Fiche d'information de l'organisation : ONU

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ONU

Après de longues négociations au cours des années 1943-1945, 50 pays se réunissent à San Francisco du 25 avril au 26 juin 1945 pour finaliser et adopter la Charte des Nations Unies créant l’ONU. La plupart des idéaux et une partie de la structure de la Société des nations (SDN) sont conservés. Composée de 111 articles, la Charte est adoptée à l’issue de la Conférence par les représentants des 50 pays. La Pologne, qui ne peut envoyer de représentant pour prendre part à la conférence, est tout de même considérée comme le 51e membre fondateur. L’ONU naît officiellement le 24 octobre 1945 sur ratification de la Charte par la plupart des États. Elle compte à ce jour 193 membres.



Les buts de l’Organisation, établis dans le Chapitre I de sa Charte, sont au nombre de quatre :

  • le maintien de la paix et de la sécurité internationales, par la prise de mesures collectives préventives et le règlement des différends en conformité au droit international ;
  • le développement de relations amicales entre les nations, notamment sur base de « l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes » ;
  • la coopération économique internationale, par « le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales » ;
  • la constitution d’un centre où s’harmonisent les efforts des nations vers ces fins communes.


Le contexte de création des Nations Unies éclaire ces objectifs. Au cours de la Seconde Guerre mondiale, les dirigeants américains, britanniques et soviétiques se rencontrent à plusieurs reprises dans le souci de rebâtir des relations internationales stables après la Guerre. Un nouvel ordre international s’annonce : la disposition d’autodétermination des peuples illustre le déclin de la domination européenne face aux puissances « anticoloniales » américaine et soviétique. Par ailleurs, au regard des éléments déclencheurs de l’expansionnisme allemand et japonais et des crimes commis pendant la guerre, les droits humains, économiques et sociaux sont présentés comme une pierre angulaire de la coopération internationale. Il s’agit enfin d’éviter une réédition de l’échec de la SDN en faisant de l’ONU le cœur du maintien de la paix internationale.


Le concept d’opération de maintien de la paix n’est pas mentionné en tant que tel dans la Charte, mais est apparu comme une solution pragmatique dans les premières années de l’Organisation, marquée par la quasi-paralysie du Conseil de sécurité en raison de la Guerre froide, qui a par exemple empêché la création effective du Comité d’état-major.

Structure

Le Conseil de sécurité

En vertu de la Charte, le Conseil de sécurité porte « la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales ». Il est composé de 15 membres. Les cinq membres permanents (« P5 »), qui jouissent d’un droit de véto sont les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne, la République populaire de Chine et la Russie. Les membres non-permanents sont élus par l’Assemblée générale pour une durée de deux ans. À l’origine six, leur nombre est porté à 10 en 1965 suite à la décolonisation qui augmente le nombre d’États parties à l’ONU.

 

Conseil de sécurité

 

Pour remplir sa mission, le Conseil dispose des instruments établis aux Chapitres VI et VII de la Charte. Le Chapitre VI porte sur le Règlement pacifique des différends et lui permet de prévenir les ruptures de la paix en invitant des parties en conflit à s’entendre « par voie de négociation, d’enquête, de médiation, de conciliation, d’arbitrage, de règlement judiciaire, de recours aux organismes ou accords régionaux, ou par d’autres moyens pacifiques de leur choix ». En vertu du Chapitre VII, intitulé Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression, le Conseil peut lancer des mesures coercitives d’ordre diplomatique, économique et enfin militaire. Le Chapitre VIII l’autorise quant à lui à faire appel aux organisations régionales.



L’autorisation du déploiement des opérations de paix et la définition de leur mandat revient donc au Conseil de sécurité. Une telle décision requiert un vote favorable de 9 de ses 15 membres, chacun des « P5 » jouissant d’un droit de veto. Le Conseil reçoit régulièrement des rapports et des recommandations du Secrétaire général quant au déroulement des missions. En outre, leur suivi est assuré depuis 2006 par la Commission de consolidation de la paix (infra), constituée par résolution du Conseil et de l’Assemblée. Son Comité d’organisation réunit des membres de ces deux organes (dont les « P5 »), ainsi que des délégués de l’ECOSOC et des représentants d’importants pays contributeurs aux opérations de paix [1].

À partir des années 1990, le thème de la réforme du Conseil de Sécurité s’articule autour de trois problématiques phares : la présence de cinq membres permanents dotés du droit de véto, le manque de transparence du Conseil et la faible représentativité en son sein d’autres grandes puissances et nations émergentes. Des changements structurels requièrent toutefois l’aval de plus de deux tiers des membres de l’Assemblée générale, et ce compris les « P5 » [2], ce qui rend toute réforme très difficile à mettre en œuvre.



