Sécurité publique

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On entend par sécurité publique dans les opérations de paix les différents aspects de l'ordre public et de la sécurité domestique d'un Etat, qui permettent d'assurer la sécurité physique des populations qui y vivent, par opposition à la sécurité extérieure, la défense du territoire contre des ennemis étrangers.

 

On entend par sécurité publique dans les opérations de paix les différents aspects de l’ordre public et de la sécurité domestique d’un Etat, qui permettent d’assurer la sécurité physique des populations qui y vivent, par opposition à la sécurité extérieure, la défense du territoire contre des ennemis étrangers. Les conflits armés étant d’abord des conflits intra-étatiques, on conçoit que la sécurité domestique représente l’un des défis majeurs des opérations de paix. Néanmoins, cette expression reste peu définie dans la littérature officielle comme dans la littérature scientifique, et son emploi est bien souvent aléatoire, en ce qui concerne les opérations de paix. Effectivement, les menaces à l’ordre public et à la sécurité de l’Etat comme des populations y sont alors, par définition, extrêmement larges et imbriquées, relevant du militaire (activités de groupes armés, terrorisme) et/ou du policier (criminalité et atteintes à l’ordre public) ; alors que l’on conçoit traditionnellement la sécurité publique comme relevant d’abord et avant tout de la police et de la justice, les armées devant assurer prioritairement la sécurité du territoire contre des agressions extérieures. Suivant les différentes acceptions que l’on peut retrouver dans la littérature, on pourra prendre l’expression « sécurité publique » comme caractérisant la situation sécuritaire interne à un Etat sur lequel se déploie une opération de paix (sécurité dégradée, désordre, ou le contraire) ; mais également comme l’ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics, nationaux et internationaux, pour améliorer cette situation.

 

Les arrangements de sécurité publique.

La sécurité publique comme situation dépend des événements et dynamiques à l’œuvre dans la zone concernée : la nature du conflit (intra ou inter-étatique, inter-communautaire, sécession...) et des groupes armés qui s’y affrontent (armées constituées, milices, gangs armés...), l’existence et le respect d’un cessez-le-feu entre les belligérants, la capacité de l’Etat-hôte à faire face à ces problèmes dans le respect des normes internationales. D’un autre point de vue, la sécurité publique comme ensemble de mesures prises par les pouvoirs publics internationaux et locaux dépend du mandat de la mission de paix : recours au Chapitre 6 ou 7 de la Charte tel que mentionné dans la résolution du Conseil de Sécurité des Nations Unies, définition des secteurs d’activité dans lesquels la mission doit s’engager, degré d’implication de celle-ci dans des activités de maintien ou de restauration de l’ordre public, composition (civile et/ou militaire) et capacités. Les missions de paix sont par définition des intrusions dans l’agencement sécuritaire interne aux Etats, et il convient de souligner que la sécurité publique - comme situation ou comme politique publique - dépend de l’articulation et des arrangements qui peuvent être trouvés entre les diverses composantes de la mission de paix et l’État-hôte, qui en est par définition responsable.

 

Les missions de paix peuvent agir dans le domaine de la sécurité publique de diverses manières. Tout d’abord, par la mission de sécurisation des militaires déployés sous mandat de paix, censée améliorer la situation sur le terrain, réduire les tensions et les actes de violence. Par leur présence même, leur surveillance des zones et du comportement des belligérants, mais également par leur capacité à contraindre les parties au conflit, les soldats des missions de paix doivent assurer un environnement sûr et sécurisé. Les policiers civils internationaux (CIVPOL) déployés dans les missions de paix sont également partie prenante de l’appareil de sécurité publique, par leur mission de surveillance, de monitorat des forces de police locales ou par leur capacité d’action en substitution de ces dernières. De même, lorsqu’ils forment les polices locales, les CIVPOL ont pour but de participer à l’amélioration des forces de police, et appartiennent de ce fait à l’ensemble hétérogène des acteurs de la sécurité publique, à l’instar des juges internationaux et composantes judiciaires (rule of law) des missions, dont l’objectif est précisément d’améliorer l’efficacité du système judiciaire et son respect des Droits de l’Homme. Enfin, d’autres types de programmes multidimensionnels agissent dans ce secteur, en particulier les processus de Désarmement/Démobilisation/Réinsertion (DDR) ou plus largement les réformes du secteur de la sécurité.

