Historique de l'opération MSUE

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MSUE       Géorgie

Mission de surveillance de l'Union européenne en Géorgie

 

Le 15 septembre 2008, le Conseil de l’Union européenne crée, par l’action commune 2008/738/PESC du Conseil, la mission de surveillance de l’UE en Géorgie (MSUE) pour soutenir tous les efforts en vue d’une solution pacifique et durable du conflit en Géorgie. La MSUE est placée sous la responsabilité de l’Allemand Hansjorg Haber. Cette mission doit veiller au respect intégral de l’accord en six points signé le 12 septembre 2008.



Historique des conflits armés et des interventions internationales (1991 – 2007)

Les populations des territoires sud-ossète et abkhaze, bien que faisant officiellement partie intégrante de la Géorgie, revendiquent leur indépendance depuis 1991, date à laquelle la Géorgie se sépare du bloc soviétique. Le conflit entre l’Ossétie du Sud et la Géorgie éclate dès 1991 alors que le gouvernement géorgien refuse d’octroyer le statut d’autonomie à la région séparatiste. Un accord de cessez-le-feu est signé le 24 juin 1992 entre la Géorgie, la Russie et l’Ossétie du Sud. En concordance avec l’accord, une mission de maintien de la paix (JPKF) ainsi qu’une Commission Conjointe de Contrôle chargée de veiller au respect de l’accord sont mises sur place dans la région séparatiste. En 1997, cette Commission modifie le mandat de la JPKF qui se voit retirer la responsabilité du maintien de la loi et de l’ordre dans la zone de conflit.

 

Par ailleurs, la situation est similaire en Abkhazie où, dès juillet 1992, le soviet suprême d’Abkhazie, profitant de l’absence des députés géorgiens, réinstaure la Constitution abkhaze de 1925 qui lui octroie un statut équivalent à celui de la Géorgie. Un accord de cessez-le-feu est rapidement conclu entre les deux parties et la Russie en septembre 1992 après des combats au cours de l’été. Ceux-ci reprendront toutefois et il faut attendre juillet 1993 pour parvenir à une nouvelle entente de cessez-le-feu. Cette fois, l’ONU envoie des observateurs internationaux et déploie la Mission d’Observation des Nations Unies en Géorgie (MONUG) suite à la résolution 858 du Conseil de sécurité en août 1993.

 

En 1994, alors que les cessez-le-feu précédents sont violés l’un après l’autre, un nouvel accord sera signé qui prévoit la création d’une Force de maintien de la paix sur la frontière géorgio-abkhazienne (CISPKF) sous l’égide de la Communauté des États Indépendants (CEI). Le conflit restera gelé durant plusieurs années, avec quelques accrochages intermittents. En 2003, la MONUG se voit renforcée d’une force de police par la résolution 1494, tel que recommandé par le Secrétaire général de l’ONU.

 

En 2004, le président géorgien, Mikheil Saakachvili, est élu avec l’objectif de restaurer l’intégrité territoriale de la Géorgie. La tension entre l’Ossétie du Sud et la Géorgie se ravive et mène aux affrontements armés de l’été 2004. Un cessez-le-feu est signé, ce qui met fin à la confrontation militaire, mais qui ne résout pas les problèmes d’instabilité dans la région. La situation se dégrade entre la Russie et la Géorgie en 2006, alors que cette dernière dépêche 500 soldats dans les gorges de Kodori, zone limitrophe de la république séparatiste et que de multiples incidents diplomatiques attisent les tensions. Le 4 mars 2007, la région sécessionniste pro-russe d’Abkhazie organise des élections et élit son parlement. Rapidement, la Géorgie, appuyée par l’Union européenne (UE), l’OTAN, l’OSCE et les États-Unis, ne reconnait pas ce scrutin. Toutefois, la Russie le respecte et le qualifie de « démocratique ».