Une première vaste réflexion à ce sujet s’incarne dans le Rapport de la Commission Carlsson (Commission on Global Governance), publié en 1995. Le Premier ministre suédois et son Groupe y avancent l’idée d’un élargissement à 10 membres permanents et 15 non-permanents, pour un total de 25 États au Conseil, ainsi que la disparition progressive de l’usage du véto. Dix ans plus tard, un nouveau Rapport intitulé Un monde plus sûr est publié – recommandant notamment la création de la Commission de consolidation de la paix. Traitant du Conseil, le Groupe de personnalités de haut niveau chargé de la rédaction de ce document insiste sur la nécessité de la « démocratisation » et de la « responsabilisation » de l’organe. Il propose ainsi deux formules pour sa refonte, schématisées comme suit :






Une meilleure représentativité devrait être assurée soit par l’établissement de nouveaux sièges permanents (formule A), soit par l’institution d’un nouveau type de sièges avec mandat renouvelable de quatre ans (formule B). La répartition géographique équitable devrait tenir compte des États les plus importants en termes de contribution au maintien de la paix. Quant au véto, faute d’alternative satisfaisante pour les États qui en disposent, le Groupe recommande qu’il ne soit en tous cas « pas élargi ».



Aucune des deux formules ne semble toutefois avoir été retenue par les États membres, qui sont en désaccord sur « des points essentiels, comme l’instauration de nouveaux membres permanents, le choix de ces membres et l’opportunité de leur donner le droit de veto. » [3] Trop instable, l’équilibre géopolitique mondial ne permet pas d’aboutir à un consensus. Plusieurs évolutions ont toutefois bien eu lieu, le Conseil de Sécurité s’étant notamment doté de davantage d’organes subsidiaires dans les années 2000, dont les Comités des sanctions. Ceux-ci ont été rendus plus transparents par l’adjonction d’un « Point focal » chargé « de faire en sorte que l’inscription d’individus et d’entités sur les listes des comités des sanctions et leur radiation de ces listes s’effectuent dans le cadre de procédures équitables et claires ». L’usage effectif du véto, fréquent au cours de la Guerre froide, se raréfie par ailleurs considérablement à partir des années 1990 [4] même s’il fait son retour en 2012 lors de la crise syrienne.


En 2010, deux membres permanents, la France et le Royaume-Uni, se déclarent toujours en faveur de l’élargissement des deux catégories d’États au Conseil de Sécurité. En mai 2013, suite à l’échec d’une nouvelle négociation de réforme du Conseil sous l’égide de l’Assemblée, un groupe de 22 États membres de l’ONU mettent sur pied une initiative de réforme ACT (Accountability, Coherence, Transparency). Cependant, au regard des obstacles politiques manifestes lors des tentatives précédentes, cette initiative est moins axée sur la promotion d’un agenda d’élargissement que sur la progression graduelle et pragmatique (« issues-based work-in-progress operating in different venues ») vers une plus grande efficacité du Conseil.[5]


De plus amples informations sont disponibles dans le Lexique : Conseil de sécurité et maintien de la paix.

Assemblée générale


Premier organe cité par l’article 7 de la Charte, l’Assemblée est l’organe délibérant principal. Il est composé d’un maximum de cinq représentants pour chacun des 193 États à l’ONU. En sus de sa session ordinaire annuelle de septembre à décembre, des sessions extraordinaires peuvent être convoquées à la demande de la majorité des États membres par disposition coutumière.

L’Assemblée dispose d’un droit d’information, de discussion et de recommandation face aux questions de paix et de sécurité internationales. Mais elle ne peut traiter d’un problème ou d’une situation dont le Conseil de sécurité s’est saisi, à moins que celui-ci ne le lui demande.


La décision du déploiement d’une mission de maintien de la paix peut être également prise par l’Assemblée, en vertu de la résolution Acheson. Adoptée le 30 novembre 1950, cette résolution porte le nom du représentant américain qui l’a proposée mais est aussi connue sous l’appellation de résolution d’« Union pour le maintien de la paix » (Uniting for Peace). Ayant pour objet d’étendre les compétences de l’Assemblée en matière de maintien de la paix, elle lui reconnaît le droit de recommander et adopter des mesures collectives, y compris l’emploi de la force, si le Conseil ne peut se décider en raison du veto d’un des « P5 » et d’un blocage du Conseil. Née du conflit coréen, elle a été appliquée en 1956 (FUNU) et par la suite invoquée à plusieurs reprises (1956, Hongrie ; 1958, Liban) jusque dans les années 1980 (Afghanistan, Namibie).


De plus amples informations sont disponibles dans le Lexique : Assemblée générale et maintien de la paix.

