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Luxembourg

Le Grand-duché de Luxembourg (Luxemburg en allemand, Lëtzebuerg en luxembourgeois) est un État dEurope occidentale dun demi million dhabitants. Il est le plus petit des États fondateurs de lONU (1945), de lOTAN (1949), de lUnion européenne (1951) et de lOSCE (1975).

POLITIQUE DE MAINTIEN DE LA PAIX

 

En raison de sa situation géographique et de sa taille, le Luxembourg a développé une véritable culture de participation des organisations internationales. Pourtant, ses contributions aux opérations de paix sont relativement récentes. Jusqu’en 1990, les autorités grand-ducales concentraient les efforts de leurs troupes sur la défense du territoire.

 

Voisin de la Belgique qui s’étend au Nord jusqu’à la mer, enclavé entre la France et l’Allemagne, ce territoire de 2586 km2 a fait les frais, depuis des siècles, des guerres et alliances des grandes puissances qui s’étendent à l’est et à l’ouest. Abandonnant toute neutralité après l’invasion de son territoire par l’Allemagne – pour la deuxième fois en l’espace de 30 ans – le pays s’oriente, après 1945, vers l’intégration européenne et la défense collective au sein de l’Union occidentale (Union de l’Europe occidentale à partir de 1954) et de l’OTAN. Au moment du lancement de la construction européenne, en 1951, l’adversaire allemand fait place à la menace soviétique. A la fin de la Guerre froide, le Luxembourg pose le même constat que ses voisins d’Europe occidentale : la fin du clivage Est-Ouest marque un regain de coopération multilatérale. Il en affirme ainsi la nécessité, tout en constant l’émergence d’une ère d’instabilité internationale.

 

Le pays va dès lors progressivement réorienter les missions de ses forces armées : d’un côté la défense du territoire qui continue de reposer sur l’Alliance Atlantique et de l’autre les opérations humanitaires et de maintien de la paix. Ces missions sont énumérées dans la Loi du 2 août 1997. La loi de programmation financière militaire 1997-2001 affirme quant à elle : « la nouvelle génération de risques et de conflits auxquels lEurope et la communauté euro-atlantique auront à faire face fait prévaloir que [le] rôle [de larmée] se concentrera sur la participation à des opérations de rétablissement et de maintien de la paix ».

 

Cependant, bien que le pays ait toujours soutenu les initiatives multilatérales dédiées au maintien de la paix et de la sécurité internationale, sa participation est soumise à des contraintes importantes. Le Luxembourg est un pays riche mais il ne dispose que de ressources militaires très limitées. Ainsi, le budget du pays destiné aux Nations Unies dépasse les 11 millions d’euros (en 2003), dont 7,5 millions correspondent à des contributions volontaires mais, en 2009, son armée ne compte qu’environ 900 militaires. Or, le Luxembourg a voulu développer une participation sur le terrain afin de partager les risques humains et politiques des nouvelles opérations de paix. En conséquence, les autorités doivent composer avec leur implication diplomatique constante dans les organisations internationales et des capacités de contribution minimes.

 

Les opérations de paix – maintien, rétablissement et imposition de la paix sont évoqués dans les déclarations officielles – font donc partie des nouvelles missions internationales des forces armées luxembourgeoises, après la défense collective du territoire de l’Alliance Atlantique. En toute logique, notamment de par la taille du pays, une vision multilatérale s’impose. À cet égard, le Grand-Duché a soutenu l’élargissement des missions de l’OTAN à la gestion de crises et au maintien de la paix. A la fin des années 1990, il a plébiscité la naissance de la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD), en ce compris l’Objectif global : d’ici 2003, l’Union devait être prête et disposée, via l’acquisition d’une capacité d’action militaire autonome, à mener l’éventail des « missions de Petersberg » – maintien de la paix, opérations humanitaires et de sauvetage, tâches de combat dans le cadre de la gestion des crises. Ainsi, les autorités luxembourgeoises ont fourni un contingent de 60 unités dans le but d’être intégrées au contingent belge. A partir de 2004, les soldats luxembourgeois prennent part avec la Belgique, la France et l’Allemagne, à la formation de l’un des 13 « battlegroups » européens (forces de réaction rapide de 1500 unités).

 

En dépit de ses ressources limitées, le Luxembourg entend donc traduire son appui aux organisations de maintien de la paix par une contribution militaire, si possible dans le cadre de chacune d’entre elles. De ce fait, le Luxembourg met en avant une action cohérente avec sa politique européenne, sa politique atlantiste et son soutien aux Nations Unies d’autant plus que certaines opérations de paix sont liées entre ces différentes organisations.