 

Le conflit russo-géorgien de 2008 et la médiation européenne

Le 7 août 2008, sous les ordres de M. Saakachvili, l’armée géorgienne pénètre en sol sud-ossète et bombarde la capitale Tskhinvali qui tombe aux mains des troupes géorgiennes. La tentative géorgienne de reprendre l’Ossétie du Sud par la force aura toutefois été de courte durée. Très vite, la Russie dépêche des troupes dans la zone de conflit et chasse l’armée géorgienne du territoire sud-ossète et poursuit son offensive en sol géorgien, prenant le contrôle des villes de Poti, de Gori et de Senaki. Simultanément, les indépendantistes abkhazes, soutenus par l’armée russe, lancent une opération pour reprendre le contrôle des gorges du Kodori et pénètrent en territoire géorgien tandis que le gouvernement de Saakachvili accuse Moscou de vouloir envahir la Géorgie.

 

Le déclenchement des hostilités entre le gouvernement géorgien et les régions séparatistes, soutenues par la Russie, a eu pour effet de paralyser l’ensemble des acteurs internationaux qui étaient jusque-là impliqués dans le processus de résolution de conflit. Cette situation a ouvert la porte à une implication plus importante de l’UE dans la crise. Dans ce contexte, la présidence de l’UE, assumée par la France, en coopération avec l’OSCE lance une mission de négociation pour trouver une solution au conflit. Cette médiation de la France débouche sur un accord de cessez-le-feu, baptisé « l’accord en six points ». Cet accord est signé le 12 août 2008 entre l’UE, la Russie et la Géorgie et les six points constituant cet accord sont les suivants :

 

- Ne pas recourir à la force;

- Cesser les hostilités de façon définitive;

- Donner libre accès à l’aide humanitaire;

- Les forces militaires géorgiennes devront se retirer dans leurs lieux habituels de cantonnement;

- Les forces militaires russes devront se retirer derrière les lignes antérieures au déclenchement des hostilités. Dans l’attente d’un mécanisme international, les forces de paix russes mettront en œuvre des mesures additionnelles de sécurité;

- L’ouverture de discussions internationales sur les modalités de sécurité et de stabilité en Abkhazie et en Ossétie du Sud.

 

Le 13 août, soit le lendemain de la signature de l’accord, le Conseil de l’UE publie un communiqué de presse qui « souligne l'engagement de l'Union à contribuer activement à la mise en œuvre effective » des six points de l’accord. Le Conseil « considère également que l'Union européenne doit être prête à s'engager, y compris sur le terrain, pour soutenir tous les efforts, dont ceux de l'ONU et de l'OSCE, en vue d'une solution pacifique et durable des conflits en Géorgie ».

 

Entre le 12 août et le 1er septembre 2008, différentes structures de l’UE ont été déployées pour effectuer l’évaluation de la situation sur le terrain et des conditions nécessaires à une éventuelle action européenne dans le cadre de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESC). Le 1er septembre, la France convoque une rencontre extraordinaire du Conseil pour traiter de la crise en Géorgie. À l’issue de cette rencontre, le Conseil décide d’envoyer immédiatement « une mission exploratoire chargée de contribuer au recueil d'informations et de préciser les modalités d'un engagement renforcé de l'Union européenne sur le terrain » dans le cadre de la PESC. Le Conseil demande aussi aux instances européennes compétentes de mener à bien le travail préparatoire pour qu’une mission d’observation puisse être déployée en Géorgie dès le 15 septembre.

 

Le 8 septembre, un accord additionnel est conclu entre la Russie et l’UE concernant la mise en œuvre de l’accord en six points. La Russie s’y engage à retirer ses troupes des territoires géorgiens incontestés avant le 15 septembre. De plus, la Russie indique qu’elle se retirera des zones tampons adjacentes à l’Ossétie du Sud et à l’Abkhazie dans les 10 jours qui suivront le déploiement d’un mécanisme international d’observation dans celles-ci et au plus tard le 1er octobre. La Russie a exigé que ce mécanisme international inclut un minimum de 200 observateurs de l’UE. Cette exigence de la Russie et la date butoir du 1er octobre ont mis beaucoup de pression sur l’UE pour qu’elle effectue le déploiement rapide d’une importante mission d’observation en Géorgie.