Assemblée générale

 

Sur le plan politique, le Comité spécial des opérations de maintien de la paix, dit Comité des 34, créé le 18 février 1965, a pour mandat d’entreprendre une étude d’ensemble de toute la question des opérations de maintien de la paix sous tous leurs aspects. Il compte présentement 148 pays membres et rend compte de ses travaux à l’Assemblée générale par l’intermédiaire de la Commission des questions politiques spéciales et de la décolonisation (Quatrième Commission). Les États membres qui font partie du Comité spécial sont pour la plupart des anciens ou actuels contributeurs en personnel aux opérations de maintien de la paix. D’autres États Membres, des organisations internationales (l’OIF) et des acteurs non-étatiques (le Comité international de la Croix Rouge, la Cour pénale internationale) participent également aux travaux du Comité spécial en tant qu’observateurs.


La quatrième Commission, une des six commissions de l’Assemblée générale, est par ailleurs chargée d’examiner le point de l’ordre du jour consacré à l’étude d’ensemble de toute la question des opérations de maintien de la paix et de rendre compte des travaux du Comité en séance plénière de l’Assemblée. Le rapport de la Commission synthétise les travaux du Comité spécial sur ce point et transmet la version finale de projets de résolutions et de décisions recommandés pour adoption par l’Assemblée générale. L’Assemblée générale examine le rapport et vote sur les projets de résolutions et de décisions contenus dans le rapport de la Commission.


Le Comité des 34 et la Quatrième Commission sont deux des nombreux groupes subordonnés à l’Assemblée qui dispose, comme le Conseil de Sécurité, de ses propres organes subsidiaires.

Le Secrétariat


L’organe administratif principal de l’ONU est dirigé par un Secrétaire général, nommé pour cinq ans renouvelables par l’Assemblée générale sur proposition du Conseil de sécurité. Le Secrétariat est constitué de plus de 40 000 fonctionnaires recrutés dans le monde entier.


Ses responsabilités sont bien évidemment centrales : « de l’administration des opérations de maintien de la paix à la médiation dans les différends internationaux, de l’observation des tendances économiques et sociales à la réalisation d’études sur les droits de l’homme et le développement durable. Le personnel du Secrétariat informe les médias internationaux des activités de l’ONU [et] organise des conférences internationales sur les questions d’intérêt mondial » [6]. Il est à noter que l’ONU n’a pas d’armée propre puisque le Comité d’état-major n’a pas pu être mis en place. Chaque opération de paix doit être conçue en fonction des circonstances propres au conflit auquel il s’agit de mettre fin. Chaque fois que le Conseil de sécurité décide de mettre en place une nouvelle opération, il faut donc repartir de zéro : c’est au Secrétaire général que revient la tâche de désigner le Commandant de la mission et de demander aux États membres de mettre à la disposition de l’ONU les effectifs militaires, policiers ou autres dont l’organisation a besoin pour remplir sa mission. Il sollicite aussi États membres et sociétés privées afin d’obtenir les fournitures, équipements, véhicules et moyens logistiques requis. Le personnel civil des opérations est soit détaché par l’ONU, les organismes du système ou les États membres, soit recruté localement ou sur le plan international.


De plus amples informations sont disponibles dans le Lexique : Secrétaire général et maintien de la paix.

Département des opérations de maintien de la paix



C’est le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP/DPKO) de l’ONU qui assume la direction politique et exécutive des opérations de maintien de la paix des Nations Unies et veille à l’accomplissement des mandats confiés par le Conseil de sécurité, en se tenant en contact permanent avec les membres du Conseil, les pays fournissant des contingents et ressources financières, les organisations régionales éventuellement impliquées et les parties au conflit. Il assure ainsi, en théorie, l’intégration des efforts des entités concernées. Sa création remonte à 1992, alors que les opérations de maintien de la paix onusiennes connaissaient une expansion rapide (infra).


Le Département est placé sous la responsabilité d’un secrétaire général adjoint, lui-même sous l’autorité du Secrétaire général de l’ONU. Un conseiller militaire assure le suivi quotidien des opérations. Le Département est structuré en quatre Bureaux : Opérations ; État de droit et institutions chargées de la sécurité ; Affaires militaires ; Politiques, évaluation et la formation. Il dispose également d’un Centre de situation.


De plus amples informations sont disponibles dans le Lexique : Département des opérations de maintien de la paix de l'ONU.


Département de l’appui aux missions


En juin 2007, sous l’impulsion réformatrice du Secrétaire général Ban Ki-moon succédant à M. Kofi Annan, le Département de l’appui aux missions (DAM/DFS) est créé à titre de soutien logistique, administratif et technologique aux orientations stratégiques du DOMP.


Également dirigé par un Secrétaire général adjoint placé sous l’autorité du Secrétaire général, il est structuré en sept divisions : Cabinet du Secrétaire général adjoint ; Administration du personnel des missions ; Budget et finances des missions ; Soutien logistique ; Technologies de l’information et des politiques ; Politiques, évaluation et formation ; Base pour les données logistiques située à Brindisi, Italie.


