Représentant spécial du Secrétaire général

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La création du poste de Représentant spécial du Secrétaire général (RSSG) date de l’opération au Congo (ONUC), au début des années 1960, parce que cette opération comprenait une grande partie civile et humanitaire et que la situation sur le terrain était complexe. Le RSSG devait donc coordonner les parties militaire et civile de l’opération. Cette fonction s’est, par la suite, progressivement étendue à l’ensemble des opérations de maintien de la paix.

 

Le RSSG devait donc coordonner les parties militaire et civile de l’opération. Cette fonction s’est, par la suite, progressivement étendue à l’ensemble des opérations de maintien de la paix. Le RSSG est nommé par le Secrétaire général ; celui-ci en informe, par lettre, le Président du Conseil de sécurité.

Un Représentant spécial n’est pas un envoyé spécial

Le RSSG est à distinguer du poste d’envoyé spécial ou d’envoyé personnel du Secrétaire général qui a en charge le suivi de négociations politiques spécifiques (Envoyé spécial pour le Darfour, Envoyé personnel pour le Sahara occidental, Envoyé personnel pour les pourparlers entre la Grèce et l’ex-République yougoslave de Macédoine) ou le suivi et la promotion d’un dossier bien particulier (Envoyé spécial pour l’aide humanitaire en Afrique australe, Envoyé spécial pour la crise humanitaire dans la Corne de l’Afrique, Envoyé spécial pour les changements climatiques, Envoyé spécial pour le VIH/SIDA en Afrique). Le RSSG est, quant à lui, le chef d’une mission ou d’une opération de maintien de la paix.

 

Il peut arriver que le Commandant de la Force, quand l’opération a une composante militaire prédominante, soit le chef de mission, mais c’est très rare. C’est le cas pour la Force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL) qui a pour chef de mission le Commandant de la Force. Celui-ci a en conséquence, dans sa zone de responsabilité (Sud-Liban), un rôle à la fois politique (de contact avec les autorités locales) et militaire. Le Coordonnateur spécial pour le Liban (SCL) n’a qu’un rôle d’orientation politique des actions de la FINUL (en liaison avec le Département des opérations de maintien de la paix) et sert d’interlocuteur des autorités libanaises à Beyrouth.

Le poste du RSSG : reflet de la décentralisation de la chaîne de commandement de l’ONU

Le terme de « représentant spécial » du Secrétaire général est à prendre à la lettre : il juge, parle et agit réellement en lieu et place du Secrétaire général. Il rapporte à lui seul ou au Conseil de sécurité en son nom. Le chef du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) a, certes, avec lui des relations privilégiées, mais elles ne sont que de coordination, d’information, de conseil, parfois de suggestion ; il est un intermédiaire. Le RSSG applique en réalité les directives venant du Secrétaire général ou du Conseil de sécurité. Il leur rend aussi compte directement : c’est lui qui écrit les rapports réguliers du Secrétaire général sur l’opération dont il a la charge et qui sont soumis à l’examen du Conseil de sécurité. C’est lui qui vient alors exposer devant le Conseil, en séance publique ou en consultations, la situation sur le terrain et son évolution.

 

Le système de commandement de l’ONU se caractérise par une délégation au terrain de la fonction commandement et le rôle du RSSG est particulièrement difficile à admettre par nombre d’États membres. D’abord parce la plupart considèrent qu’une « opération » ne peut être conduite que par un « militaire », à la rigueur flanqué d’un conseiller politique ou diplomatique. Or, l’histoire des OMP des Nations Unies est celle de la « militarisation » progressive de missions à caractère purement politique ; cette histoire a imposé une solution au demeurant cohérente avec la réalité des opérations d’aujourd’hui : le politique commande tandis que le militaire le soutient. Mais ce qui frappe – et choque – surtout les grands pays aux diplomaties centralisées, c’est la liberté d’action laissée au RSSG.

Un poste de terrain aux pouvoirs étendus

Edmond Mulet, représentant spécial et Chef de la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti (photo : AP)

Sur le terrain, le RSSG est l’interlocuteur principal des autorités politiques locales. Les RSSG sont le plus souvent des diplomates. Dans les pays où les diplomates ne quittent jamais leur corps d’origine, les personnalités qui en sont issues sont mal préparées à l’action en général, et aux tâches d’autorité en particulier. Mais le DOMP a récemment mis en place des sessions de formation pour les futurs dirigeants des opérations de maintien de paix (Senior Management Leaders).