 

Déploiement de la mission de surveillance de l’Union européenne (MSUE)

 

Le 15 septembre 2008, le Conseil de l’UE, par l’action commune 2008/736/PESC, décide finalement d’instaurer une mission d’observation en Géorgie (MSUE Géorgie/EUMM Georgia). Le Conseil décide aussi que le déploiement de cette mission s’effectuera par étapes à partir du mois de septembre et que la phase opérationnelle débutera le 1er octobre 2008 au plus tard. Selon les termes de l’action commune du Conseil, la MSUE Géorgie « assure une observation civile des actions des parties, y compris du respect intégral à travers la Géorgie de l’accord en six points et des mesures d’application arrêtées par la suite ». Les objectifs de la mission, tel que défini par le Conseil de l’UE, sont les suivants :

 

  1. contribuer à la stabilité à long terme à travers la Géorgie et la région limitrophe
  2. à court terme, stabiliser la situation afin de réduire les risques de reprise des hostilités.

 

Finalement, le Conseil définit quatre tâches que la mission devra effectuer pour atteindre ces objectifs soit la stabilisation, la normalisation, l’instauration d’un climat de confiance et la participation à l’élaboration d’une politique européenne et à l’engagement futur de l’Union européenne.

 

Par définition, le mandat de la MSUE Géorgie couvre l’ensemble du pays, ce qui inclut en principe les territoires de l’Ossétie du Sud et de l’Abkhazie.

 

Moins de deux semaines après l’adoption de cette action commune, la mission avait déjà établi son quartier général à Tbilissi et mis sur pied trois bureaux régionaux qui se trouvent aujourd’hui à Gori, Mtskheta ainsi qu’à Zugdidi. Dans la même période de temps, plus de 200 observateurs ainsi que le personnel de soutien avaient été déployés sur le terrain. Concrètement, l’action de la mission a été structurée autour des quatre tâches définies par l’action commune (la stabilisation, la normalisation, l’instauration d’un climat de confiance et participation à l’élaboration d’une politique européenne).

 

En premier lieu, les observateurs européens se sont déployés du côté géorgien des frontières administratives avec l’Ossétie du Sud et l’Abkhazie afin de surveiller les mouvements des forces armées et policières des belligérants. La plus importante et urgente tâche de la mission dans ce domaine était de s’assurer du retrait des troupes russes derrière les lignes antérieures au déclenchement des hostilités. Le 10 octobre, soit la date limite pour finaliser ce retrait, la MSUE a confirmé que la Russie avait honoré ses engagements, et ce, malgré le fait que des troupes russes aient été maintenues en territoire géorgien. L’UE, ses États membres et la MSUE ont demandé à plusieurs reprises à la Russie de mettre fin à ce déploiement résiduel en territoire géorgien. Pour sa part, la Russie a fait savoir qu’elle considérait comme obsolète le cinquième des six points de l’accord en raison de sa reconnaissance de la souveraineté de l’Ossétie du Sud et de l’Abkhazie, remettant ainsi en question le retrait complet des forces russes. La reconnaissance russe de l’indépendance de l’Ossétie du Sud et de l’Abkhazie a été annoncée le 26 août 2008 par l’ancien président de la Fédération de la Russie, Dimitri Medvedev.

 

D’autre part, la MSUE a aussi pour mandat de surveiller les mouvements militaires et policiers du côté géorgien des frontières administratives. Les observateurs européens ont permis d’éviter une éventuelle reprise des hostilités plusieurs fois.

 

L’observation de la MSUE ne se limite pas à la dimension sécuritaire. En effet, le Conseil de l’UE a aussi demandé à la MSUE de surveiller, d’analyser et de rendre compte de la situation ayant trait au processus de normalisation en matière de gouvernance civile. Cette observation de la normalisation touche autant l’État de droit, les structures représentatives et l’ordre public que la sécurité des infrastructures énergétiques, des réseaux de transport et des services collectifs. La mission doit aussi superviser les éléments relatifs à la sécurité du retour des déplacés internes et des réfugiés. Dans cette perspective, la MSUE a établi un réseau de contacts élaboré avec diverses composantes de la société géorgienne, notamment avec les administrations locales, les universités et les notables locaux.

