fournisseurs de contingents d’enquêter sur les accusations d’inconduites sexuelles formulées par les enquêteurs de l’ONU et de lui rendre compte de l’aboutissement de chaque cas. Des poursuites disciplinaires devront être envisagées dans le pays d’accueil et chaque soldat de la paix devra répondre financièrement des abus qu’il a commis en versant des dédommagements aux victimes, y compris une pension alimentaire pour l’entretien d’un enfant après que des tests d’ADN aient prouvé son éventuelle paternité. Le document prévoit, en outre, des mesures telle la mise en place de cours martiales dans le pays où se situe la mission afin de faciliter l'accès aux témoins et aux éléments de preuve, en passant par la responsabilité pénale des casques bleus et l'égalité de traitement pour toutes les catégories de personnels onusiens mises en causes. Il y est aussi question de la mise en place d'un mécanisme d'enquête permanent composé de spécialistes chargés d'enquêter sur les cas complexes de fautes graves, y compris les EAS. Le rapport préconise également des sanctions sévères contre les envoyés de l'ONU auteurs de semblables faits. C’est sans doute la volonté d’appliquer effectivement ces sanctions et surtout le souci de visibilité sur l’état d’avancée sur la question qui vont impulser le Comité spécial sur les OMP (Comité des 34) à exiger du Secrétaire général de l’ONU un rapport annuel détaillé sur les EAS.

Le rapport annuel du Secrétaire général

Sous l’impulsion du Comité spécial sur les OMP, le secrétaire général fait, depuis 2004, un rapport annuel détaillé sur des allégations d’EAS au sein de l’organisation des Nations Unies (A/58/777, A/59/782, A/60/861, A/61/957 et A/62/890). Ces rapports insistent sur l’application de mesures plus strictes dans le cadre de la politique de tolérance zéro en matière d’EAS que l’ONU a instauré depuis qu'un nombre conséquent de cas ont entaché l'organisation. Dans la pratique de cette politique un code de conduite des casques bleus - qui est en fait, un ensemble des directives éthiques auxquelles se réfèrent les Casques bleus dans leur action - a été institué dont le point 4 et libellé comme suit : « Ne vous livrez pas à des actes immoraux de violence ou d’exploitation sexuelle, physique ou psychologique à l’égard de la population locale ou du personnel de l’Organisation des Nations Unies, particulièrement les femmes et les enfants ». En application de la politique de tolérance zéro, des mesures spécifiques ont été prises à chaque mission. Il s’agit par exemple des couvre-feux et des interdictions d’accès à certaines zones où des patrouilles seraient effectuées, l’interdiction des sorties des casernes en dehors des heures de services, l’imposition de peines en cas de transgression des règles, etc. Depuis 2004 des enquêtes sont menées contre les personnes en mission soupçonnées d’allégations d’EAS. Des coupables ont été congédiés ou rapatriés. Les États membres ont emprisonné, congédié ou déchu les militaires reconnus coupables. En ce qui concerne le volet formation, depuis juillet 2007 une formation obligatoire sur les EAS est exigée pour toutes les catégories du personnel déployées. Cette question de formation est devenue, au fil du temps, un élément essentiel dans les dispositifs mis en œuvre pour éradiquer définitivement les EAS. La résolution 1820 du Conseil de Sécurité revient sur cette question de formation.