 

Le recrutement des effectifs représente un problème majeur pour l’armée luxembourgeoise. En effet, les volontaires sont peu attirés par les conditions de travail et les possibilités de reclassement. Conséquence de ce manque chronique de personnel, le niveau actuel est loin de permettre au Luxembourg de remplir ses engagements politiques. En 2001, le pays ne participait d’ailleurs qu’à une seule une opération de paix : la KFOR. En 2016, elle reste sa plus grosse opération avec 23 militaires mobilisés en son sein. Ce phénomène représente un réel handicape en termes de représentation du pays parmi les principales organisations internationales dont il est membre. Des mesures ont été prises pour tenter de résorber l’écart entre effectifs théoriques et effectifs réels : campagnes de promotion, ouverture de l’armée aux résidents non-luxembourgeois citoyens de l’UE, etc. Toutefois, en cas d’augmentation des effectifs, les restrictions budgétaires devront être levées – la part du budget dédiée au fonctionnement et acquisitions étant entamée d’autant par l’accroissement des dépenses en personnel. Le Luxembourg coopère avec ses partenaires du Benelux (Belgique, Pays-Bas) notamment dans le domaine de la défense et de la sécurité, le but n’étant pas de créer une armée Benelux mais plutôt d’aller vers une intégration complète en matière de matériel et une disponibilité commune des armées. Ceci constitue donc un réel atout pour le pays. De plus cette adhésion au Benelux lui a permis de développer des positions communes sur des dossiers européens, en amont et en aval des grandes réunions européennes. Après les opérations de paix et les acquisitions pour le transport stratégique suite au sommet de Schengen de juillet 2006, c’est la gestion civile de la reconstruction qui fait l’objet de projets d’échange entre Belges et Luxembourgeois.

 

Pour les autorités grand-ducales, l’OTAN n’est plus la seule priorité en tant qu’organisation de sécurité européenne. Dans le domaine du maintien de la paix, le Luxembourg promeut également le renforcement du rôle de l’Union européenne, de l’OSCE, du Conseil de l’Europe ainsi que celui de l’ONU. Le Luxembourg opère une distinction nette entre sécurité et défense : la première se réfère aux missions de prévention et de gestion de crises, aux tâches humanitaires et de maintien de la paix ; la seconde à la défense territoriale stricto sensu. À long terme, les autorités luxembourgeoises entendent faire de l’Union Européenne l’organisation de sécurité prééminente en Europe, mais aussi, éventuellement, la garante ultime de la défense du pays. Le pays s’est engagé, le 29 avril 2003, au « sommet des Quatre » (Luxembourg, Belgique, France, Allemagne) à Bruxelles, pour la mise en place d’une « Union Européenne de sécurité et de défense » – projet qui sous-entend un processus d’intégration et une évolution de la PESD vers des procédures communautaires, et qui pourrait être supporté, si nécessaire, par un « noyau dur » d’Etats membres. Le Grand-Duché met donc l’accent sur la complémentarité des organisations régionales de sécurité, étant donné le caractère composite, non exclusivement militaire, des stratégies de maintien de la paix qu’il entend mettre en œuvre.

 

La « politique de sécurité active » passe donc également par la coopération au développement et l’aide humanitaire. Le Grand-Duché opte ainsi pour une vision large de la sécurité, conformément au Nouveau Concept stratégique de l’OTAN et à la Stratégie européenne de sécurité. Cette dernière, adoptée en décembre 2003 par le Conseil Européen, identifie des menaces interdépendantes, pouvant se renforcer mutuellement : terrorisme international, prolifération, criminalité organisée, États faillis, instabilité et conflits régionaux. Les éléments de réponse envisagés par les Européens doivent également se renforcer mutuellement : politiques économique et commerciale, instrument militaire crédible, activité diplomatique continue et cohérente, coopération internationale en matière de justice et affaires intérieures « externalisées », coopération au développement, aide humanitaire. En outre, le Concept stratégique européen met à l’honneur le « multilatéralisme efficace » (effective multilateralism »), qui doit profiter des modalités d’une action multidimensionnelle.

 

Ces documents sont d’autant plus importants que le Luxembourg n’a pas récemment publié de ‘Livre Blanc’ de la Défense, ni de documents officiels exposant clairement sa politique de sécurité. Les autorités luxembourgeoises reconnaissent qu’il n’existe pas de culture de défense nationale à proprement parler. Ainsi, la politique de maintien de la paix du pays se décline selon trois grands axes : la participation aux opérations de paix dans un cadre multinational, la coopération au développement et l’action humanitaire. Le pays coopère au développement de dix États « partenaires privilégiés », et s’investit dans l’action humanitaire au niveau multilatéral, par exemple en assurant la gestion du « humanitarian liaison working group » à l’ONU, ou la coordination des résolutions humanitaires. L’action humanitaire au sens strict est d’ailleurs aujourd’hui une tâche aussi importante, aux yeux des forces luxembourgeoises, que les missions de paix : à plusieurs reprises, le Ministre de la Défense a déclaré dans les années 1990 vouloir transformer l’armée luxembourgeoise en une « armée à vocation humanitaire ».