 

Les activités de la mission relatives à l’instauration d’un climat de confiance sont complémentaires à l’action de stabilisation et de normalisation et se font en interaction directe avec le gouvernement géorgien. Les principaux interlocuteurs de la MSUE sont le ministère de l’Intérieur et le ministère de la Défense. Des accords entre le ministère de l’Intérieur et la MSUE assurent que la mission ait accès en continu aux informations concernant les zones de conflit. Un mémorandum d’entente a été signé avec le ministère de l’Intérieur le 10 octobre 2008. L’entente prévoit une surveillance des forces de police géorgiennes et des structures du ministère de l’Intérieur qui se trouvent surtout dans les zones à proximité des frontières administratives. Un autre mémorandum d’entente a été signé avec le ministère de la Défense le 26 janvier 2009. Le ministère s’engage à ne pas déployer un nombre important de soldats, ni d’équipements lourds près des frontières administratives avec l’Ossétie du Sud et l’Abkhazie. Le mémorandum accorde également l’autorisation à la MSUE d’effectuer des inspections des installations et des sites militaires géorgiens.

 

Finalement, la MSUE doit également contribuer à la formation d’une politique européenne et à l’engagement futur de l’UE en faveur d’une solution politique durable pour la Géorgie.

 

La mission MONUG (déployée par les Nations Unies) a pris fin le 15 juin 2009 suite à l’échec du Conseil de sécurité à trouver un accord concernant une prorogation du mandat de la mission. De même, la mission de l’OSCE auprès de la Géorgie s’est arrêtée le 30 juin 2009 en raison de l’échec des pourparlers qui avaient pour objectif de trouver un accord sur le renouvellement du mandat de la mission. Depuis le 1 juillet 2009, la MSUE est donc la seule mission internationale présente en continu dans cette zone.

 

Les discussions de Genève

Au cours des négociations qui ont mis fin au conflit, en particulier dans l’élaboration de l’accord en six points et de l’accord additionnel du 8 septembre, les parties au conflit et les médiateurs ont avancé l’idée de mettre en place une nouvelle plateforme de négociation afin de trouver une solution durable aux tensions entre la Russie et la Géorgie. L’idée était de réunir dans un même forum l’UE, l’OSCE, l’ONU et les États-Unis avec les parties au conflit, soit la Russie et la Géorgie. Lors des discussions préparatoires, la Russie a exigé que les discussions incluent des représentants de l’Ossétie du Sud et de l’Abkhazie. Sur cette question, la Russie a été appuyée par l’UE et l’OSCE qui souhaitaient un forum incluant tous les acteurs du conflit. C’est ainsi que débute en octobre 2008 un processus de négociation sur l’Ossétie du Sud et l’Abkhazie, qui est désigné sous le nom de « discussions de Genève ». La MSUE y est également représentée et les discussions ont lieu tous les trois mois.

 

Le format qu’ont pris les discussions est un élément qui a contribué à limiter les résultats obtenus. En effet, le statut des délégations de l’Ossétie du Sud et de l’Abkhazie au sein des négociations a conduit à la suspension de la première séance de négociation. Celles-ci, appuyées par la Russie, exigeaient l’obtention d’un statut équivalent à celui de la Géorgie et de la Russie pour participer aux discussions. Les négociations ont donc débuté sans rencontres directes entre les représentants géorgiens et ceux des régions séparatistes. Afin de débloquer la situation, les discussions ont été divisées en deux forums : des séances plénières auxquelles les représentants sud-ossètes et abkhazes ne participent pas, et deux groupes de travail informels auxquels ils participent, un sur la sécurité, l’autre sur les déplacés internes.

 

D’autre part, la configuration «3+3» (Géorgie, Russie et États-Unis d’un côté, et l’UE, l’ONU et l’OSCE de l’autre) a contribué à polariser les discussions. En effet, ce format a donné l’impression que la Géorgie, la Russie et les États-Unis étaient les parties au conflit alors que l’UE, l’ONU et l’OSCE jouaient le rôle de médiateurs. De plus, cela donnait également l’impression que les États-Unis étaient derrière les actions de la Géorgie et que la Russie était le protecteur des régions séparatistes. Finalement, en raison de la politique de présidence tournante, les attitudes de l’UE ont varié grandement au cours des négociations. Il a été observé de façon générale que l’attitude de l’UE était plus dure envers la Russie quand la présidence a été occupée par un pays d’Europe de l’Est. Ces variations ont affecté la dynamique interne des négociations ainsi que l’attitude de la Russie face aux propositions des médiateurs.