La répartition des compétences entre les deux Départements, l’un d’orientation stratégique et l’autre assumant des responsabilités d’ordre plus tactique, est clairement schématisée sur cet organigramme téléchargeable via le site de l’ONU.


À partir de 2010, la « Stratégie globale d’appui aux missions » mise en œuvre sur cinq ans doit accroître l’efficacité et la transparence du DAM selon quatre piliers de réformes : financier, ressources humaines, logistique et services. Le rapport de 2012 du Secrétaire général souligne toutefois que la Stratégie se poursuivra après 2015, celle-ci étant « moins affaire de structures et de procédures qu’une approche philosophique des activités ».


De plus amples informations sont disponibles dans le Lexique : Département de l'appui aux missions de l'ONU.


Le Conseil économique et social


L’ECOSOC est le quatrième organe principal de l’Organisation et l’un de ses buts est l’harmonie internationale par la coopération économique et les droits sociaux. Composé de 54 États-membres de l’ONU élus par tiers tous les trois ans, l’ECOSOC organise des débats et formule des recommandations d’ordre économique, social et environnemental. Il peut assister le Conseil de sécurité à la demande de celui-ci. Sa coordination avec les institutions spécialisées (tels l’UNICEF ou l’OIT), douées de structures indépendantes, est prévue à l’article 63 de la Charte.


Le Conseil de tutelle


Institué par l’article 7 de la Charte, le Conseil de tutelle est le cinquième organe principal. Il est officiellement constitué des cinq membres permanents du Conseil de sécurité. Jusqu’à l’indépendance de la République des Palaos en 1994, sa mission fut d’assurer la préparation des territoires sous tutelle à l’autonomie ou l’indépendance. Son activité est depuis lors suspendue.


La Cour internationale de Justice (CIJ)


La Cour internationale de Justice (CIJ), dernier organe principal, se compose de 15 juges siégeant à La Haye, aux Pays-Bas. Ceux-ci sont élus pour neuf ans renouvelables par le Conseil et l’Assemblée en procédure conjointe. Ils représentent « l’ensemble des grandes formes de civilisation et des principaux systèmes judiciaires internationaux » [7]. par ailleurs, de tradition, siègent toujours cinq juges de la nationalité de chacun des « P5 » du Conseil.

 

En vertu de sa compétence contentieuse, la Cour connaît des litiges d’ordre juridique qui lui sont soumis par des États reconnaissant sa juridiction. En vertu de sa compétence consultative, elle peut publier des avis sur des questions de droit international sur demande des organes principaux ou institutions spécialisées de l’ONU. Son autorité est dès lors juridique et morale.

Évolution des opérations de maintien de la paix


De la première mission dans la zone du Canal de Suez et dans le Golan en 1948 (ONUST), encore en cours 65 ans plus tard, au plus récent déploiement de forces au Mali en mars 2013 (MINUSMA), 68 missions au total ont été mises en place au fil des ans à travers cinq zones géographiques. Immédiatement après la Guerre froide, une augmentation significative en nombre et en moyens des opérations de maintien de la paix a suivi le « dégel » des conflits régionaux et domestiques et le déblocage du Conseil de sécurité.




Ainsi, les données du graphique disponible via le site de l’ONU reflètent une croissance spectaculaire du nombre d’opérations déployées entre 1991 et 2013 [8]. En tout, pas moins de 50 opérations sur 68 ont eu lieu au cours de ces deux dernières décennies.


Cette évolution, qui fait peser une lourde charge financière et structurelle sur l’organisation, demande que soit repensé le rôle de l’ONU dans le domaine de la sécurité internationale en général et du maintien de la paix en particulier. C’est chose faite dès 1992 par la publication de l’Agenda pour la paix, rédigé sous l’égide du Secrétaire général M. Boutros-Ghali.


Ce document met en exergue le rôle proactif que l’ONU se doit de jouer dans « le nouvel ordre mondial », suite notamment à la libération du Koweït par une coalition de 34 États mandatés par l’organisation (Première Guerre du Golfe). En comparaison aux opérations de maintien de la paix « traditionnelles » de la Guerre froide, caractérisées par l’impartialité de l’ONU, le consentement des parties et la mise en place préalable d’un cessez-le-feu – l’ONUC de 1960 se démarquant toutefois à plusieurs égards –, les OMP du début des années 1990 connaissent de fait des mandats plus ambitieux et des contextes plus divers. Ainsi en est-il de la MINURSO, de l’ONUSAL ou de l’UNTAC [9].