La résolution 1820 du Conseil de sécurité

Le 19 juin 2008, une résolution sur les femmes, la paix et la sécurité, résolution qui vise l’élimination de toutes les formes de violence à l’égard des femmes et des filles, a été adoptée par le Conseil de sécurité en sa 5916e séance (S/RES/1820). Dans le texte de cette résolution, les EAS sont identifiés comme des crimes non amnistiables. Concernant les EAS imputables aux personnels de l’ONU, le Conseil met un point d’honneur sur la formation du personnel de maintien de la paix et le personnel humanitaire déployés par les Nations Unies afin que ces derniers puissent mieux prévenir et mieux apprécier les EAS. De fait, le Conseil « prie le Secrétaire général, agissant en consultation avec le Conseil de sécurité, le Comité spécial des opérations de maintien de la paix et son groupe de travail, et les États concernés, le cas échéant, d’établir et d’exécuter des programmes de formation appropriés à l’intention de tout le personnel de maintien de la paix et de tout le personnel humanitaire déployé par l’Organisation des Nations unies dans le cadre de missions décidées par le Conseil, pour les aider à mieux prévenir et constater la violence sexuelle et d’autres formes de violence contre les civils et à mieux y faire face ». Le Conseil revient sur la politique de tolérance zéro en matière d’EAS en exhortant le Secrétaire général de l’ONU à accroître les efforts dans l’application de la politique de tolérance zéro en matière d’EAS dans les OMP. Le Conseil a lancé aussi un appel aux pays fournisseurs de contingents « à prendre les mesures préventives qui s’imposent, notamment en menant, avant les déploiements et sur le théâtre des opérations, des actions de sensibilisation et en prenant d’autres mesures, pour amener leurs personnels mis en cause à répondre pleinement de tous leurs actes ». Il était également question pour le Secrétaire général « d’établir des directives et des stratégies qui permettent aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies concernées, dans le respect de leur mandat, de mieux protéger les civils, y compris les femmes et les filles, contre toutes formes de violence sexuelle et de lui faire systématiquement dans ses rapports écrits sur tel ou tel conflit des observations sur la protection des femmes et des filles et des recommandations dans ce sens ». Au total, la politique de l’ONU en matière d’EAS peut se résumer en ces éléments essentiels : le Groupe de travail responsable de la prévention de l’exploitation et de la violence sexuelles lors des crises humanitaires (mars 2002), la circulaire du Secrétaire général (octobre 2003), le Rapport du Prince Zeid (mars 2005), et le rapport annuel du Secrétaire général sur les EAS. Cependant, quel bilan peut-on dresser des progrès accomplis en matière de lutte contre les EAS imputables aux personnels du maintien de la paix ?

Un bilan contrasté

Ce qu’il importe de noter ici, c’est que depuis 2002, il y a une prise de conscience réelle de l’ONU concernant les EAS. Elle s’est doublée d’une volonté de combattre le phénomène. En effet, en huit années de politique hardie contre les EAS, l’ONU a pu mener plusieurs actions, élaborer plusieurs rapports et surtout deux grandes études qui prennent en compte la question dans toute sa complexité. Ces études ont eu le mérite de pointer du doigt les vraies causes et les conséquences des EAS imputables au personnel du maintien de la paix. Mais elles ont également planché sur des solutions dont l’application stricte et efficace devrait en principe déboucher sur une élimination totale et certaine des EAS dans les OMP. Malgré toute cette volonté, les EAS continuent de défrayer la chronique. Chaque année des cas d’EAS sont signalés. Les progrès accomplis jusqu’à ce stade sont certes à encourager mais des efforts restent à faire. De fait, une analyse approfondie permet de comprendre que d’énormes difficultés dans la mise en œuvre de la politique d’éradication des EAS dans les OMP existent. Elles sont pour la plupart d’ordre économique et politique. Au plan financier, l’ONU ne dispose pas de moyens suffisants pour appliquer de façon efficace et efficiente les recommandations des différentes études effectuées sur la question. Les EAS se passent en général dans des milieux d’extrême pauvreté et où ces actes sont pratiqués comme moyens de survie. Les programmes à impact rapide peuvent être vus comme une façon de rendre les populations moins vulnérables. Au plan politique, des mesures pour forcer un État ou l’inciter à poursuivre un soldat fautif n’ont pas encore été adoptées par le Conseil de sécurité. Il y a donc un manque de volonté des États à accompagner l’ONU dans sa politique d’élimination totale des EAS. L’organisation doit travailler à obtenir l’adoption de ces dites mesures par le Conseil de sécurité et, surtout, veiller à l’implication des États membres et s’assurer qu’ils accompagnent le processus par une politique claire en termes de reforme de leurs systèmes judiciaires, de formation, de sensibilisation des militaires mais surtout d’application effective des sanctions à l’endroit des soldats qui se sont rendus coupables d’EAS. L’Organisation doit également revoir certaines de ses méthodes, certains textes (l’immunité complète dont bénéficie le personnel militaire) et surtout chercher à régler le problème du vide juridique autour de la question de la responsabilité pénale des fonctionnaires. Pour finir, notons que les Nations Unies ont pris une option serieuse sur l’élimination de l’EAS. Des mesures internes ont été adoptées pour circonscrire le phénomène. Elles passent par des études approfondies sur la question, par la constitution d’équipes de conduite et de discipline, par l’OIOS (Office of Internal Oversight Services), par une politique dite de « tolérance zéro », par diverses résolutions du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale, par des formations et des sensibilisations organisées à l’intention du personnel, etc. Toutefois il convient de souligner que les formations et les sensibilisations portent plus sur les règles édictées et les conséquences de leur non-respect que sur le « pourquoi », c’est-à-dire le mobile. Il s’agit d’un problème éthique et moral. Par conséquent, le travail consisterait en une conscientisation du personnel sur le motif justificateur de la sanction. Les Nations Unies doivent également s’assurer de la bonne volonté du personnel de mission dans la mise en pratique des règles édictées pour prévenir et éliminer les EAS et surtout elles doivent s’assurer que le personnel comprend ce qui se fait.