 

L’objectif ultime des négociations est de parvenir à un arrangement garantissant la stabilité et la sécurité régionales, la résolution définitive du conflit armé et le retour des personnes déplacées et des réfugiés en accord avec les normes du droit international. Bien que les participants aux négociations s’accordent en principe sur ces objectifs finaux, la promotion d’objectifs intermédiaires spécifiques a généré des blocages importants dans les négociations.

 

La nature sensible des sujets abordés au cours des négociations a également généré des blocages. C’est le cas pour les questions relatives au retour des réfugiés et des personnes déplacées dans les régions séparatistes. Selon le représentant de la Géorgie à l’ONU, 400 000 personnes ont dû fuir l’Abkhazie et Tskhinvali en Ossétie du Sud depuis les années 1990 en raison des conflits. L’Assemblée générale des Nations Unies a adopté la résolution A/RES/69/286 en juin 2015 qui porte sur le droit de retour des personnes déplacées en Abkhazie et à Tskhinvali en Ossétie du Sud. En plus de cette résolution, dans une déclaration du mois de juin 2016, l’Assemblée générale « invite tous les participants aux pourparlers de Genève à redoubler d’efforts en vue d’établir une paix durable, à s’engager à renforcer la confiance et à prendre immédiatement des mesures pour faire respecter les droits de l’homme et instaurer des conditions de sécurité propices au retour volontaire et sans entrave, dans la sécurité et la dignité de tous les déplacés et réfugiés dans leurs foyers ».

 

L’Abkhazie en particulier est fortement opposée au retour de personnes déplacées et de réfugiés sur son territoire. Selon un recensement datant de 2003, les Abkhazes ne comptent que pour 94 000 des 214 000 habitants d’Abkhazie, le reste étant principalement composé de Géorgiens, de Russes et d’Arméniens. Dans ce contexte, le retour de 200 000 déplacés géorgiens risque de profondément reconfigurer l’équilibre démographique de la région, ce que veulent éviter à tout prix les dirigeants abkhazes. D’autre part, dans le cadre de politiques de privatisation mises en œuvre au cours des dernières années, une portion importante des avoirs des déplacés géorgiens ont été vendus sans leur accord.

 

Une autre question politiquement très sensible abordée par les négociations et celle de l’usage de la force, ou plus exactement de renoncement à l’utiliser. La Russie a mis beaucoup de pression sur la Géorgie pour qu’elle signe un accord avec l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud concernant le non-recours à la force. La Géorgie, pour qui il est hors de question de signer un document qui donnerait une forme quelconque de reconnaissance à ces deux régions, estime qu’elle a déjà contracté un tel engagement en signant l’accord en six points (premier point). L’ancien président de la Géorgie, Mikheil Saakachvili, a fait une déclaration unilatérale en 2010 devant le Parlement européen dans laquelle il dit que la Géorgie renonce à recourir à l’usage de la force afin de récupérer les régions sécessionnistes. Cette déclaration a été considérée comme une avancée importante dans le cadre des discussions de Genève. Mais malgré cette déclaration unilatérale, la Géorgie refuse toujours de signer un traité de non-recours à la force avec les deux régions séparatistes, ce qui contribue à freiner l’avancée des négociations. Ce refus émane du fait que la Géorgie considère le conflit comme étant un conflit russo-géorgien.

 

Le traité « d’alliance » signé entre la Russie et l’Abkhazie en novembre 2014 et le « traité d’alliance et d’intégration » signé entre la Russie et l’Ossétie du Sud en mars 2015 présentent aussi des obstacles aux discussions de Genève. La Géorgie a d’ailleurs qualifié ces traités de « quasi annexion » des régions séparatistes. L’Ossétie du Sud menace également de d’organiser un référendum sur son éventuel rattachement à la Russie.

 

La gestion des frontières est aussi un élément problématique des négociations puisque la Russie a signé des accords frontaliers avec les régions séparatistes qui donnent aux forces de sécurité russes la responsabilité d’assurer la sécurité de leurs frontières communes. Ce faisant, la Russie réduit les possibilités de normaliser ses relations avec la Géorgie. La Géorgie accuse la Russie d’avoir déplacé les démarcations de la frontière administrative entre la Géorgie et l’Ossétie du Sud à plusieurs reprises en 2015 et dénonce également la reprise des travaux de « frontiérisation » sur les lignes administratives entre la Géorgie et l’Abkhazie ainsi que la Géorgie et l’Ossétie du Sud.

