Société des Nations (SDN)

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L’idée d’une Société des Nations a existé avant la Première Guerre mondiale et a notamment été défendue par le juriste français Léon Bourgeois. Il faudra néanmoins la guerre pour que la nécessité d’une organisation internationale de sécurité collective, dédiée à la défense d’une paix fondée sur le droit, s’impose dans les esprits et dans le discours politique.

 

Un tel projet est repris à son compte par le Président américain Wilson en particulier qui fait de la création d’une Société des Nations un des Quatorze points de son célèbre discours du 8 janvier 1918 devant le Congrès. Née au lendemain de la première guerre mondiale, la Société des Nations est étroitement liée au règlement de la paix. Le Pacte de la Société des Nations, le texte fondateur de l’organisation composé de 26 articles précédés d’un bref préambule, ouvre le Traité de Paix de Versailles du 28 juin 1919 entre les Alliés et l’Allemagne ainsi que les autres traités, de Saint-Germain-en-Laye, de Neuilly et de Trianon, conclus entre les Alliés, d’une part, et l’Autriche, la Bulgarie et la Hongrie respectivement, d’autre part.

 

La Société des Nations est donc intimement liée au règlement d’une paix qui fait également figure de punition des vaincus, avec l’Allemagne à leur tête à qui est imputée la responsabilité de la guerre. Ces vaincus ne font d’ailleurs pas partie des membres originaires de l’organisation internationale ni même des États invités à y adhérer selon une procédure simplifiée dont la liste figure dans une annexe au Pacte. C’est là un pêché originel qui aura sans doute pesé lourd dans la perception par ces États du rôle d’une Société des Nations pourtant créée « pour développer la coopération entre les nations et pour leur garantir la paix et la sûreté » selon les termes du préambule du Pacte. L’adhésion des vaincus n’est cependant pas totalement exclue ; l’Autriche et la Bulgarie adhéreront dès 1920, la Hongrie en 1922 et l’Allemagne en 1926. Le second alinéa de l’article 1er du Pacte prévoit en effet la possibilité de l’adhésion de « tout État, colonie ou dominion qui se gouverne librement » dès lors qu’il « donne des garanties effectives de son intention sincère d’observer ses engagements internationaux et qu’il accepte le règlement établi par la Société en ce qui concerne ses forces et ses armements militaires ». En d’autres termes, pour les vaincus, cette disposition signifie qu’ils ne doivent pas contester le règlement de la paix établi par les vainqueurs. Dans ce cas, le pouvoir revient à l’Assemblée de la Société de prononcer son admission à la majorité des deux tiers.

 

Principaux organes de la SdN

L’Assemblée est l’un des organes politiques et intergouvernementaux de la Société avec le Conseil. Elle se compose de tous les membres de l’organisation qui disposent chacun d’une voix. Organe plénier et égalitaire, l’Assemblée siège par intermittence et selon une périodicité fixe. Ses attributions sont très larges puisqu’elle « connaît de toute question qui rentre dans la sphère d’activité de la Société ou qui affecte la paix du monde » tout comme le Conseil (articles 3 et 4 du Pacte respectivement). Ce dernier n’est cependant pas ouvert à tous les membres. C’est un organe restreint qui comprend deux types de membres, les permanents, c’est-à-dire « les principales Puissances alliées et associées », et des membres non-permanents. A l’origine, il était prévu moins de membres non-permanents, quatre, que de permanents, cinq. Mais le Pacte laissait en même temps ouverte la voie d’une augmentation du nombre des membres du Conseil. En pratique, les non-permanents sont passés de 4 à 11 entre 1922 et 1936 tandis que l’Allemagne puis l’URSS se sont ajoutées aux membres permanents originaires, la Grande-Bretagne, la France, l’Italie, le Japon et les États-Unis, qui devaient en être mais n’ont jamais ratifié le Pacte.