 

Bernard BLEOU Koua - Auditeur en gestion des conflits et paix au CERAP

 

18 octobre 2010

 

Références

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Okouma, Ghislain Ondias, «Alors que le Secrétariat soutient la « tolérance zéro », l’examen de la Responsabilité pénale des personnels en mission de l’ONU se poursuit» Nations Unies, [Chronique En ligne], [Consulté le 20 mars 2010]. Rasmussen, Jane, MONUC: Sexual exploitation and Abuse – End of Assignment Report, 2005, 7p.

Saiget, Marie, L’Harmattan (éd.), « L'ONU face aux violences sexuelles de son personnel, crise de crédibilité et changement en organisation internationale », 2013, 226p.

Documents du secrétariat de l’ONU sur l’exploitation et les abus sexuels

S/RES/1325 (2000) : « Participation des femmes à la prise des décisions concernant le règlement des conflits et les processus de paix », 31 octobre 2000, 4 pages.

ST/SGB/2003/13 : « Dispositions spéciales visant à prévenir l’exploitation et les abus sexuels » Circulaire du secrétaire général du 9 octobre 2003.

A/58/777 : « Dispositions spéciales visant à prévenir l’exploitation et la violence sexuelles » du 23 avril 2004, 5 pages.

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A/59/782 : Étude d’ensemble d’une stratégie visant à éliminer l’exploitation et les abus sexuels dans les opérations de maintien de la paix des Nations Unies » du 15 avril 2005.

A/59/19/Rev.1 : « Rapport du Comité spécial des opérations de maintien de la paix et de son Groupe de travail » de 2005.

S/PRST/2005/52 : « Déclaration du Président du Conseil de sécurité » du 27 octobre 2005, 3 pages.

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A/60/877 : « Lettre datée du 25 mai 2006, adressée au Président de l’Assemblée générale par le Secrétaire général » 5 juin 2006.

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A/61/957 : « Dispositions spéciales visant à prévenir l’exploitation et les abus sexuels » du 15 juin 2007, 17 pages.

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S/2009/362 : « Rapport du Secrétaire général soumis en application de la résolution 1820 (2008) du Conseil de sécurité » du 15 juillet 2009, 27 pages.

S/PRST/2006/42 : « Déclaration du Président du Conseil de sécurité » du 8 novembre 2006, 3 pages.

A/RES/59/300 : « Étude d’ensemble d’une stratégie visant à éliminer l’exploitation et les abus sexuels dans les opérations de maintien de la paix des Nations Unies » du 30-06-2005

S/RES/1820 : « Adoptée par le Conseil de sécurité à sa 5916e séance, le 19 juin 2008 »

S/2006/770 : « Rapport du Secrétaire général sur les femmes, la paix et la sécurité », 21 septembre 2006, 20 pages.

Sites internet

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http://www.org/Depts/oios/reports/a57_465.htm

http://www.reliefweb.int/library/documents/2003/iasc-reportfr-2002.pdf

http://www.un.org/fr/pseataskforce/tools_response.shtml