 

L’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 a été fortement condamnée par la Géorgie et rend le gouvernement géorgien encore plus déterminé à protéger son intégrité territoriale. Mais l’ouverture d’un site d’entraînement de l’OTAN en Géorgie en 2015 représente également un obstacle dans les négociations entre la Géorgie et la Russie, cette dernière considère que ce site constitue une « provocation » de la part de la Géorgie et « un important facteur de déstabilisation pour la sécurité régionale ». Un accord sur la coopération sécuritaire signé entre la Géorgie et les États Unis en juillet 2016 risque d’être perçu par la Russie comme un facteur de déstabilisation pour la région aussi.

 

Malgré ces multiples obstacles, les discussions de Genève ont tout de même permis de faire des progrès réels, mais limités, vers la stabilité régionale. Une avancée significative issue des négociations est la mise sur pied d’un mécanisme conjoint de prévention et de réponse aux conflits, dont la proposition a été rédigée en février 2009. Cet accord vise à assurer la sécurité et la stabilité sur le terrain en évitant les incidents et en prévenant les activités criminelles. Il cherche aussi à garantir l’acheminement efficace de l'aide humanitaire. Pour y arriver, les parties au conflit se rencontrent de façon hebdomadaire, effectuent des visites conjointes dans les zones à problèmes et ont instauré une ligne de communication permanente. La mise en œuvre de ces dispositifs ne se fait pas sans problèmes. Les rencontres entre la Géorgie et l’Abkhazie à Gali dans le cadre de ce mécanisme conjoint de prévention et de réponse aux conflits ont été suspendues entre 2012 et 2016 puisque l’Abkhazie a refusé d’y participer. L’accord pour reprendre ces rencontres a été conclu entre la Géorgie et l’Abkhazie dans le cadre des discussions de Genève. Concernant les rencontres entre la Géorgie et l’Ossétie du Sud, elles ont été suspendues en 2009 mais ont repris en 2010.


Un succès important des discussions de Genève est d’avoir réussi à convaincre la Russie de retirer ses troupes du village de Perevi qui se trouve à environ 30 km de Tbilissi. Un accord à ce sujet a été signé en octobre 2010 et la Russie a immédiatement retiré ses troupes. L’Accord en six points, qui prévoyait déjà dès 2008 que les troupes russes devaient se retirer jusqu’aux positions qu’elles occupaient avant le déclenchement des hostilités, a servi de cadre à l’accord d’octobre 2010. Cependant, les parties au conflit ont développé des interprétations divergentes de ce nouvel accord. Pour la Géorgie et l’UE le retrait de Perevi n’est qu’une étape dans la mise en œuvre globale de l’Accord en six points. Cependant, pour la Russie, il s’agit d’une concession qui clôt une fois pour toutes la question de son non-respect de l’Accord en six points en ce qui touche au retrait de ses troupes.

 

Finalement, l’Abkhazie, l’Ossétie du Sud et plus particulièrement la Géorgie se montrent particulièrement sceptiques qu’une solution politique au conflit a très peu de chance de voir le jour dans le cadre des discussions de Genève. Selon eux, la réconciliation dépend essentiellement des objectifs de politique étrangère et des relations bilatérales des puissances médiatrices (UE, États-Unis) et de la Russie. La Géorgie en particulier considère la résolution du conflit comme étant le reflet d’un jeu de puissance dans lequel sa relative faiblesse est compensée par le soutien occidental. La perspective d’une adhésion géorgienne à l’OTAN favorise cette lecture de la situation et cette perspective a été remise à l’ordre du jour lors du sommet de Varsovie de l’OTAN en juillet 2016 pendant lequel un renforcement de la coopération et des liens entre la Géorgie et l’OTAN a été annoncé.