 

Doté des mêmes attributions que l’Assemblée et régi comme elle par la règle de l’unanimité, le Conseil a été conçu comme le principal organe de décision de la Société. C’est ce que montre notamment la procédure de désignation du Secrétaire général « nommé par le Conseil avec l’approbation de la majorité de l’Assemblée » qui lui-même nomme les secrétaires et le personnel du secrétariat permanent à la tête duquel il est placé « avec l’approbation du Conseil » (article 6 du Pacte). Assurant la continuité de l’organisation et l’exécution des décisions des organes politiques, les différents secrétaires généraux ne sont jamais sortis de ce cadre. Parallèlement à cette structure, et conformément à l’idée d’une paix fondée sur le droit, l’article 14 du Pacte prévoyait la création d’une Cour permanente de justice internationale qui verra le jour en 1922. Organe judiciaire de règlement des différends de « caractère international » soumis par les parties, la Cour permanente avait également un rôle consultatif.

 

« Administration des intérêts internationaux » et maintien de la paix

A côté de toute une série de compétences techniques, la Société des Nations avait le maintien de la paix pour tâche principale. Le Pacte consacre d’ailleurs ses articles 8 à 17 à ce thème qui englobe aussi bien la question du désarmement et l’organisation de la sécurité collective que le règlement pacifique des différends internationaux. L’organisation avait également en charge l’« administration des intérêts internationaux », un thème comprenant principalement les mandats et la protection des minorités. Par certains aspects, les activités de la SdN pourraient être rapprochées des concepts actuels de maintien et de consolidation de la paix. Il reste néanmoins qu’un tel rapprochement ne peut se faire sans précaution et doit impérativement être replacé dans le contexte particulier de l’époque, qui est celui d’un règlement de la paix imposé par les vainqueurs et d’une « société internationale » essentiellement européenne et encore caractérisée par la persistance de la colonisation.

La surveillance de l’administration de territoires dans le contexte colonial : les mandats

Il en va ainsi particulièrement des mandats qui concernent les « colonies et territoires qui, à la suite de la guerre, ont cessé d’être sous la souveraineté des États qui les gouvernaient précédemment ». Il s’agit donc d’une punition des vaincus – l’Allemagne et l’Empire ottoman ici –. Dès 1919, avant la naissance officielle de la SdN, le Conseil suprême des Puissances associées et alliées distribue leurs « possessions » dont l’indépendance immédiate n’est pas envisagée, étant « habité[e]s par des peuples non encore capables de se diriger eux-mêmes dans les conditions particulièrement difficiles du monde moderne »… Dans cette perspective paternaliste, la « tutelle de ces peuples » dont le « bien-être et le développement (…) forment une mission sacrée de civilisation » est confiée « aux nations développées » qui exercent cette tutelle « en tant que mandataires et au nom de la Société » (article 22 du Pacte). Cette dernière précision recouvre le principe de non-annexion sur lequel reposaient les mandats : les mandataires n’avaient pas la souveraineté sur les territoires mis sous leur tutelle. Les mandats, qui étaient de types différents en fonction du « degré de civilisation » des peuples, n’ont concerné aucun territoire européen alors que, à l’origine, dans le projet du général Smuts, ce régime visait les territoires détachés de l’Empire ottoman, de la Russie et de l’Autriche, et non les colonies allemandes.

 

Au point de vue juridique, le mandat émane donc de la Société des Nations qui assure le contrôle de la tutelle notamment à travers la Commission permanente des mandats créée par une résolution du Conseil du 29 novembre 1920 (Annuaire de la SdN, 1920-1927, p. 429). Cette Commission avait la charge de recevoir et d’examiner les rapports annuels des mandataires et « de donner son avis au Conseil sur toutes questions relatives à l’exécution des mandats ». En relation avec les administrateurs des mandats, la Commission – corps d’experts, permanent et indépendant – recevait également les pétitions des habitants des territoires sous mandat. Ayant une vision large de sa mission, elle demandait également des éclaircissements aux mandataires et leur faisait des recommandations. En revanche, elle n’avait aucun pouvoir de contrainte et ses avis n’étaient pas toujours suivis par le Conseil.