 

On peut donc remarquer que ces activités sont extrêmement différentes, et mobilisent des acteurs eux-mêmes très éloignés les uns des autres : des militaires, des policiers, des juges, des développeurs, des travailleurs sociaux, des experts en réforme institutionnelle... L’identification de l’ensemble des responsabilités et chaînes de décision en est d’autant plus compliquée. Dans le DDR, par exemple, interviennent des institutions comme la Banque Mondiale, le Programme des Nations Unies pour le Développement, ou des organisations comme l’International Office of Migration (IOM) et des États désignés leaders. À côté de cela, les militaires et les CIVPOL, ou les fonctionnaires internationaux chargés de la justice n’ont parfois pas la même chaîne de commandement d’une mission à l’autre (missions de police des Nations Unies, de l’Union Européenne, missions militaires commandées par le Département des opérations de maintien de la paix de l’ONU ou par des organisations régionales comme l’OTAN). Il y a donc dans l’ensemble des activités et domaines touchant à la sécurité publique une pluralité d’acteurs et de logiques bien différentes, dont la coordination n’est pas forcément aisée. Elle est d’ailleurs d’autant moins facile que des temps différents se juxtaposent dans ce domaine : pour le militaire, la sécurité est un objectif à atteindre à court terme au besoin par un usage graduel de la force, alors que pour les missions de DDR et les acteurs des réformes du secteur de la sécurité, le temps est beaucoup plus long, se développant sur plusieurs années de programmes.

 

La sécurité publique en opération de paix se décline donc en plusieurs logiques et modes d’action. Il existe d’abord des modes d’action directs, où la sécurité publique est directement renforcée par des éléments internationaux, à des degrés divers. Ces responsabilités peuvent être très étendues, comme au Kosovo et au Timor Leste où la présence internationale fut responsable de l’ensemble du secteur de la sécurité publique (armée, police, justice, système carcéral, DDR, SSR), alors que généralement les responsabilités sont partagées entre l’État-hôte et la mission. Se développent également des modes d’action indirects (SSR), où les acteurs internationaux de la sécurité publique agissent pour améliorer l’efficacité des mécanismes locaux (police, justice, armée, système carcéral), s’assurer du respect des Droits de l’Homme par ces mêmes mécanismes, et assurer à l’État le monopole de la coercition physique légitime.

Les défis à la sécurité publique

Plusieurs types de difficultés se posent quant à l’établissement de la sécurité et de l’ordre public sur les territoires connaissant des missions de paix. Il est nécessaire ici d’envisager le fait que les processus de paix sont toujours des processus politiques, et qu’il y aura nécessairement des perdants et des gagnants dans ces processus. Ceux qui, hier, obtenaient leur pouvoir ou leur richesse par le conflit armé et les armes peuvent ainsi se sentir menacés par la paix, et ont parfois tout intérêt à favoriser l’échec du processus politique, de la même manière que les extrémistes les plus acharnés sont souvent également des plus belliqueux.

 

L’opposition à la paix peut alors prendre pour cible plusieurs types d’entités : l’État, des groupes politiques ou communautaires jugés ennemis, les forces et la présence internationales... Elle peut également prendre des formes extrêmement diverses : une contestation publique et relativement pacifique, des manifestations, des boycotts ou des campagnes de presse, ou adopter une stratégie de confrontation armée, en s’opposant au processus de paix de manière frontale ou par des actions de guérilla, de terrorisme. De ce point de vue, la frontière est parfois floue entre la manifestation publique d’une opposition à des décisions politiques ou des situations économiques, qui doit être respectée dans une démocratie, puisque chacun a le droit de manifester ; et la conduite d’une stratégie d’opposition basée sur des émeutes et une agitation armée. En effet, les situations post-conflit se caractérisent bien souvent par une asymétrie importante dans l’opposition entre les groupes politico-militaires et les troupes internationales. Parmi les moyens d’opposition et d’accroissement des tensions, les manifestations violentes peuvent être particulièrement utiles aux opposants, puisqu’elles mobilisent des foules de civils, avec bien souvent des femmes et des enfants, au sein desquelles peuvent se fondre des provocateurs armés cherchant la confrontation et rendant particulièrement difficile le traitement de ces troubles.

 

Par ailleurs, les atteintes à la sécurité publique concernent également le crime et la délinquance, dont on s’accorde à dire qu’ils connaissent des accroissements notables à chaque déploiement d’une mission de paix. Dans bien des situations de conflits actuels, effectivement, la possession d’une arme permet de s’assurer une rente sur la population que l’on « protège », selon des mécanismes de prédation et d’extorsion devenus classiques. Par ailleurs, elle permet de prendre part à des activités criminelles et trafics lucratifs, qui ont parfois permis de financer l’effort de guerre, et qui basculent au moment de la paix dans une activité criminelle organisée de type plus classique. Régulièrement liés aux anciens mouvements rebelles voire aux gouvernements qui étaient en place durant le conflit, les groupes criminels organisés ont parfois de solides ramifications au sein de groupes politiques importants, profitant du processus de paix pour renouveler et renforcer leurs liens avec le monde politique. La corruption et la criminalisation des sphères politiques et économiques comme de pans entiers de la société constituent ainsi des enjeux de première importance pour les missions de paix et le renforcement de l’État de droit.

