La FINUL au Liban, une mission de paix atypique

23 janv. 2007

 

Une Conférence internationale d’aide pour le Liban s'est tenue à Paris les 25 et 26 janvier afin de soutenir le gouvernement Siniora, très fragilisé, cinq mois après le violent conflit de 34 jours qui a opposé Israël au Hezbollah durant l’été 2006. Cette actualité nous incite à analyser la situation qui prévaut au Liban-Sud où un calme précaire s’est installé depuis la cessation des hostilités le 14 août dernier. On se souvient que, après bien des atermoiements, le Conseil de Sécurité de l’ONU avait fini par adopter la Résolution 1701 qui autorisait notamment le renforcement de la Force Intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL) jusqu’à hauteur de 15000 hommes. Cette décision suivait l’annonce historique des autorités libanaises de déployer dans le Sud 15000 soldats de l’armée nationale, en lieu et place des miliciens du Hezbollah.


Au regard des multiples dimensions du sujet, cette analyse se propose de dresser plus spécifiquement un état des lieux de la FINUL renforcée tout en cherchant à tirer les premiers enseignements de cette opération de paix atypique. A cet égard, il conviendra d’étudier la montée en puissance de la FINUL II. Il s’agira ensuite de souligner ses particularités. Enfin, nous tenterons de dresser un bilan provisoire en insistant sur les questions qui restent problématiques.

De la FINUL à la FINUL II

Durant l’été 2006, les modalités concrètes d’une intervention militaire au Liban ont suscité des tensions au sein de la communauté internationale. Il faut ainsi rappeler que les États-Unis et Israël privilégiaient l’envoi d’une Force de stabilisation à dominante européenne, capable de s’imposer vis-à-vis du Hezbollah. Les États se sont finalement accordés pour renforcer significativement la FINUL, alors réduite à l’impuissance avec ses 2000 casques bleus déployés dans le cadre d’une mission d’interposition et d’observation (mission sous Chapitre VI de la Charte des Nations Unies).

 

On se souvient ensuite des nombreuses péripéties qui ont accompagné le lancement de la Force. Certains États demandaient une nouvelle Résolution. Pourtant, le 17 août, 70 pays potentiellement contributeurs se réunissaient à New York. Il fallut cependant attendre encore une semaine pour que les Européens acceptent de constituer l’épine dorsale de la FINUL II (l’engagement de Paris et Rome provoquant un effet d’entraînement) Par la suite, la France a retardé le processus de « génération de force » afin de s’assurer de la participation de pays dits « musulmans » mais aussi, pour obtenir des garanties solides concernant la sécurité des casques bleus et leur liberté d’action : clarification du mandat, envoi de troupes suffisamment armées avec les unités d’appui et soutien nécessaires, etc. Cette prudence était justifiée au regard des nombreux précédents où les Nations Unies se sont avérées incapables d’intervenir militairement au plus fort d’un conflit violent. L’annonce du Président Chirac de n’envoyer dans un premier temps que 200 sapeurs en renfort a en tout cas provoqué une vive polémique dans un contexte de bataille de l’information. Au final, la FINUL renforcée, tout en restant formellement sous le Chapitre VI, a reçu un mandat « durci » grâce à l’approbation d’un Concept d’opérations et de Règles d’engagement adéquats (la définition d’une chaîne de commandement ad hoc a aussi été un facteur déterminant).

Un plan de renforcement en 3 phases

L’objectif annoncé était de permettre une « injection rapide et massive » de troupes supplémentaires dans un délai de 90 jours. A cet effet, le Secrétaire général de l’ONU a autorisé la mise en œuvre de procédures extraordinaires pour contourner les traditionnelles lourdeurs bureaucratiques : 50 millions de US$ furent ainsi affectés en urgence à la FINUL tandis que l’Assemblée Générale des Nations Unies allouait en sus 97,5 millions de US$ pour une période courant jusqu’au 30 juin 2007.

 

Le plan de renforcement devait quant à lui s’échelonner en trois « vagues » :

 

L’effectif de la FINUL devait atteindre tout d’abord 5500 hommes avant le 2 septembre La priorité était de projeter des troupes « robustes » pour sécuriser la zone arrière et les lignes de communication. La poche de Tyr devait passer sous contrôle de la FINUL. En outre une composante maritime devait se mettre en place au plus vite pour permettre la levée du blocus imposé par Israël et contrôler les eaux territoriales libanaises (surveillance de l’embargo sur les « armes et matériels connexes »).

 

Avant le 5 octobre, la FINUL devait ensuite atteindre un effectif de 9000 hommes, l’appui à l’Armée libanaise devenant la mission principale. Enfin, la FINUL devait atteindre le seuil des 12000 hommes d’ici le 4 novembre 2006.