 

Après la seconde guerre mondiale, l’ONU, successeur de la SdN, est devenue à travers ses organes compétents l’institution de surveillance ayant compétence pour se prononcer sur le comportement des mandataires. C’est sur la base de ces principes que, dans son avis consultatif du 21 juin 1971 sur les Conséquences juridiques de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276(1970) du Conseil de sécurité, la Cour de Justice Internationale a considéré que le Conseil de sécurité avait agi conformément à la Charte des Nations Unies et dans l’exercice de ce qu’il estimait être sa responsabilité principale, à savoir le maintien de la paix et de la sécurité, en déclarant illégale la présence de l’Afrique du Sud mandataire en Namibie après le refus sud-africain de se conformer à diverses résolutions de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité.

 

Au-delà de cette situation de surveillance internationale de l’administration de territoires dans un contexte colonial qui a survécu à la Société des Nations, celle-ci était également impliquée dans l’administration de territoires hors le contexte colonial. Si dans cette mission, la Société n’avait pas la souveraineté sur ces territoires, elle exerçait un pouvoir de gouvernement sur eux à des degrés divers. L’exemple de la Sarre servira ici d’illustration.

 

Le gouvernement de la Sarre par la SdN

La Conférence de paix avait dépouillé le Reich allemand d’une de ses provinces, située à la frontière française, la Sarre. L’article 49 du Traité de Versailles prévoyait la renonciation de l’Allemagne en faveur de la Société des Nations à qui fut confié, « en qualité d’administration fiduciaire, [le] gouvernement du territoire de la Sarre ». Une autre disposition accordait à la France, en compensation de la destruction de l’industrie minière du Nord, « la propriété entière et absolue, exempte de dettes et de charges, des mines de charbon dans le bassin de la Sarre » et le « droit d’exploitation exclusif ». Dans le même temps, il était prévu qu’à l’expiration d’un délai de quinze ans à compter de l’entrée en vigueur du Traité de Versailles, se tiendrait un plébiscite par lequel la population du territoire aurait à se prononcer sur la souveraineté sous laquelle elle voudrait être, allemande ou française, ou pour le maintien du statu quo.

 

Le paragraphe 35 lettre a de l’Annexe du Traité de Versailles relative à la Sarre envisageait une hypothèse tout à fait inédite et d’une grande originalité : le transfert de souveraineté à la Société des Nations, soit à une organisation internationale. Il disposait en effet que « dans le cas où pour tout ou partie du territoire, la Société des Nations déciderait le maintien du régime établi par le (…) Traité et par l’Annexe, l’Allemagne s’engage dès [1920] à renoncer, en faveur de la Société des Nations, à sa souveraineté, ainsi que la Société des Nations le jugera nécessaire ».

 