STRUCTURES DÉCISIONNELLES POLITIQUES ET MILITAIRES

La participation à des opérations de maintien de la paix et des opérations humanitaires est du ressort du Ministre des Affaires Étrangères et Européennes (J. Asselborn en 2016). Ce dernier a sous sa tutelle le ministre de la Coopération et de l’Action Humanitaire (R.Schneider) ainsi que le ministre de la Défense (E. Schneider). Cette attribution est définie par l’arrêté grand-ducal datant du 28 janvier 2015. Le gouvernement prend la décision d’une éventuelle contribution de la part des forces armées luxembourgeoises à une opération de maintien de paix. Cette décision nécessite une approbation du Parlement.

 

Le rapprochement de ces trois ministères témoigne de la prise de conscience des grands bouleversements de la scène internationale. Ces différentes directions travaillent côte à côte et en communication constante. Ainsi, ces trois ministres sont responsables de la mise en place d’une politique étrangère cohérente et d’un usage efficient des différents leviers d’influence du gouvernement luxembourgeois.

 

Lorsque la contribution a reçu l’appui politique, le déploiement et la gestion du contingent sont du ressort de la Direction de la Défense. L’armée luxembourgeoise compte quatre compagnies (Reconnaissance et Appui, Commandement et Ecole, Commandement et Instruction, Luxembourg Reconnaissance Company) que chapeaute le Chef d’état-major. Dans le cadre des coopérations avec la Belgique, le détachement luxembourgeois opère souvent sous commandement belge.

EVOLUTION DE LA PARTICIPATION

Depuis février 1992, date de la première participation du Grand-Duché à une opération de maintien de la paix, 1326 soldats luxembourgeois ont été impliqués dans 1975 missions d’aide humanitaire et de maintien de la paix. Néanmoins ce chiffre n’inclut que deux missions des Nations Unies : la FORPRONU et la FINUL « renforcée ».

 

Les premiers Casques bleus luxembourgeois contribuent ainsi, entre mars 1992 et août 1993, à la FORPRONU en Croatie, notamment en Slavonie. L’objectif de cette mission est de séparer les belligérants se trouvant en Ex-Yougoslavie. 41 militaires y participent. Ce mandat onusien va être transféré à l’OTAN en décembre 1995 sous le nom de IFOR (en Bosnie-Herzégovine). C’est en janvier de l’année suivante que 22 militaires luxembourgeois prennent part au contingent sous commandement belge pendant 1 an, soit la durée du mandat. Lorsque ce dernier prend fin, le contingent luxembourgeois poursuit sa mission dans cette région sous le mandat de la SFOR, toujours sous l’égide de l’OTAN.

 

La FINUL est mise en œuvre en 1978 au Liban afin de rétablir la paix et la sécurité suite au retrait des troupes israéliennes. C’est au sein du contingent BELUFIL que l’armée luxembourgeoise s’engage sur le terrain entre 2006 et 2014.

 

Dans le cadre de l’OSCE, le pays a participé à plusieurs missions de surveillance électorale, notamment dans les Balkans et en Ukraine. Le pays est donc très présent dans la région des Balkans et c’est encore le cas aujourd’hui à travers le mandat KFOR, toujours sous la tutelle de l’OTAN. Actuellement 23 militaires luxembourgeois se trouvent au Kosovo dans une optique de « présence dissuasive ». En mai dernier, l’armée a annoncé qu’elle quittera cette mission en février 2017 après presque vingt ans de présence. Enfin, depuis décembre 2001, l’ISAF est en cours en Afghanistan afin d’imposer stabilité et sécurité et, partant, de créer des conditions favorables pour la reconstruction d’un gouvernement. Neuf militaires luxembourgeois y prennent part jusqu’à la fin de la mission en 2014.

 

On constate que la participation aux opérations de paix passe principalement par l’OTAN et l’Union Européenne. En 2006, après une absence de 13 ans dans les missions ONU, la contribution du Luxembourg aux Casques bleus des Nations Unies repose uniquement sur une présence dans la FINUL renforcée jusqu’en octobre 2014.

 

En parallèle, depuis 2008, on constate un investissement croissant dans les opérations de paix de l’Union européenne. En effet, cette même année, le Luxembourg participe à l’action commune EULEX Kosovo, notamment via la KFOR, afin d’y renforcer l’État de droit. Entre 2004 et 2013, elle s’implique en Bosnie-Herzégovine à travers l’EUFOR ALTHEA.