Or, en 1994 et 1995, les épisodes tragiques au Rwanda (MINUAR), en Somalie (ONUSOM-I) et en Bosnie (FORPRONU) marquent une crise dans le développement de ces OMP « nouveau modèle ». Le Supplément à l’Agenda pour la paix de 1995, également rédigé sous l’égide de Boutros-Ghali, en tire les principales leçons doctrinales. L’excès d’ambition qui a conduit à négliger des principes fondamentaux « dont trois sont particulièrement importants : consentement des parties, impartialité et non-usage de la force, sauf en cas de légitime défense » [10], est fustigé. En outre, l’aspect crucial de l’investissement financier et matériel des États est mis en avant. L’insuffisance des moyens augmente le temps requis pour le lancement d’une mission. De fait, la 2e Force d’urgence au Moyen-Orient (FUNU II) fut déployée en 24 heures à peine en 1973 ; dans d’autres cas, lorsque le mandat est large, la logistique épineuse et les conditions de sécurité incertaines, un délai de plusieurs mois est nécessaire.


L’ONU connaît alors une phase de relatif « retrait ». Comme le remarque le chercheur Thierry Tardy, le maintien de la paix complexe revient désormais davantage à des organisations régionales ou à des coalitions d’États : l’opération Turquoise au Rwanda, l’OTAN en Bosnie-Herzégovine [11]. Jusqu’à la fin de la décennie, l’ONU se concentre sur des missions d’observation et de soutien civil, aux mandats restreints en comparaison au caractère étendu des opérations précédentes.


La réflexion se poursuit toutefois et débouche en 2000 sur la publication du Rapport Brahimi, sous le nouveau Secrétaire général M. Kofi Annan. Formulant d’amples recommandations d’ordre organisationnel, administratif aussi bien que philosophique, ce Rapport aboutit à la Doctrine Capstone définie en 2008. De même, il donne lieu au rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement : la Commission de consolidation de la paix et son Bureau d’appui ont par la suite été créés.


À ce stade, une distinction est introduite entre des opérations légères ou « traditionnelles » et des opérations plus complexes, par nature multidimensionnelles. L’ONU s’engage à nouveau dans des missions ambitieuses telles que la MINUK au Kosovo, « plus importante mission civile jamais conduite » [12], la MONUC au Congo ou la MINUSTAH à Haïti, celles-ci reposant sur un mandat « plus explicitement coercitif » [13] de maintien de la paix « robuste », à caractère militaire. Les opérations des années 2000, dont la FINUL au Liban devient emblématique à partir du conflit de 2006, sont multifonctionnelles – avec des volets politiques et économiques aussi bien qu’humanitaires. Basées en tout ou en partie sur le Chapitre VII, elles intègrent des dispositions de protection des civils devant prévenir la répétition des lourds échecs du passé [14].


Le plus récent effort de réflexion sur l’évolution du maintien de la paix onusien s’incarne dans l’initiative « Nouvel Horizon », dont des rapports intérimaires ont été publiés en 2010 et 2011. Comme expliqué sur le site de l’ONU, cette approche « consiste à évaluer les principaux défis auxquels sont et seront confrontées les opérations de maintien de la paix de l'ONU en matière de politique et de stratégie et à redynamiser le dialogue entamé avec les parties concernées sur les moyens de mieux adapter les opérations de maintien de la paix aux besoins actuels et aux exigences futures. » [15]


Actuellement et concrètement, lors de la mise en place d’une opération, des consultations intensives sont menées entre les États membres, le Secrétariat de l’ONU et les autorités locales concernées. Les membres du Conseil, en particulier les « P5 », et les pays fournisseurs de contingents jouent un rôle de premier plan. Comme prévu dans le Chapitre VIII de la Charte et préconisé par la Doctrine Capstone, il arrive que des organisations régionales soient associées au processus : leur implication croissante constitue un nouveau défi pour l’ONU, qui doit mettre en œuvre des structures de coopération efficaces (cf. infra). Les consultations se poursuivent durant toute l’opération.


En juillet 2013, 15 opérations de maintien de la paix sont en cours, ainsi qu’une mission politique spéciale des Nations-Unies en Afghanistan (UNAMA). Les détails de l’affectation des 116 151 membres du personnel, de même que celle du budget total de $US 7,54 milliards, sont disponibles sur ce document officiel.


Une liste exhaustive des OMP de 1948 à aujourd’hui est disponible via le site de l’ONU et fréquemment actualisée.

Principaux défis


L’ONU porte aujourd’hui la responsabilité d’un maintien de la paix multidimensionnel, à mener à bien dans des contextes aussi variables que politiquement complexes. Il ne s’agit plus seulement de constituer une force d’interposition, mais souvent d’assurer une transition démocratique, de veiller « au désarmement, à la démobilisation et à la réintégration » d’anciens combattants ou d’enfants-soldats, de reconstruire des services administratifs, voire de réparer un tissu social déchiré par un conflit aux racines multiples (ethniques, religieuses, économiques, etc.).


Cette extension des modalités d’action de l’organisation emporte des défis fondamentaux quels que soient la zone de déploiement des forces, le contexte local ou le mandat considéré. Ce n’est qu’au fil d’expériences de terrain variables que l’ONU y adapte ses mécanismes.