De 1920 à 1935, date à laquelle les Sarrois se sont prononcés en faveur d’un retour à la souveraineté allemande, le territoire était administré par une Commission de Gouvernement de la Sarre. Nommée par le Conseil de la SdN, elle était composée de cinq membres, dont un Français, un Sarrois et trois ressortissants d’Etats autres que la France et l’Allemagne. Résidant en Sarre, les membres de la Commission étaient collectivement responsables de leur action devant le Conseil de la SdN dont elle recevait également des instructions. La Commission devait également faire rapport à la Société qui informait alors chacun de ses membres de l’évolution de la situation. A travers cette Commission, l’organisation ne se contentait pas d’administrer le territoire, elle le gouvernait au sens propre du terme. Les attributions de la Commission étaient très larges. Elle exerçait sur le territoire tous les pouvoirs gouvernementaux qui appartenaient antérieurement à l’Empire allemand, à la Prusse ou à la Bavière. La Commission de Gouvernement disposait des pouvoirs exécutif et judiciaire. Entre autres attributions, elle levait l’impôt, contrôlait le système judiciaire, nommait et révoquait les fonctionnaires, créait les organes administratifs selon ce qu’elle jugeait nécessaire, assurait la protection des Sarrois hors du territoire et résolvait les questions que soulevait l’interprétation du Traité concernant le Gouvernement du Territoire. Ses pouvoirs trouvaient leur limite dans le domaine minier. Elle ne pouvait modifier le régime légal d’exploitation des mines de charbon sans consulter au préalable le propriétaire, l’Etat français. Dans ce schéma, les Sarrois avaient un droit de regard très limité sur le gouvernement de leur territoire qui ne leur rendait aucun compte. Ils disposaient cependant du droit d’adresser des pétitions au Conseil par l’intermédiaire de la Commission. En matière fiscale, la Commission de Gouvernement devait prendre l’avis de représentants élus avant toute modification ainsi qu’en matière législative. Dans ce dernier domaine, la Société des Nations finit par céder à la pression de la population des territoires et lui concéda l’existence d’un organe législatif élu au suffrage universel, égal, direct et secret auquel étaient éligibles aussi bien les hommes que les femmes, le Conseil du Land. Bien qu’élus au suffrage universel, ses membres ne disposaient pas de l’immunité parlementaire et ses pouvoirs étaient limités. Le Conseil ressemblait plus à une chambre d’enregistrement qu’à un Parlement élu. Ses membres ne pouvaient déposer aucune proposition de loi ni proposer aucun amendement aux projets de loi de la Commission. Le Conseil, dont le président était désigné par la Commission du Gouvernement, avait seulement le droit de prendre connaissance du plan budgétaire et, bien sûr, il n’exerçait aucun contrôle sur l’action de la Commission ni aucune influence sur sa composition et son travail. La souveraineté du peuple en Sarre n’a pu s’exercer que lors du plébiscite de 1935, en faveur du rattachement à l’Allemagne devenue hitlérienne depuis deux ans.

Le maintien de l’ordre par une force internationale de police lors du plébiscite sur le statut de la Sarre

Outre l’originalité d’un gouvernement international, le premier de l’histoire moderne, la Sarre de l’entre-deux-guerres offre l’exemple du déploiement d’une force internationale de police à l’occasion du plébiscite. Au plan local, l’ordre public était de la compétence de la Commission de Gouvernement. Celle-ci avait à a disposition une division de soldats français, première force militaire mise à la disposition de la SdN par l’un de ses membres, comme le relève Michel Marbeau. Très vite, est apparue la nécessité de se passer des troupes françaises vues comme une armée d’occupation. Ces dernières quittèrent le territoire en 1927 quand la gendarmerie locale fut en mesure d’assurer le maintien de l’ordre. La question du maintien de l’ordre se posa de nouveau lors de la préparation du plébiscite. En 1934, la France proposa devant le Conseil de la SdN l’envoi d’une force de police internationale pour garantir la liberté du vote. Acceptée à la surprise générale par la Grande-Bretagne, cette hypothèse reçut l’approbation de l’Allemagne, un point essentiel sur lequel avait insisté le dirigeant britannique Anthony Eden. La composition de cette force militaire chargée d’une mission de police selon l’expression utilisée à l’époque se heurta à la difficulté de la composition. En furent exclus d’emblée les Français et les Allemands, qui étaient les premiers Etats intéressées par le résultat du plébiscite. De même, la participation éventuelle de la Belgique et de la Tchécoslovaquie avait été écartée en raison des différends respectifs de ces Etats avec l’Allemagne tandis que celle de l’Union soviétique l’avait été de peur de voir les soldats de l’armée rouge agir sur place en propagandistes communistes. Finalement, la force internationale fut constituée de troupes suédoises, néerlandaises et italiennes et placée sous le commandement de la Grande-Bretagne qui fournit le gros du contingent. De l’avis général, le plébiscite n’aurait pas pu se dérouler sereinement sans cette force internationale de police et sans la participation de centaines d’étrangers venus de différents pays européens, à l’exception de la France et de l’Allemagne, qui ont assuré l’organisation et le bon déroulement du scrutin.