L’objectif des discussions de Genève de régler le conflit en un an n’a donc pas été atteint, cependant, d’importants progrès ont été réalisés. En dehors des discussions internationales de Genève, d’autres négociations informelles ont lieu plusieurs fois par an à Prague entre les représentants spéciaux de la Géorgie et la Russie. Grâce à ces discussions informelles, l’embargo sur certains produits géorgiens (notamment les vins, les eaux minérales et quelques autres produits agricoles) a été levé et l’obtention de visas pour les géorgiens a également été facilitée. De son côté, la Géorgie a élaboré en janvier 2010 la « Stratégie de l’État géorgien envers les territoires occupés : l’engagement par la coopération ». Cette stratégie inclut la promotion de projets économiques communs, la liberté de circulation et de commerce, des programmes culturels et éducatifs et interdit formellement tout recours à la force. L’objectif de la Géorgie par cette stratégie et de se rendre plus attractive que la Russie afin de réintégrer les territoires séparatistes, même si elle doit les accorder un large degré d’autonomie. Cette stratégie est toujours en cours aujourd’hui et doit être révisée tous les trois ans.

 

Malgré les progrès réalisés dans le cadre des discussions de Genève et en dehors de ces pourparlers, l’ancienne ministre géorgienne des Affaires étrangères, Maïa Pandijikidze, a tout de même affirmé en 2013 que les relations diplomatiques entre la Géorgie et la Russie ne reprendront que si la Russie retire ses troupes de l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud et annule sa reconnaissance d’indépendance des deux régions.

 

Principaux défis de la MSUE

 

La MSUE Géorgie est parmi les missions civiles de l’UE les plus complexes politiquement parlant. Cette mission a été déployée dans un théâtre d’activité où deux partenaires majeurs de l’UE venaient de se livrer à une guerre ouverte et où la situation est restée très volatile. La mission est donc devenue de facto un élément central dans les relations de l’UE avec la Géorgie et la Russie. La volonté de l’UE de rapidement normaliser ses relations avec la Russie après avoir adopté une posture assez rigide au cours des affrontements a eu pour effet de limiter la marge de manœuvre de la MSUE sur le terrain. Ce défi a été amplifié par le fait que la MSUE, et l’Europe par extension, est perçue sur le terrain comme étant essentiellement pro géorgien.

 

D’un autre côté, l’importante influence de la Russie dans les mécanismes de consolidation de la paix de l’ONU et de l’OSCE a contribué à susciter la méfiance de la Géorgie envers ces organisations et leurs missions. Dans ce contexte, l’implication de l’UE a été perçue par le gouvernement géorgien comme une opportunité de réduire l’influence russe dans la résolution du conflit, compliquant d’autant plus les relations entre l’UE et la Russie, qui ont d’ailleurs connu une dégradation importante depuis l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014. Les relations entre la MSUE et les régions séparatistes sont restées très tendues depuis le déploiement de la mission. D’une part, les deux régions refusent de pleinement coopérer avec la mission tant et aussi longtemps que celle-ci revendiquera l’accès à leur territoire en invoquant l’intégrité territoriale de la Géorgie. Le mandat de la MSUE couvre l’ensemble de la Géorgie dans ses frontières internationalement reconnues, mais la mission n’a eu accès aux régions sécessionnistes que pour quelques visites communes. D’autre part, la politique de non-reconnaissance adoptée par l’UE est un élément essentiel qui assure la coopération de la Géorgie et qui l’encourage à prendre des engagements sécuritaires unilatéraux.

 

Les défis de la Missions demeurent donc importants et des incidents sur les lignes de démarcation ont toujours lieu. Le 19 mai 2016 un citoyen géorgien a été tué lorsqu’il a voulu rentrer en territoire abkhaze. Le refus d’accès aux régions sécessionnistes est considéré comme un obstacle important à la MSUE qui estime que cet accès aiderait à apporter plus de transparence lorsque des incidents, comme celui de mai 2016, ont lieu. Le dernier défi majeur de la mission est la non-implémentation du cinquième point de l’accord en six points de 2008 et donc le maintien de troupes russes dans les régions sécessionnistes, qui est vu comme un facteur déstabilisant important pour la région même s’il est pensé qu’une reprise des hostilités est aujourd’hui très peu probable.




Fiche mise à jour le 29 août 2016 par Jessica Willes,

Stagiaire au Centre d'Etudes des Crises et des Conflits Internationaux (CECRI)