 

Le RSSG a un pouvoir de nomination et de révocation et exerce le commandement stratégique de l’opération : il est investi de la même autorité suprême sur l’élément militaire de l’opération que sur l’élément civil . Il a également, depuis peu, autorité sur l’ensemble des agences du système onusien participant à l’opération de maintien de la paix. C’est souvent son adjoint qui a cette charge en propre de coordination des actions et des programmes des agences du système des Nations Unies en faveur de la reconstruction. Au Libéria, par exemple, le RSSG a aussi le titre de « coordinateur des opérations des Nations Unies au Liberia ». Il doit avoir un travail d’impulsion des actions de la communauté internationale.

 

Cette déconcentration de l’autorité opérationnelle a d’immenses avantages : désengorgement des instances centrales de New York, meilleure perception de la réalité de terrain et donc meilleur éclairage d’un Conseil de sécurité coupé du terrain par la bulle diplomatique du siège, intime coordination entre le civil et le militaire dans l’action. Elle a bien entendu ses limites, notamment lorsque les RSSG ne présentent pas toutes les qualités de caractère requises par des tâches complexes, dangereuses et aux enjeux humains lourds ; ou encore lorsque l’explosion de la situation sur le terrain prive le RSSG de tout recul et de toute liberté d’action.

Une évolution : des RSSG à double casquette

Le RSSG représente également, dans bien des cas, l’autorité de la « communauté internationale » sur place. Se pose alors la portée de cette autorité vis-à-vis d’autres organisations, régionales ou sous-régionales. Par exemple, au Kosovo, le RSSG, à la tête des différents piliers composants la MINUK, n’a pas eu la capacité de coordonner concrètement les piliers dirigés par des organisations qui ne voulaient pas se voir soumises (OSCE, Commission européenne).

 

Une innovation récente est celle constituée par la « force hybride » au Darfour ou Mission Nations Unies / Union Africaine au Darfour (MINUAD). Cette opération de plus de 25 000 hommes a à sa tête un Représentant spécial à la mission conjointe UA-ONU pour le Darfour qui est aussi chef de mission. Ce RSSG à double casquette doit donc rapporter à deux organisations. Pour autant, cette dualité ONU-UA ne crée pas deux chaînes de commandement : à l’ONU le commandement stratégico-opératif, à l’UA le commandement tactique. La supervision opérationnelle fera l’objet d’un partage entre les deux organisations, tant que les grandes lignes stratégiques seront définies par l’ONU. Ce système de la double casquette avait également été institué en Bosnie, en 2002-2003, au moment de la transition entre la Mission des Nations Unies en Bosnie-Herzégovine (MINUBH) et la Mission de police de l’Union européenne (MPUE). Cela pourrait à nouveau être le cas au Kosovo si un relais de la mission de police de la MINUK est effectivement pris par l’UE (2008).

 

Alexandra Novosseloff

Chercheure-associée au Centre Thucydide de l’Université Paris-Panthéon-Assas 
29 octobre 2007

 

Les Représentants spéciaux du Secrétaire général (septembre 2007)

Europe :
Représentant spécial du Secrétaire général et Chef de la Force (UNFICYP) 
Représentant spécial du Secrétaire général pour la Géorgie et Chef de la MONUG 
Représentant spécial du Secrétaire général pour le Kosovo et Chef de la Mission.

Moyen-Orient :
Représentant spécial du Secrétaire général pour l’Iraq (MANUI).

Afrique :
Représentant spécial du Secrétaire général et Chef du Bureau pour l’Afrique de l’Ouest 
Représentant spécial du Secrétaire général et Chef des Opérations des Nations Unies au Burundi 
Représentant spécial du Secrétaire général pour la Côte d’Ivoire (ONUCI) 
Représentant spécial du Secrétaire général en Ethiopie et en Erythrée (MINUEE) 
Représentant du Secrétaire général et Chef du Bureau des Nations Unies en Guinée-Bissau 
Représentant spécial du Secrétaire général au Libéria (MINUL) 
Représentant du Secrétaire général et Chef du Bureau des Nations Unies pour la consolidation de la paix en République centrafricaine 
Représentant spécial du Secrétaire général pour la République démocratique du Congo (MONUC) 
Représentant spécial pour le Sahara occidental et Chef de la Mission (MINURSO) 
Représentant spécial du Secrétaire général pour le Soudan (MINUS).

Amérique latine :
Représentant spécial du Secrétaire général et Chef de mission (MINUSTAH).

Asie :
Représentant spécial pour l’Afghanistan et Chef de la Mission (MANUA) 
Représentant du Secrétaire général au Népal et Chef de la mission des Nations Unies au Népal (MINUN) 
Représentant spécial du Secrétaire général pour le Timor-Leste (MINUT).