Stratégies de sortie : assurer un désengagement constructif


À partir de 2010, le Secrétaire général Ban Ki-moon insiste sur « la nécessité pour le maintien de la paix onusien de définir une stratégie de transition et de retrait des opérations dès le début d'une mission » [16], mettant en exergue le besoin d’une conception stratégique cohérente dans le temps des mandats. Gagner un juste milieu entre la prolongation superflue et le retrait prématuré exige bien sûr d’intégrer des paramètres changeants à chaque opération.


L’objectif est d’optimiser la durabilité de l’impact positif des Nations Unies sur le terrain tout en minimisant ses effets déstabilisateurs potentiels. Le calcul est ainsi fonction d’au moins trois éléments : « la solidité des structures de gouvernance nationale et des prévisions de relèvement socio-économique » [17], les priorités et résultats des « institutions régionales, [partenaires bilatéraux et institutions] financières internationales » [18] également impliqués dans l’opération avec des agendas propres, et enfin les « conséquences [du] retrait d’une mission sur l’économie locale et le marché du travail d’un pays » [19].


L’élaboration par avance de stratégies de sortie, de préférence à une « improvisation » prenant pour repère la tenue d’élections démocratiques telle que pratiquée au début des années 1990, est selon l’analyste Gisela Hirschmann un processus institutionnel encore en cours [20]. De fait, le Rapport Brahimi suggéra tout d’abord l’importance d’un concept de sortie porté au-delà de la stratégie de court terme   de l’organisation d’élections [21]. La Doctrine Capstone mit ensuite l’accent sur l’interdépendance des stratégies de sortie et l’instauration d’une paix durable, établissant un « catalogue de critères de sortie » en 2008 [22]. Ces critères sont les suivants [23] :

 

  • Absence de conflit violent et de violations massives des droits humains, ainsi que respect des droits des femmes et des minorités ;
  • Complétion du processus de désarmement, démobilisation et réintégration des ex-combattants (hommes et femmes, adultes et enfants) et progrès dans la restauration ou l’établissement d’institutions étatiques responsables de la sécurité ;
  • Capacité des forces armées nationales et de la police nationale d’assurer la sécurité et le maintien de l’ordre public sous contrôle civil et dans le respect des droits humains ;
  • Progrès vers l’établissement d’un système judiciaire et correctionnel indépendant et effectif ;
  • Restauration de l’autorité étatique et relance des services de base à travers le pays ;
  • Retour ou réinstallation et réintégration des personnes déplacées avec un niveau minimal de troubles internes ou de conflits dans les zones concernées ;
  • Constitution réussie d’institutions politiques légitimes suivant la tenue d’élections libres et justes où les femmes et les hommes disposent de droits égaux au vote et à l’accès aux fonctions publiques.


Depuis l’initiative Nouvel Horizon, la Commission de consolidation de la paix semble être devenue l’organe central pour l’intégration, encore en progrès, dans la structure onusienne de connaissances relatives aux stratégies de sortie dans l’établissement à long terme de la paix [24].


Coopération avec les organisations régionales et sous-régionales


Si la Charte des Nations Unies confie au Conseil de sécurité la responsabilité du maintien de la paix et de la sécurité internationale, le Chapitre VIII prévoit que le Conseil utilise « les accords ou organismes régionaux pour l’application des mesures coercitives prises sous son autorité. Toutefois, aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l’autorisation du Conseil de sécurité. » (Article 53). Des mécanismes localisés de gestion des conflits coexistent ainsi avec la « structure universelle » onusienne, unique garante de la sécurité mondiale en vertu de sa légitimité internationale absolue.


Du point de vue du maintien de la paix onusien, les organisations régionales représentent bien d’importants avantages organisationnels, économiques, diplomatiques et au besoin militaires à encadrer. Ayant connu un essor dans les années 1990, à la faveur d’un recalibrage nécessaire des opérations de l’ONU (cf. supra), les interventions nationales des organismes régionaux n’ont pas cessé de se développer au cours des années 2000. Leur activité ainsi mesurée « a porté non seulement sur le règlement pacifique des différends (bons offices, médiations), mais aussi sur des mesures coercitives (sanctions voire opérations militaires) » [25] Concrètement, leurs relations de terrain avec les Nations Unies peuvent prendre plusieurs formes [26] :

 

  • Intervention d’un organisme régional appliquant une résolution du Conseil de sécurité (ex. : FIAS de l’OTAN en Afghanistan à partir de 2001) ;
  • Assistance prêtée par un organisme régional à l’ONU (ex. : opération ARTEMIS de l’Union européenne en 2003 en appui à la MONUC) ;
  • Assistance prêtée par l’ONU à un organisme régional (ex. : soutien depuis 2009 de l’UNSOA à l’AMISOM de l’Union africaine) ;
  • Opérations hybrides (ex. : MINUAD de l’Union africaine et de l’ONU au Darfour à partir de 2007).