Une mission de force d’interposition et de police avortée : le cas du statut de Vilna

L’envoi d’une force internationale chargée d’une mission de police avait déjà été envisagé en 1920 par une résolution du Conseil 28 octobre (voir Annuaire de la SdN précité, pp. 324 et s.), pour assurer l’ordre durant le référendum prévu « sous les auspices et le contrôle de la SdN » par lequel les habitants de Vilna, l’actuelle capitale de la Lituanie, devaient choisir entre le rattachement à la Pologne et le rattachement à la Lituanie, ces deux États se disputant militairement le contrôle de la cité. Cette expédition n’eut jamais lieu, mais le plan qui la prévoyait était d’une grande originalité pour l’époque. Tout d’abord, elle aurait pu être la première concrétisation de l’idée proposée lors des travaux préparatoires de doter l’organisation de troupes qui seraient son « bras séculier » selon le mot d’Aristide Briand. La résolution du Conseil prévoyant l’expédition montre les potentialités, par ailleurs inutilisées de l’article 16 du Pacte, comme l’a souligné un commentateur de l’époque, Jean Ray (Commentaire du Pacte de la Société des Nations, Paris, Sirey, 1930, p. 530). La résolution envisageait en effet cette mission « de police » de manière extensive. Le Conseil prévoyait dans ce texte de prendre « des mesures pour le retrait ou pour le désarmement des troupes, de quelque nationalité qu’elles soient, occupant les territoires soumis à la consultation » et l’exercice d’un « contrôle sur les routes et les chemins de fer conduisant au territoire contesté ou le traversant ». Contrairement au plébiscite de la Sarre, l’intervention d’une force internationale de la SdN était prévue dans ce cas dans une situation de conflit encore ouvert, et non sur un territoire sous administration internationale depuis quinze ans, en même temps que l’organisation menait une conciliation en vue d’éviter la guerre.

Un exemple sur le continent américain : la Commission de la SdN pour l’administration du territoire de Leticia

Suite à la condamnation par le Conseil de la SdN de l’invasion du territoire colombien de Leticia par des forces péruviennes au début des années 1930, des négociations entre le Pérou et la Colombie et l’examen de la question par la Société aboutirent à la mise en place d’une Commission de la SdN pour l’administration du territoire de Leticia pour une année à partir de 1933. Composée d’un officier américain, d’un officier brésilien – ces deux Etats non membres de la SdN ont contribué au règlement du différend –, d’un militaire espagnol et d’un membre de la Section juridique de la SdN, cette Commission disposait d’une troupe de soldats colombiens agissant sous le drapeau de la SdN, les troupes péruviennes s’étant retirées. Cette Commission offre ainsi l’exemple de l’administration internationale d’un territoire avec l’appui d’une force militaire locale dans une situation de prévention du développement d’un conflit armé et dans laquelle la force n’est pas destinée à maintenir l’ordre lors d’un plébiscite comme dans les exemples européens.

 

Mouloud BOUMGHAR

Docteur en droit, Chercheur postdoctoral au CERIUM, rattaché au Centre de recherche sur les droits de l’homme et le droit humanitaire (CRDH – Université Paris II)

 

BIBLIOGRAPHIE

Annuaire de la Société des Nations 1920-1927, Genève, Librairie Payot, 1927.

Michel Marbeau, La Société des Nations, Paris, PUF, Que sais-je ?, 2001.

Jean Ray, Commentaire du Pacte de la Société des Nations selon la politique et la jurisprudence des organes de la Société, Paris, Sirey, 1930.

John Scott, The Rise and Fall of the League of Nations, New York, Macmillan, 1974.

La Société des Nations : rétrospective, Actes du colloque organisé par la Bibliothèque des Nations Unies et l’Institut universitaire des hautes études internationales (Genève, 6-9 octobre 1980), Berlin, Walter de Gruyter, 1983.