Sécurité collective

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De prime abord, l'idée de « sécurité collective » évoque tout système de mise en commun des responsabilités en matière de sécurité au sein d'une communauté donnée, la sécurité de tous assurée par tous. En relations internationales, il met en jeu des États, et a pour but de les protéger contre tout péril menaçant leur survie et leur intégrité, voire, dans une perspective plus large, leur prospérité et leur développement.

 

Dans son sens classique, le concept évoquait un système organisé de garanties par lequel les États s’engagent mutuellement à s’unir pour faire face à un péril extérieur : les systèmes d’alliances militaires promettant secours et assistance, voire les organisations régionales d’intégration peuvent être vues sous cet angle. Son acception contemporaine décrit plutôt un système orienté vers l’intérieur, dont la fonction est le maintien de l’ordre au sein de la collectivité et la garantie contre toute atteinte à la sécurité par l’un des membres mêmes. Il sous-tend la formation, par le biais d’un traité, d’une communauté conventionnelle (limitée dans le cas des alliances, à vocation universelle dans le cas du système onusien actuel), où les membres conviennent d’une part de respecter un corps donné d’obligations et de principes essentiels, et de l’autre, d’établir un mécanisme de réponse collective à toute transgression de la part de l’un d’eux.

 

Il ne faut donc pas confondre aujourd’hui la défense collective, qui assure une protection en cas d’agression (« un pour tous, tous pour un ! »), et le concept plus vaste de sécurité collective, en vertu duquel l’État qui faillit à ses obligations ou menace le maintien de la paix viole ses obligations à l’égard de l’ensemble des États et peut s’attirer une sanction concertée (« un contre tous, tous contre un »).

Conceptualisation de la sécurité collective

L’idée de sécurité collective repose sur une vision de la paix et la sécurité commune comme formant un continuum indivisible, dont la sauvegarde ne peut être assurée que grâce à des mesures de solidarité sociale : la sécurité de chacun concerne tous. Dans cette optique, la paix est vue comme bien plus qu’un simple état d’absence de guerre, mais comme une valeur à protéger et à promouvoir, voire comme un droit à assurer.

Le concept politique

La sécurité collective tente de marier deux figures classiques des relations internationales, l’équilibre des puissances et la stabilité hégémonique.

 

Le premier permet, lorsqu’il est atteint, la diffusion du pouvoir. Il offre donc aux États une sécurité partagée, mais relative : partagée, parce que le système dégage une marge de sécurité pour tous tant que se maintient la conjoncture voulue ; relative, puisque cette marge est variable entre États et fluctue au fil du temps, et qu’elle dépend d’une balance délicate et précaire. L’équilibre est nécessairement très instable, de par la compétition intense entre États pour en retirer un maximum de bénéfices. La sécurité est donc vue comme un jeu à somme nulle, où tout gain d’un participant doit nécessairement s’effectuer aux dépens - et au détriment - d’un autre.

 

En revanche, la seconde consacre la supériorité d’une puissance capable d’en imposer aux autres et de générer une sécurité efficace, mais unilatérale : le système permet d’assurer un niveau optimal de sécurité, mais à un seul État qui en jouisse pleinement, soit la puissance hégémonique, qui la modulera en fonction de ses intérêts propres (ses partisans, eux, profiteront d’une sécurité accrue... en autant qu’ils lui restent fidèles !). La sécurité est encore ici vue comme un jeu à somme nulle, opposant cette fois l’hégémon au reste des États.

 

La sécurité collective tente d’exploiter simultanément la diffusion décentralisée propre à la première et l’efficacité de la seconde, afin d’obtenir une sécurité optimale pour tous. Pour en arriver là, il faut pouvoir bénéficier d’une supériorité militaire à la fois écrasante et désintéressée, exercée uniquement dans l’intérêt commun. Le pouvoir de dissuasion doit être suffisant pour maintenir l’ordre, mais doit aussi être mis au service de la communauté sans être concentré entre les mains d’un seul État ou groupe d’États alliés. La sécurité demeure partagée, mais accroît son efficacité : la compétition sécuritaire peut donc devenir un jeu à somme positive dont tous peuvent sortir gagnants... s’ils peuvent en tolérer les contraintes.

Le canevas juridique

De cet effort résulte une construction juridique ambiguë, puisque écartelée entre des ambitions contradictoires relevant à la fois de l’interétatisme foncier de la société internationale et du superétatisme que sous-entend l’établissement d’un mécanisme centralisé de coordination et de contrôle de la réaction collective. Conceptuellement, la sécurité collective reflète le compromis nécessaire entre deux visions récurrentes en droit international : le réflexe horizontal et la tentation verticale.