 

En revanche, en 2012, le Grand-Duché prend part militairement à deux opérations de paix : EUCAP Sahel Niger et EUTM-Mali, le but étant de renforcer la sécurité intérieure des deux pays, notamment face à la menace terroriste et à certaines instabilités politiques. Au total, deux militaires luxembourgeois sont déployés. En 2014, un engagement non-militaire est pris dans le cadre de l’opération EUCAP Sahel Mali. En décembre 2015, l’armée annonce l’envoi d’un militaire supplémentaire au Mali, doublant ainsi sa présence sur place. S’ajoute enfin l’EUSEC RD Congo, une mission consultative permettant la promotion de la réforme du secteur de la sécurité du pays. En 2016 le Luxembourg participe ainsi à cinq missions de maintien de paix, la majorité hors de l’Union Européenne (EUCAP Sahel Niger & Mali, EUTM-Mali) mais leur présence militaire la plus forte reste cependant en Europe, au Kosovo

 

Concernant les opérations humanitaires, l’armée fut impliquée au profit des Kurdes irakiens dans Provide Comfort à la suite de la deuxième guerre du Golfe. Mais également en Albanie, au Bangladesh, et plus récemment en Asie du Sud-Est à la suite du tsunami et au Cambodge au sein de la CMAC, le Centre d’Action contre les Mines du Cambodge. S’ajoute aussi toutes les opérations de maintien de la paix abordées précédemment qui ont inclut un moment donné un aspect humanitaire.

 

La diplomatie des États du Benelux, Luxembourg en tête, profite donc des « caisses de résonance » que constituent les Nations Unies ou l’Union européenne. Des porte-voix efficaces, même si la contribution luxembourgeoise au maintien de la paix demeure, d’un point de vue militaire, très limitée. Après avoir siégé à la Commission des droits de l’Homme entre 1997 et 2000, le pays a posé sa candidature pour occuper un siège de membre non permanent au Conseil de sécurité en 2013-2014. Il a été élu le 18 octobre 2012. C’est alors un mandat placé sous le signe des droits de l’Homme et de l’action humanitaire qu’entreprend le Luxembourg, notamment de par son implication dans la crise syrienne. En effet si les autorités luxembourgeoises s’accordent avec leurs partenaires pour dénoncer les dangers de la prolifération des armes de destruction massive elles sont davantage préoccupées par la « prolifération incontrôlée » des violations des droits de l’Homme dans le monde et la protection civile, le respect des droits de l’Homme auxquels s’ajoutent le droit international humanitaire.

 

Bien que son mandat au Conseil de sécurité se soit achevé en 2014, le Luxembourg reste actif sur la scène onusienne. Depuis février 2011, le pays est à la Présidence de la nouvelle formation Guinée de la Commission de consolidation de la paix. Le but étant toujours d’instaurer une paix durable. En juillet 2016, Jean Asselborn, ministre des Affaires Étrangères et Européennes , s’est rendu au siège des Nations-Unies afin de participer au débat : « ONU70 : les droits de l’Hommes au cœur du programme d’actions mondiale ». Sa rencontre avec Ban Ki-moon au sujet des réfugiés et des migrants ainsi que son entretien avec Leila Zerrougui, représentante spéciale du secrétariat général pour les enfants et les conflits armés, témoignent encore aujourd’hui de l’importance et de l’ancrage fort qu’est le respect des droits de l’Homme. Cette présence semble être un moyen pour le pays de contrebalancer le manque d’effectif militaire alloué aux missions de l’ONU.


Galia Glume


Chercheure, Centre d’études des Crises et des Conflits internationaux (CECRI), Université catholique de Louvain


Fiche mise à jour par Gaëtane Bes de Berc le 24 octobre 2016,

Stagiaire au Centre d’Étude des Crises et des Conflits Internationaux (CECRI)


Documents

 

31 mai 2006

Déclarations de la présidence luxembourgeoise de l’Union européenne devant les Nations Unies


Gouvernement du Grand Duché de Luxembourg

PDF 0 octets
 

 

29 nov. 2005

Déclaration de politique étrangère 2005


Jean Asselborn. Ministère des Affaires étrangères du Grand-Duché de Luxembourg.

PDF 174 Ko
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Références

 

30 juin 2002

Politique de défense, série 3, Benelux


Raphaël MATHIEU. Sécurité et Stratégie, n°73, Centre d’études de défense, Bruxelles

PDF 968 Ko
 

 

7 févr. 2001

« Grande lettre sur une petite armée »


A.CALIN. in Luxembourger Wort

PDF 0 octets
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