Un formidable défi logistique et sécuritaire

La projection de la FINUL II a représenté un défi logistique et sécuritaire de grande ampleur. Il faut souligner le rôle crucial de l’aide apportée par la France grâce à son dispositif naval BALISTE. Par ailleurs la Mission UNFICYP s’est avérée très utile, Chypre servant initialement de plate-forme de transit et de soutien.

 

Dans un climat de grande tension et alors que les populations déplacées retournaient en masse vers le Sud, la FINUL devait par ailleurs combler le vide sécuritaire en reprenant sans délai ses patrouilles dans sa zone d’opération. Il fallait parallèlement acquérir des terrains pour les futurs bataillons mais aussi dépolluer et sécuriser les installations. Le souvenir de la mort de 4 observateurs de l’ONUST (tués sous le feu israélien à Khiam le 25 juillet) mais aussi la menace d’attentats terroristes justifiaient en effet de veiller à la protection de la Force.

 

Il faut noter enfin la constitution d’un Groupe intérimaire d’intervention navale sous commandement italien. Ce Groupe multinational (Italie, France, Grèce, Grande Bretagne) a permis la levée du blocus maritime au début du mois de septembre. On notera toutefois que les dépenses engagées ont été couvertes par les Etats participants.

Un pari globalement réussi

Le seuil des 5000 hommes (fixé par Tsahal pour amorcer son retrait) a été atteint le 20 septembre, l’Italie, la France et l’Espagne ayant tenu leurs promesses de projeter des unités d’intervention rapide. Début décembre, la seconde phase du plan de renforcement était encore « en cours ». Kofi Annan estimait néanmoins que le déploiement de la FINUL était « en grande partie appliqué » sur le plan des effectifs, du matériel, du mandat et de la chaîne de commandement Entre-temps, le Groupe naval onusien avait été déclaré opérationnel (mi-octobre) tandis que deux QG de secteurs étaient activés sur le terrain.

 

Ainsi, début 2007, 26 pays participaient à la Force avec un effectif total de 11500 hommes, soit 9800 soldats et 1700 marins (plus 53 observateurs de l’ONUST, 97 civils et 308 employés locaux). Le cap des 12000 hommes aura donc été atteint en cinq mois. Il semble que cet effectif soit jugé pour l’instant suffisant, les États étant soucieux de doser leurs efforts au plus juste. Il est vrai que la situation sur le terrain est relativement stabilisée et que la densité de militaires présents est déjà très élevée pour une région de 800 km2…

 

On notera au final que les États européens forment l’ossature de la Force (6500 hommes) avec, en premier lieu, l’Italie, la France et l’Espagne. Les autres contingents principaux sont fournis par la Chine - qui confirme son engagement international croissant -, le Bangladesh, l’Indonésie mais aussi la Malaisie, l’Inde etc. On notera également l’engagement de pays « musulmans » qui n’ont pas de relations diplomatiques avec Israël (à l’instar du Qatar qui a mis pour la première fois des soldats sous la bannière de l’ONU). De plus, il faut souligner que l’Allemagne a pris la tête du Groupement naval, ce qui représente une première dans cette région du monde. Enfin, remarquons que certaines sources font état de la présence sur le théâtre « d’unités spécialisées » britanniques et d’un « soutien logistique » américain sans plus de précision.

La nouvelle structure de la Force

Une chaîne de commandement inédite

La création à New York d’une cellule militaro-stratégique (structure ad hoc placée sous l’autorité directe du Secrétaire Général adjoint pour les OMP) a déjà été beaucoup commentée. On sait aussi que le Général français Alain Pellegrini, qui assure actuellement le commandement opérationnel de la Force à Naqoura, a vu ses pouvoirs étendus et renforcés (son autorité s’exerce par exemple également sur le Groupe naval). On retiendra que la direction effective de l’opération est, de fait, largement « déléguée » au binôme franco-italien (sans désignation formelle d’une nation-cadre cependant).

Une architecture et un dispositif remaniés

Les données fournies par l’ONU concernant l’organigramme de la FINUL II et son déploiement géographique ne sont pas toujours transparentes. Cette rétention d’information est en soi significative alors qu’un Bureau des affaires politiques (traitant notamment des affaires civiles et de la communication) a été mis sur pied. Dans la même veine, la Force comporte dorénavant une cellule CIMIC, ce qui est là encore une innovation.

 

La zone d’opération a été par ailleurs élargie à la région de Tyr. La FINUL est de façon générale divisée désormais en deux secteurs Ouest et Est (commandés respectivement par un général de Brigade italien et espagnol) :

 

Secteur Ouest (Tibnine) : 2 bataillons italiens, 1 bataillon ghanéen, 1 bataillon français. Secteur Est (Marjayoune) : 1 bataillon espagnol, 1 bataillon indien, 1 bataillon népalais et 1 bataillon indonésien.