En août 2013, le Conseil de sécurité organise un débat public sur le sujet. (Voir : CS/11087.) Il y réaffirme le caractère essentiel de sa coopération avec les organisations régionales, celles-ci ayant selon M. Ban Ki-moon « une connaissance profonde, un aperçu unique et des réseaux locaux qui sont essentiels pour la médiation, la planification d’une opération de maintien de la paix, ou pour aider un pays à instaurer une paix durable ». Ce dernier y souligne en sus le besoin « d’établir des accords de partenariat de plus en plus souples et novateurs ».


À l’évidence, maintien de la paix, arbitrage et assistance humanitaire sont autant de domaines dans lesquels les relations entre l’ONU et les organisations régionales se sont approfondies et affermies ces dernières années.[27] Pour tirer le meilleur parti possible de leur complémentarité, le Département des Affaires politiques (DPA) de l’ONU joue un rôle pivot. Il assure en effet des « rencontres de haut niveau » entre les représentants onusiens et ceux des organisations régionales, afin de promouvoir une coordination de terrain active, centraliser les informations quant aux défis régionaux et optimiser la prévention ou la résolution des conflits. Des dialogues « desk-to-desk » ont aussi pour but de mener à une meilleure compréhension structurelle réciproque et sont notamment en cours avec l’UA, l’UE et l’OEA. Enfin, le DPA peut aider à la constitution de compétences régionales dans le domaine de la sécurité et offrir des programmes associés de formation de personnel aux organismes régionaux et à l’ONU [28].


Une liste à jour des organisations régionales disposant du statut d’observateur à l’ONU, ainsi que de celles parmi elles qui ont institué une représentation permanente à New York, est consultable via le site de la représentation permanente de la France aux Nations-Unies.


Réforme structurelle des opérations de maintien de la paix


En 2010, la Quatrième Commission (supra) annonce une « phase de consolidation » des OMP, fondée sur une diminution des effectifs et un centrage sur les domaines prioritaires de « Nouvel Horizon » : « une plus grande cohérence des questions clefs, y compris le lien entre maintien de la paix et consolidation de la paix et la question de la protection des civils ; la création des capacités nécessaires pour relever les défis actuels des opérations multidimensionnelles ; un appui aux missions plus efficace et économique par la mise en œuvre de la stratégie globale d’appui aux missions ; et le renforcement de la planification, de la gestion et du suivi ». (Voir : AG, CPSD/462.)


Toutefois, en 2013, le Comité des 34 (supra) note le défi qu’incarne l’efficacité des missions « dans un environnement de plus en plus difficile », à savoir marqué par l’austérité financière dans de nombreux États. (Voir : AG/PKO/212.) L’optimisation des ressources devient donc essentielle, ainsi que l’expose le Secrétaire général adjoint aux OMP Hervé Ladsous dans sa déclaration du 11/2012. Dans le prolongement de « Nouvel Horizon », il relève cinq domaines prioritaires : les capacités militaires et policières ; les capacités civiles ; la construction de la paix et la protection des civils ; les capacités de terrain ; la qualité du personnel onusien.


Le DAM/DFS (supra) a justement pour vocation d’accroître l’efficacité et la flexibilité des OP sur le terrain. En synergie avec le DOMP/DPKO (supra) et les pays pourvoyeurs d’effectifs militaires (TCC) ou policiers (PCC), il s’agit d’aboutir à des « approches plus cohérentes et standardisées » d’un point de vue tant stratégique qu’opérationnel. Ceci implique le développement de programmes d’entraînement mieux ciblés pour le personnel international à déployer, l’exploitation progressive d’atouts technologiques tels que les drones et une prise en compte plus pragmatique des capacités de chaque État contributeur, de mission en mission.


En substance, « une transition paradigmatique est requise dans l’ONU – de la ‘génération de puissance’ à la ‘génération de capacités stratégiques’ ». Ceci exige un approfondissement de la confiance et de la coopération des États membres, à la fois envers les organes onusiens et entre eux-mêmes. Pour réaliser ces objectifs, en mai 2013, l’IPI recommande la constitution d’une « Cellule de génération de capacités stratégiques » (SCGC) [29]. La crédibilité et l’utilité des institutions et opérations de l’ONU sont bel et bien en jeu à travers son aptitude à optimiser des moyens chroniquement incertains, à tirer parti de la complexité de la scène internationale plutôt que de s’en trouver paralysée et à intégrer les nouvelles technologies dans son arsenal de pacification.

