Situation d'urgence complexe

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L’expression “situation d’urgence complexe”, ou “complex emergency situation” en version originale, est apparue à la fin des années 80. Son usage s’est ensuite répandu au cours des années 90, pour définir la grande majorité des contextes où la communauté internationale, notamment l’ONU par ses opérations de paix, était amenée à intervenir.

 

Genèse et définition de l’expression


Les commentateurs s’accordent à situer la genèse de l’expression “situation d’urgence complexe” dans le cadre du conflit en Mozambique, au cours de la seconde moitié des années 80. Sa définition a par la suite été affinée par plusieurs des acteurs impliqués sur de tels terrains. Celle qui est le plus souvent partagée est proposée par l’Inter-Agency Standing Commitee (structure de coordination des acteurs d’urgence, reliée à l’ONU et à son Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires / OCHA, mais comprenant également d’autres organisations internationales et certaines grandes ONG humanitaires).

 

D’après cette définition, la situation d’urgence complexe est “une crise humanitaire dans un pays, une région ou une société dans laquelle on constate un effondrement substantiel ou total de l’autorité à la suite d’un conflit interne ou externe, et qui demande une réaction internationale dépassant le mandat ou la capacité d’un seul organisme”. (Groupe de travail de l’IASC, 1998).

 

Un pas en arrière s’impose pour comprendre la portée de cette définition sur la scène internationale et pour les acteurs de l’aide en particulier. Il est significatif tout d’abord que cette expression ait été lancée et diffusée par les acteurs humanitaires. Elle désigne en effet des contextes d’intervention distincts des situations d’urgence où ceux-ci agissaient jusqu’à la fin des années 80. Le Programme Alimentaire Mondial (PAM), les catégorisait ainsi :

 

a) les catastrophes soudaines telles que séismes, inondations, invasions de sauterelles et autres calamités imprévues du même ordre ;

b) les situations d’urgence d’origine humaine, telles qu’afflux de réfugiés ;

c) les pénuries alimentaires provoquées par la sécheresse, les mauvaises récoltes, les parasites et les maladies.

 

Puis, de l’aveu même du PAM, le moment est venu par la suite d’ajuster cette définition pour refléter les nouveaux défis et les nouvelles pratiques, et notamment pour insister sur la spécificité des “situations d’urgence complexe” comme activité distincte. La naissance et la diffusion de la définition correspondent donc à l’évolution historique liée à la fin de la guerre froide : la notion de “situation d’urgence complexe” résulte de la tentative de nommer ces contextes d’un type nouveau où l’aide humanitaire est confrontée à de nouveaux éléments. Plus précisément, l’existence d’un conflit ou d’une instabilité politique est le facteur déterminant de cette notion, sans être pour autant suffisant à son identification, le conflit étant lui-même situé au sein d’une série de dynamiques interconnectées.

 

Fonctions et usages de la notion

Les causes politiques de la situation désignée étant le cœur même de la notion, l’expression “urgence complexe” apparaît pour le moins comme un euphémisme. Il est reconnu que c’est précisément ce caractère euphémistique qui a déterminé la genèse de l’expression : dans le cas du Mozambique des années 80, la périphrase permettait d’indiquer la particularité sans avoir à employer les expressions de “guerre”, “guerre civile” ou “conflit” ; dont l’usage aurait été délicat dans le contexte de l’époque. (Cf.OCDE, 1999).


L’utilité de l’euphémisme est confirmée par sa progressive disparition : au cours des années 90, l’expression “urgence complexe” a pu être remplacée de manière presque interchangeable par “urgence politique complexe”, confirmant que la dimension politique de ces situations n’était plus un tabou lié au contexte géostratégique. Néanmoins, les résistances des États du Sud aux risques d’ingérence rendent la première version encore utile par sa neutralité.

Qu’est-ce qui détermine la “complexité” ?

En suivant les efforts de définition des différents acteurs internationaux, et notamment des organisations internationales (ONU, mais aussi OCDE), on peut discerner les caractéristiques récurrentes qui déterminent une situation d’urgence complexe et entrevoir leurs conséquences sur l’activité des acteurs internationaux :

la présence d’un conflit intra-étatique, plutôt que inter-étatique, 
une distinction très difficile entre combattants et civils, souvent délibérément entretenue par les parties en conflit, 
la violation flagrante des droits humains, des violences contre les civils qui résultent en des déplacements massifs, 
une interruption de l’infrastructure et du système économique, qui peut être le fruit d’attaques délibérées, 
un manque partiel ou total d’autorité et de sécurité, avec absence des mécanismes normaux de contrôle (système judiciaire, presse libre) 
l’enracinement d’une économie de guerre où l’exploitation et l’exportation des ressources naturelles (gisements miniers, tels que le coltan en R.D.Congo, ou bien stupéfiants avec la production d’opium en Afghanistan), le blanchiment d’argent sale et le commerce des armes peuvent inciter le conflit à durer.