 

Notons que le bataillon français - déployé dans la région sensible de Bint Jbeil - active également une Force de Réaction Rapide. Son armement lourd (chars Leclerc, armes antiaériennes d’autodéfense) a symbolisé la volonté de donner à la FINUL un visage nouveau et suffisamment dissuasif vis-à-vis des parties en présence. L’avenir dira si ce type d’unité restera adapté à la situation.

 

Enfin, la composante navale assure la surveillance de 200 km de côtes en appui de la modeste Marine libanaise

Bilan provisoire et questions en suspens

Le retrait israélien et le déploiement de l’Armée libanaise

L’objectif principal de la nouvelle FINUL était de permettre un « déploiement complet » de l’Armée libanaise couplé avec un « retrait complet » des troupes israéliennes et ce, sans laisser au Hezbollah la possibilité de reprendre position au Liban-Sud. Pour cela, la FINUL a mis en place un « Arrangement en matière de sécurité ». Concrètement, il s’agissait d’institutionnaliser des réunions tripartites dans le cadre d’un Mécanisme de liaison et de coordination renforcé (création de structures de liaison spécifiques aux niveaux politique et militaire).

 

La FINUL a ensuite supervisé le transfert graduel des 16 secteurs et sous-secteurs occupés par Israël. Ainsi, dès le 31 août, des soldats libanais atteignaient la Ligne bleue. Deux semaines plus tard, le cap des 5000 casques bleus présents sur le théâtre permettait à Tsahal d’amorcer son retrait effectif (retrait considéré comme achevé le 1er octobre, à l’exception des Fermes de Chebaa et du nord du village de Ghajar) De façon générale, on peut donc estimer que la Force a très bien joué son rôle de « facilitateur ». 4 Brigades de l’Armée libanaise sont aujourd’hui déployées au Sud tandis que le Hezbollah est resté jusqu’à présent plutôt discret dans la zone. Le Conseil de sécurité pouvait dès lors se féliciter récemment que la Résolution 1701 ait enregistré « d’importants progrès ».

Les problèmes non réglés

Le calme relatif qui prévaut ne doit pas masquer la persistance de nombreux sujets de discorde, une reprise soudaine de la violence restant toujours à redouter car le conflit s’est terminé par une simple « cessation des hostilités ». Cinq grandes questions, souvent intriquées, demeurent source d’inquiétude :

 

1- Le respect de la Ligne bleue et la question des survols israéliens.

 

Les violations terrestres sont restées, jusqu’à présent, mineures. Les survols répétés de l’espace libanais par la chasse israélienne ont généré en revanche de fortes tensions avec la FINUL (plusieurs incidents graves ont suscité des protestations de l’Allemagne et de la France). La possibilité d’autoriser la FINUL à s’opposer par la force à ces survols a ainsi été évoquée.

 

2- La délimitation des frontières et la question des Fermes de Chebaa en particulier.

 

La question des Fermes de Chebaa (point de jonction des territoires israélien, syrien et libanais, sur les contreforts du Golan occupé) reste hautement problématique. Ce dossier complexe a conduit l’ONU à dépêcher sur place un « cartographe chevronné » tandis que la proposition libanaise de placer ce secteur sous juridiction onusienne temporaire reste à l’étude. Israël occupe par ailleurs toujours partiellement Ghajar, localité traversée par la Ligne bleue et située à proximité des ressources en eau du Wazzani. Plus généralement, la délimitation de la frontière syro-libanaise reste un sujet épineux, Damas ayant sur ces questions une capacité de nuisance avérée.

 

3- Le déminage humanitaire

 

La guerre récente a réduit à néant les efforts réalisés dans ce domaine par les agences et ONG spécialisées depuis l’année 2000: mines et sous-munitions non explosées entravent sérieusement la réhabilitation du Liban-Sud. Notons au passage que l’ONU estime que la grande majorité des « bombes à grappes » israéliennes ont été dispersées dans les dernières 72h du conflit. Début janvier, la FINUL avait pour sa part détruit 19000 engins explosifs.