Conclusion


Bientôt 70 ans après leur fondation, les Nations Unies sont toujours le forum diplomatique le mieux adapté à la gestion des conflits protéiformes d’un monde en tous points interconnecté. Pour être davantage que la somme de ses parties, l’Organisation repose sur la détermination de ses Membres autant que sur l’ambition réformatrice de son administration. Sa lente refonte stratégique et tactique est de fait une œuvre d’ajustement perpétuel aux mutations éclair des réalités régionales et mondiales.

 

Asher S. de Sadeleer - Stagiaire au Centre d’étude des crises et des conflits internationaux (CECRI), Institut de Science politique Louvain-Europe (ISPOLE), Université catholique de Louvain


13 octobre 2013



Notes de bas de page :


[1]
Cf. Nations Unies, « Commission de consolidation de la paix », « Structure et composition : Comité d’organisation », 2013 : http://www.un.org/fr/peacebuilding/orgcommittee.shtml.

[2] Cf. Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, COmité des Affaires politiques, “United Nations reform and the Council of Europe member states”, 14 Septembre 2009:

http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewHTML.asp?FileID=12303&Language=EN.

[3] Cf. ibid.

[4] Cf. Global Policy Forum, “Changing Patterns in the Use of the Veto in the Security Council”, 2005-2013:

http://www.globalpolicy.org/component/content/article/102/32810.html.

[5] Cf. Lehmann Volker, “Reforming the Working Methods of the UN Security Council: The Next ACT”, Friedrich Ebert Stiftung, New York, August 2013: http://library.fes.de/pdf-files/iez/global/10180.pdf.

[6]
Secrétariat de l’ONU, « Informations générales », 2013 :http://www.un.org/fr/mainbodies/secretariat/.

[7] Cour internationale de Justice, « Membres de la Cour », 2010 : http://www.icj-cij.org/court/index.php?p1=1&p2=2.

[8] Cf. United Nations, DPI Peace and Security Section, DPKO Office of Military Affairs, “Surge in Uniformed UN Peacekeeping Personnel from 1991-Present”, DPI/2444/Rev.31, September 2013:

http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/chart.pdf.

[9] Cf. Coulon Jocelyn, Liégeois Michel, « Qu’est-il advenu du maintien de la paix ? L’avenir d’une tradition », Institut Canadien de la Défense et des Affaires étrangères, janvier 2010 :

http://www.cdfai.org/PDF/Whatever%20Happened%20to%20Peacekeeping%20The%20Future%20of%20a%20Tradition%20-%20French.pdf.

[10] Rapport du Secrétaire général de l’ONU, « Supplément à l’Agenda pour la paix : Rapport de situation présenté par le Secrétaire général à l’occasion du cinquantenaire de l’Organisation des Nations Unies », 25 janvier 1995.

[11] Tardy Thierry, Gestion de crise, maintien et consolidation de la paix : Acteurs, activités, défis, De Boeck S.A., Bruxelles, 2009, pp. 69-70.

[12] Ibid., p. 73.

[13] Ibid., p. 76.

[14] Ibid., pp. 75-76.

[15] Nations Unies, « Opérations de maintien de la paix », « Un nouvel horizon », 2009 :

http://www.un.org/fr/peacekeeping/operations/newhorizon.shtml.

[16] Centre d’actualités de l’ONU, « Maintien de la paix : il faut envisager une stratégie de sortie dès le début d’une mission », 12 février 2010 : http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=21213&Cr=paix&Cr1.

[17] Ibid.

[18] Ibid.

[19] Ibid.

[20] Cf. Hirschmann Gisela, “Organizational learning in United Nations’ peacekeeping exit strategies”, inCooperation and Conflict 47:368, via Sage Publications, 2012, p. 372.

[21] Cf. ibid., p. 377.

[22] Cf. ibid., pp. 375-376.

[23] Cf. United Nations Department of Peacekeeping Operations, United Nations Department of Field Support,United Nations Peacekeeping Operations, Principles and Guidelines, New York, 2008, pp. 88-89, available :http://pbpu.unlb.org/pbps/library/capstone_doctrine_eNg.pdf.

[24] Cf. Hirschmann, ibid., p. 378.

[25] Représentation permanente de la France auprès des Nations Unies à New York, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité », août 2013: http://www.franceonu.org/la-france-a-l-onu/dossiers-thematiques/paix-et-securite/le-role-des-organisations/la-france-a-l-onu/dossiers-thematiques/paix-et-securite/le-role-des-organisations/article/le-role-des-organisations.

[26] Cf. ibid.

[27] Cf. United Nations Department of Political Affairs, “Regional Organizations”, 2013:

http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/regional_organizations.

[28] Cf. ibid.

[29] Smith Adam C., Boutellis Arthur, “Rethinking Force Generation: Filling the Capability Gaps in UN Peacekeeping”, Providing for Peacekeeping No. 2, International Peace Institute, May 2013:

http://www.ipinst.org/media/pdf/publications/ipi_rpt_rethinking_force_gen.pdf.