 

La société internationale n’est pas chaotique (l’état de nature Hobbesien), mais elle est anarchique : il n’y existe formellement aucune autorité hiérarchique suprême. Le droit international se distingue du droit interne en ce qu’il ne comporte ni Législateur, ni Juge obligatoire : ses sujets sont aussi, et simultanément, ses créateurs. Il en résulte une structure particulière, fondamentalement décentralisée, dont la pierre d’angle est - et demeure - la souveraineté, à laquelle s’assortira inévitablement une égalité formelle des États. L’architecture du système international se déploie sur un plan horizontal., et c’est ainsi que sont pensés de prime abord les éléments qui s’y intègrent.

 

L’avantage de ce système est évidemment le maintien de la souveraineté de chacun. L’inconvénient en est la place primordiale accordée à l’auto-interprétation et à l’auto-protection : chaque État est maître de la façon dont il interprète ses obligations, et responsable d’assurer le respect de ses droits. Les différends entre États peuvent être réglés par des moyens pacifiques, mais ils peuvent l’être aussi par le recours à la force. Le désordre qui s’ensuit peut dès lors rendre plus attirante une structure d’autorité verticalement intégrée, la figure d’un véritable Léviathan international.

 

La sécurité collective est issue de la tension dialectique entre ces deux pôles : les efforts d’institutionnalisation de la sécurité collective comportent à la fois un aspect de « monopolisation de la force légitime » et de renforcement du « contrat social ». L’idée force dépasse la simple alliance défensive de tous contre un (horizontale) : le principe en est une action collective centralisée, régie par des institutions collectives (verticale).

 

La tentation verticale pousse les États à limiter sévèrement leurs possibilités de recourir légalement à la force (au moins dans leurs relations mutuelles) et à sacrifier une part de leurs pouvoirs d’interprétation et d’exécution au profit d’une entité collective capable de formuler des motifs d’intérêt commun, et non plus strictement national. Plus encore, ils doivent doter cette entité d’instruments de coercition suffisamment efficaces pour imposer sa volonté aux États récalcitrants.

 

Le réflexe horizontal entre en jeu pour confirmer la responsabilité première de l’État quant à sa propre sécurité, et maintenir sa capacité de définir et de choisir les moyens voulus pour ce faire : L’État a donc le droit de s’armer comme bon lui semble, et de rechercher le soutien de qui voudra bien le lui accorder à cet effet. L’interdiction de recourir à la menace ou à l’emploi de la force connaît donc deux exceptions, soit la participation à une sanction collective autorisée ou mandatée par l’institution qui détient le pouvoir d’adopter et de légitimer les mesures de réponse à l’illicite, et la légitime défense en vertu de laquelle il est légalement permis à un État (ou à un groupe d’États) de réagir unilatéralement par la force à une agression armée.

Raison d’être de la sécurité collective

L’objectif de la sécurité collective est double : il s’agit à la fois d’éviter la guerre et de délégitimer la guerre.

 

D’une part, on veut dissuader les États d’avoir recours à des moyens militaires en accroissant les risques et les coûts y associés, tout en leur offrant des alternatives plus avantageuses que celles qu’apporterait la force pour faire valoir leurs droits. L’institution de régimes de sécurité collective s’accompagnera donc nécessairement de l’établissement de procédures organisées et communes de règlement pacifique des différends.

 

D’autre part, on entend nier à la guerre toute valeur pratique et morale comme instrument de règlement des conflits (sauf à titre de recours ultime et exceptionnel en cas d’agression), et faire de l’usage illégal de la force un comportement socialement répréhensible, voire criminel. Le recours aux armes ne peut désormais plus s’appuyer sur des notions subjectives (guerre juste, intérêts supérieurs,...), mais reposera sur des critères objectifs que constatera un organe collectif de contrôle.

 

La sécurité collective a pour but d’éliminer la guerre en la transcendant. En faisant du recours à la force une prérogative publique et non plus privée, on la transforme en opération de police.

La sécurité collective à l’échelle globale

L’institutionnalisation de la sécurité collective est un phénomène du XXe siècle. Elle se fonde sur deux développements modernes : la mondialisation de la guerre et l’avènement des organisations internationales. L’idée même de sécurité collective supposant un référentiel permettant d’identifier la « collectivité » en question (l’Empire, l’Europe, la Chrétienté, etc.), l’applicabilité universelle du concept n’est concevable qu’après que la guerre soit devenue « mondiale ». Par ailleurs, la création d’institutions multilatérales intergouvernementales est largement tributaire de la survenance de tels conflits mondiaux.