 

4- Le désarmement du Hezbollah

 

Cette question est assurément trop vaste pour être traitée ici (Cf. les Résolutions 1559, 1680 et 1701). Si la FINUL n’a pas pour mandat de désarmer le Hezbollah, le règlement du conflit suppose indéniablement de démanteler la branche armée du mouvement chiite. Son intégration dans l’Armée libanaise et la mise en place de programmes DDR spécifiques restent néanmoins encore très hypothétiques. Différentes sources officieuses font en outre état d’un réarmement rapide du Hezbollah via la Syrie. L’Allemagne a ainsi dépêché des experts du contrôle des frontières pour aider le gouvernement libanais à appliquer l’embargo international sur les armes. Cette aide technique bilatérale est un substitut à deux options initialement envisagées : d’une part, le déploiement de la FINUL sur la frontière syrienne; d’autre part, la mise en place d’une mission de surveillance dans le cadre des capacités de gestion civile des crises développées par l’Union européenne.

 

5- La question des prisonniers

 

Ce dossier est paradoxalement considéré par l’ONU comme une « question à part » alors que c’est précisément l’enlèvement par le Hezbollah de deux soldats de Tsahal qui a servi de déclencheur à la crise. En parallèle, de nombreux Libanais demeurent détenus en Israël. L’ONU a en tout cas nommé un médiateur spécial européen sans en révéler l’identité.

Une opération de paix inédite

La montée en puissance - somme toute rapide et efficace - de la FINUL renforcée a traduit la forte détermination internationale afin de stabiliser une crise d’une extrême gravité. L’ONU, si souvent décriée pour sa paralysie, a su montrer son savoir-faire, prouvant qu’elle peut agir dans les pires situations du moment que les grandes puissances s’accordent pour lui donner leur soutien. Évidemment, rien n’aurait été possible sans l’action vigoureuse d’un certain nombre de pays, au rang desquels il faut citer les grands États-membres de l’Union européenne. Les États dotés de forces armées crédibles restent donc les acteurs principaux mais ils agissent d’autant mieux lorsqu’ils interviennent dans un cadre multilatéral, au service de la paix et de la sécurité internationale.

 

La FINUL II est en tout cas une opération de paix inédite sous bien des aspects. Il s’agit tout d’abord d’une Force hybride dans le sens où nous avons affaire à une véritable intervention militaire allant au-delà de la simple interposition. Sa chaîne de commandement, ses règles d’engagement, son armement et sa composante navale sont autant de traits qui la distinguent des opérations onusiennes classiques. La nouvelle FINUL assume en effet toutes les fonctions opérationnelles nécessaires pour une opération multinationale de maîtrise de la violence : commandement, renseignement, CIMIC etc. D’un autre côté, elle reste constituée de casques bleus issus de 26 pays et dont on peut se demander comment ils réagiraient en cas de reprise du conflit. Les incidents liés aux survols sont en ce sens symptomatiques. D’aucuns redoutent ainsi que la FINUL II ne ressemble de plus en plus à la FINUL I. Plus largement, le risque est toujours présent de se trouver pris au piège entre le Hezbollah, soutenu par Téhéran et Damas et, d’autre part, Israël qui bénéficie du soutien constant des États-Unis.

 

Autre particularité, la FINUL II marque le « retour » des pays européens dans le système onusien des opérations de maintien de la paix. Depuis une décennie, ces pays étaient en effet très réticents à l’idée de mettre des soldats sous mandat direct de l’ONU (tout en restant les principaux bailleurs de fonds d’opérations impliquant en majorité des bataillons des pays du Sud). La question de savoir si la FINUL inaugure en ce sens une nouvelle ère reste ouverte. Le contexte très particulier du conflit laisse penser qu’il pourrait s’agir d’une exception. A contrario, le recours à l’ONU pour une très éventuelle « présence internationale » entre Israël et un futur État palestinien reste envisageable.

 

A la fin de l’été 2006, Kofi Annan admettait volontiers les limites des activités de maintien de la paix. L’ancien Secrétaire Général des Nations Unis reconnaissait explicitement que la FINUL renforcée serait avant tout un moyen destiné à « gagner du temps » tout en soutenant dans la mesure du possible le gouvernement libanais dans ses efforts pour retrouver sa souveraineté. La FINUL ne saurait dès lors se substituer au processus politique qui, seul, peut apporter au Liban la stabilité, l’unité et l’indépendance réelle. Le risque est en effet grand de voir le Pays du Cèdre rester « l’otage de son propre passé ». Mais, dans son dernier Rapport sur le Moyen-Orient, Kofi Annan insistait par ailleurs sur la dimension régionale et sur la nécessité de trouver une « solution à long terme » au conflit israélo-arabe dans son ensemble. Il est ainsi positif de savoir que le Quartet pourrait se réunir prochainement après la Conférence de Paris.


Stéphane PFISTER - Membre du ROP et chercheur à l’Institut Européen de l’Université de Genève, Stéphane Pfister a servi en 2001-2002 comme Officier humanitaire de la FINUL. Les idées exprimées dans cette étude n’engagent que leur auteur.

 

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