Ces éléments déterminent le plus souvent une extension géographique et temporelle du conflit, qui sont elles-mêmes caractéristiques des urgences complexes. Aussi peut-on ajouter :

une situation qui peut devenir chronique (ainsi en Afghanistan, Mozambique ou Angola, où l’urgence complexe a duré presque vingt ans) 
une situation qui peut s’étendre géographiquement au-delà des frontières de l’état pour déborder dans les états voisins (ainsi la situation actuelle du Darfour qui s’étend au Tchad, ou la dynamique des conflits de la région des Grands Lacs africains).

La réponse des acteurs internationaux

L’aide internationale : moteur du conflit ?

Dans le cadre de ces situations d’urgence complexe, l’aide extérieure a pu devenir parfois très importante, et provenir de sources très différentes, du fait de la multiplicité d’acteurs internationaux engagés. Dès le milieu des années 90, les effets potentiellement nocifs de l’aide sur ce type de dynamiques a été constaté et étudié (Voir par exemple : Marc-Antoine Perouse de Montclos, Aide humanitaire : aide à la guerre ?).

En effet, en tant que ressource, l’aide internationale est susceptible d’être détournée de ses objectifs premiers, pour être contrôlée ou imposée par les acteurs du conflit. L’aide risque ainsi de devenir un rouage ultérieur de la complexité de la situation, et en particulier l’une des activités de l’économie de guerre qui peut contribuer à son prolongement. A titre d’exemple, en Somalie, les seigneurs de guerre détournaient l’aide alimentaire pur entretenir leurs propres milices ou bien pour se rallier les populations civiles.

Comme l’a écrit Mary B.Anderson dans une étude qui a fait date sur ce sujet : « Quand l’assistance internationale est distribuée dans le contexte d’un conflit violent, elle devient une partie de ce contexte et donc également une partie de ce conflit. » L’auteur préconise pour cela le respect du mot d’ordre Do no harm, qui a par la suite été repris par une grande partie de la communauté internationale, autrement dit la priorité absolue d’éviter toute répercussion négative de l’aide sur l’évolution d’un conflit. Il ne faut donc pas considérer l’aide internationale comme une simple conséquence des situations d’urgence complexe qui aurait sur elles une action univoque et positive. Au contraire, dès son arrivée dans un tel contexte, l’aide devient une facette ultérieure de cette complexité.

Une présence internationale protéiforme

Comme le reconnaît la définition proposée par l’IASC, une situation d’urgence complexe “demande une réaction internationale dépassant le mandat ou la capacité d’un seul organisme”. Ici encore, il s’agit d’un euphémisme, tant peuvent être nombreux les acteurs présents dans ce type de contextes (pour le moins lorsque ceux-ci sont objet de l’attention des médias). Le schéma ci-dessous en donne un aperçu :


L’aide humanitaire est constituée d’un ensemble composite d’organismes nationaux ou internationaux (ONG locales, internationales, institutions des Nations Unies, Croix-Rouge, Croisssant-Rouge, donneurs bilatéraux). Elle peut s’accompagner d’activités diplomatiques destinées à résoudre le conflit, menées par des États voisins, des états puissants ou d’autres médiateurs (ainsi certaines ONG spécialisées dans la médiation, telles que la Communauté Sant’Egidio qui fut très active au cours du conflit au Mozambique). Sur le terrain, outre l’urgence humanitaire, certains acteurs peuvent se concentrer plus particulièrement sur les populations réfugiées et déplacées (le Haut-Commissariat de l’ONU pour les réfugiés), ou sur le respect des droits de l’Homme. Si une opération de maintien de la paix a été organisée, il faudra ajouter à cela les forces militaires chargées de la sécurité, du respect d’un accord de paix ou de la protection des personnels internationaux, voire des civils. Il va de soi que cette multiplicité des acteurs internationaux constitue un facteur ultérieur de complexité.

Les conséquences de l’urgence complexe pour les acteurs internationaux

Si l’utilisation du concept a constitué la reconnaissance par la communauté internationale d’un contexte d’action particulier, les acteurs impliqués ont été par la suite amenés à construire de nouvelles réponses, appropriées à des situations perçues comme nouvelles.