 

Enfin, il convient de noter que ces différentes atteintes à la sécurité publique sont ancrées dans le conflit armé, et qu’elles évoluent avec leurs propres dynamiques avant, pendant et après les interventions. À différents moments des missions de paix, les défis qui se posent à la sécurité physique des citoyens sont donc très divers, et, surtout, leurs manifestations évoluent dans un constant jeu d’interaction entre les « entrepreneurs » du crime et de la violence et les acteurs de paix, sans que l’on ne réussisse parfois à véritablement distinguer les uns des autres, tant les dynamiques socio-politiques locales et les agendas cachés sont importants. Parmi ces moments, le début d’une opération de paix est crucial, tant parce qu’il fournit une première impression du travail des internationaux, contribuant à les légitimer ou non, que parce qu’il permet à chaque acteur de se positionner, alors que le jeu politique et sécuritaire vient d’être bouleversé par l’arrivée de la mission. Établir une stratégie de sécurité publique dès le départ et s’y tenir dans les premières semaines de l’intervention apparaît donc, aux yeux d’un nombre important d’observateurs des missions de paix, comme une impérieuse nécessité, trop souvent retardée par les difficultés organisationnelles des missions de paix. De ce point de vue, les déploiements internationaux connaissent trop souvent des périodes de « vide sécuritaire » liés à leur lenteur. Durant ces périodes, les populations sont la proie des groupes armés, alors même que la mission a commencé, donnant l’opportunité aux groupes criminels, parasites du processus de paix et culture d’impunité de s’ancrer durablement sur le terrain, délégitimant et contraignant l’action de la communauté internationale pour de longs mois.

Les dilemmes de la sécurité publique

Concernant ce dernier point, il est nécessaire de noter que la coopération entre les différentes composantes des missions de paix permet de réduire les difficultés des « vides sécuritaires ». Les forces armées peuvent ainsi assister les forces de police ou les différents acteurs impliqués dans le DDR, puisqu’ils sont généralement les premiers à être opérationnels sur le terrain. Néanmoins, les militaires sont extrêmement réticents à prendre en charge des missions autres que celles de « sécurisation » proprement dites (check-points, surveillance du cessez-le-feu, patrouilles), pour aller arrêter des criminels. L’intrusion des militaires dans le champ judiciaire, pour traiter d’affaires criminelles ou de délinquance, est d’ailleurs loin de faire l’unanimité, pour des raisons de compétences spécifiques que n’ont pas les soldats, pour des raisons juridiques, également, dans la mesure où les militaires n’ont normalement pas à agir dans le champ judiciaire. De même, la présence d’un mécanisme de traitement judiciaire des personnes arrêtées par les internationaux est nécessaire, afin que les arrestations et la détention ne soient pas arbitraires. Or, dans les premières périodes d’une opération, ces composantes n’ont généralement pas eu le temps de se mettre en place. Un certain nombre d’observateurs des missions de paix appelle donc à ce que soient définies des stratégies et moyens de traitement judiciaire de la sécurité publique dès le début des opérations, afin que le respect de l’État de droit ne soit pas victime des difficultés organisationnelles régulièrement expérimentées.

Par ailleurs, l’action internationale dans le domaine de la sécurité publique est toujours extrêmement délicate à mener car elle touche au sentiment profond qu’ont les populations de leur propre situation, entraînant leur adhésion, ou leur opposition, au processus de paix. Dans les contextes exacerbés de post-conflit, les populations peuvent se retrancher derrière un leader politico-militaire affairiste, violent et crapuleux, en le considérant comme un protecteur et en légitimant sa position d’opposant à la paix. La conduite à tenir est alors extrêmement difficile, dans la mesure où des actions trop brutales à son encontre peuvent être ressenties comme une provocation ou une discrimination par les populations qui le soutiennent, alors que l’impunité est contraire à l’ensemble des processus de réconciliation. Il est donc bien souvent nécessaire que les missions de paix composent avec des opposants, seigneurs de guerre ou parasites des processus de paix car ils représentent des forces politiques incontournables, alors même que l’ensemble de la logique de paix devrait justement tendre à les marginaliser. Dans le même ordre d’idées, les activités illégales comme les trafics, la production de stupéfiants ou l’« économie grise » sont des atteintes à la sécurité publique, mais elles n’en restent pas moins des activités économiques permettant à certaines populations de survivre, bien moins évidemment que les élites criminelles qui, généralement, les exploitent. Lutter contre ces activités illégales est ainsi crucial pour le rétablissement de l’État de droit, mais nécessite une approche mesurée, pour ne pas enlever à ces populations leur source de revenus, ce qui serait contre-productif en provoquant une crise humanitaire et leur hostilité.

 

Agir dans le domaine de la sécurité publique est donc agir dans le temps court (à la manière des militaires), comme dans le temps long (celui des développeurs) ; sur une situation objective (un crime ou une attaque armée), mais également sur des perceptions (celles de la population) ; avec des moyens internationaux, mais en étroite coopération avec les moyens et acteurs locaux ; dans une optique purement militaire (détruire un ennemi), qui doit se combiner à une approche policière (combattre le crime) afin de protéger les populations et amorcer la (re)construction de l’État de droit.

 

Yann Braem
Institut français de Géopolitique