 

L’échec du système « passif » de défense collective élaboré dans le cadre de la Société des Nations (1919), a conduit à l’édification d’un système plus « actif » de protection de la sécurité collective sous l’égide de l’ONU. Le premier aspect y est maintenu par le biais du droit de légitime défense individuelle ou collective (art.51) : similaire à un traité d’alliance défensive, mais « globalisé », il préconise l’union de tous contre un - et une obligation d’assistance - en cas d’agression. Il n’est toutefois qu’un palliatif au second, et s’efface théoriquement dès la mise en œuvre de ce dernier.

 

Le système établi dans le cadre onusien vise non seulement au rétablissement de l’ordre en cas de rupture, mais à son maintien en cas de menace. Il se fonde en droit sur le principe de l’interdiction formelle du recours à la force entre États -art. 2(4)- et sur son corollaire obligé, l’obligation de régler les différends de manière pacifique (renforcée par une obligation de coopération avec l’Organisation) ; il se fonde en fait sur le pouvoir dévolu à un organe, le Conseil de Sécurité, d’ordonner des mesures coercitives visant à ramener dans le droit chemin un État fautif. Ces mesures vont du décret de sanctions organisées (diplomatiques, économiques, juridiques, etc.) jusqu’à l’emploi de forces armées placées sous commandement unifié et agissant au nom de l’Organisation.

 

Toutefois, la position d’autorité privilégiée du Conseil de Sécurité est compensée par l’absence de capacité d’agir. Les Nations Unies, ne disposant pas de moyens militaires propres, doivent pouvoir compter sur la mise à disposition par les États du personnel et du matériel requis : l’article 43 de la Charte des Nations Unies prévoit d’ailleurs la conclusion par l’ONU d’accords à cet effet. Toutefois, aucun accord du genre n’est jamais intervenu entre l’Organisation et l’un quelconque de ses membres.

 

Le système décrit dans la Charte des Nations Unies n’a jamais fonctionné. L’efficacité du système étant tributaire du maintien d’une entente positive au sein du Conseil de Sécurité, et tout particulièrement de ses cinq membres permanents dotés du droit de veto, l’avènement de la Guerre froide a gelé irrémédiablement le mécanisme envisagé. L’ONU s’est donc concentrée sur le second pan de son programme (le développement et la création d’un ordre économique et social mieux équilibré, qui participe de la sécurité collective au sens large), et a dû privilégier la diplomatie préventive et développer des moyens alternatifs d’intervention (dont la création de forces de maintien de la paix).

Crise de la sécurité collective ?

Cette panne fondamentale du système a plus récemment conduit à l’adoption de certains palliatifs plus problématiques : la délégation du pouvoir de contrainte à une coalition ad hoc, par exemple, a permis certaines interventions plus ou moins efficaces, mais a largement retiré au Conseil de Sécurité le contrôle des opérations, qu’il est censé maintenir pour assurer la crédibilité du mécanisme ; dans la même veine, les autorisations ouvertes (usage de « tous les moyens nécessaires » pour atteindre un but) ne conservent au Conseil qu’un rôle très théorique dans la conduite des hostilités entreprises en son nom. Quant à la douteuse pratique de la bénédiction a posteriori, elle peut certes permettre de passer outre à certains blocages administratifs ou politiques, mais donne lieu à une dangereuse dispersion des sources de légitimation du recours à la force, prérogative qui devrait impérativement revenir à un organe représentant la communauté dans son ensemble.

 

La parcellisation qui s’ensuit peut en outre encourager une dérive vers l’unilatéralisme, justifié par une prétention à représenter les intérêts collectifs : c’est sur un tel argument que se fondent par exemple les défenseurs du droit d’ingérence, ou encore les efforts de l’administration américaine pour faire avaliser leur décision d’intervenir en Iraq. Le retour en faveur de la force armée trouve son apothéose dans « l’état d’exception permanent » apparemment décrété par les États-Unis pour mettre en oeuvre leur « projet de guerre perpétuelle » contre le terrorisme. Le concept de sécurité collective ne vise-t-il pas précisément à faire échec à la décision unilatérale en la matière ?

 

Jean-François Gareau

Chercheur post-doctoral 
Centre d’études et de recherches internationales de l’Université de Montréal (CÉRIUM) 
26 juillet 2006

 

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