La question de la coordination

Au niveau institutionnel, un premier type d’innovation nécessaire a été dicté par la multiplicité des acteurs dont nous avons parlé plus haut. En effet, face à cette présence protéiforme, la question de la coordination des organisations est vite apparue comme un enjeu essentiel. Pour l’aspect humanitaire, preuve en est la constitution dès 1992 d’un bureau de coordination à l’ONU (qui deviendra par la suite le Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires – BCAH/OCHA). Si les Nations Unies se sont imposées comme le meilleur lieu de coordination humanitaire, l’harmonie élargie aux autres types d’activité continue en revanche à être problématique, malgré des efforts et des progrès réels depuis les années 90. (voir Coopération et coordination).

La question du passage de l’urgence au développement

Au niveau de l’élaboration des stratégies et des programmes mis en œuvre, un problème de taille a bientôt fait son apparition dans le cas des situations d’urgence complexe : pour les résoudre de manière durable et éviter donc la rechute dans la crise, les instruments disponibles n’étaient pas suffisants. Comment passer de la phase d’urgence, prise en charge par les acteurs de l’aide humanitaire, à la phase de développement ? En effet, l’aide au développement disposait d’instruments conçus pour des états récipiendaires pacifiés alors que les contextes post-conflictuels présentaient des besoins spécifiques. Le constat d’une période de « creux » entre urgence et développement s’est vite diffusé. Il a abouti à une réflexion institutionnelle des principaux bailleurs sur la manière de le combler : on a ainsi parlé de gap, de continuum, voire de contiguum, de LRRD (Linking Relief, Rehabilitation and Development, acronyme utilisé par la Commission Européenne).

Des réponses ont été élaborées progressivement, qui devaient prendre en compte la particularité de cette période, qui suivait l’urgence complexe. A titre d’exemple on citera la création au Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) d’une unité spécifique, le Bureau pour la Prévention des Crises et le Relèvement (BCPR), dont la mission est précisément depuis 2001 de relier l’urgence humanitaire au développement de long terme. Mais l’élaboration des outils appropriés est un exercice encore d’actualité.

Le lien sécurité-développement



Enfin, on peut affirmer que le concept de « situation d’urgence complexe » est également à l’origine d’un mouvement croissant dans l’aide au développement depuis la moitié des années 90, volontiers nommé « lien sécurité-développement ». On entend par là l’effet que le développement peut avoir pour consolider la paix et prévenir les conflits, et partant le rôle que l’aide au développement doit jouer dans la pacification. Les principaux bailleurs de fonds et acteurs de l’aide ont ainsi insisté sur leur capacité à prévenir les conflits, souvent en introduisant l’idée d’une "sensibilité" aux conflits qu’il faudrait transversaliser dans l’ensemble de leurs activités. Le concept actuellement en vogue de "fragilité" des états et des sociétés est aussi reconductible à cette évolution.

Les situations d’urgence complexe, nouvel objet de recherche

Dans le cadre d’une réflexion globale sur les questions de conflit et de reconstruction après la guerre froide, on peut relier la naissance de la notion d’ "urgence complexe" au développement de domaines de recherche en lien étroit avec le monde politique. A ce sujet, on pourra citer le débat sur les "nouvelles guerres", (initié notamment par Mary Kaldor dans New and old wars, Organized Violence in a Global Era, 1999, puis approfondi par Mark Duffield dans Global Governance and the New Wars, 2001) où sont détaillées les dimensions que recouvraient l’idée de "complexité", à savoir l’interaction entre conflit, crime organisé et violations des droits de l’homme, entre acteurs publics et privés, entre dimensions locales et globales.

 

Dans la même lignée, une branche de la recherche s’est penchée sur la résolution des situations d’urgences complexes, en identifiant les "causes profondes" des conflits, que la communauté internationale engageait à traiter, au-delà de l’urgence. Schématiquement, le débat s’est polarisé autour de causes de type identitaire (le conflit naîtrait d’oppositions culturelles, ethniques, religieuses), causes socio-économiques, ou causes institutionnelles liées au dysfonctionnement de l’État.

 

En conclusion, si le concept de "situation d’urgence complexe" a pu être critiqué pour son manque de définition et parce qu’il pouvait sous-entendre, par opposition, que les urgences passées étaient simples à résoudre, sa genèse demeure significative d’une évolution historique. Aujourd’hui encore, définir la "complexité" de ces situations d’urgence constitue l’enjeu primordial de la résolution des conflits et de la consolidation de la paix.

 

Corrado Scognamillo

Doctorant 
Centre d’Études et de Recherches Internationales de Sciences Po Paris (CERI) 
6 juin 2007

 

Références