Assistance électorale

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Facteur de cohésion nationale par excellence, les élections apparaissent comme un volet incontournable des opérations de paix. Qu’il s’agisse de l’Afghanistan, du Burundi, de l’Irak, de la République Démocratique du Congo ou de la Côte d’Ivoire, la tenue d’élections démocratiques constitue un moyen primordial de pacification des sociétés détruites par la guerre. Aider les pays en situation post-conflictuelle à organiser des élections libres et équitables contribue en effet à la consolidation de la paix et au renforcement de la démocratie. C’est pourquoi les Nations Unies accordent une grande priorité au volet électoral dans le cadre des opérations de paix. Rares sont désormais les opérations de paix dont le mandat n’inclut pas explicitement un volet d’assistance électorale.

 

L’assistance électorale est l'expression de l'intérêt que la communauté internationale porte à la tenue d'élections libres s'insérant dans le cadre du développement démocratique, notamment le respect des droits de l'Homme et de la primauté du droit. Elle se définit comme une aide technique ou matérielle apportée par les Nations Unies ou toute autre organisation intergouvernementale ou non gouvernementale au processus électoral dans les pays en transition démocratique ou en situation post-conflictuelle.

 

Cette pratique a connu une évolution rapide grâce au contexte géopolitique mondial de l’après-guerre froide. Dès 1991, l’ONU a réaffirme dans sa résolution 46/137 le principe d’élections libres, périodiques et honnêtes qui consacrent la légitimité des gouvernements. L’appui international au processus électoral d’un État s’opérait alors à travers des missions d’observation électorale mais cette pratique ne prenait pas en compte toutes les étapes du processus électoral. L’ONU a alors adopté une approche globale d’assistance électorale pour mieux faire respecter le principe d’élections crédibles et transparentes et bâtir une paix durable par un soutien durable et efficace au processus électoral.

 

Rappel historique de l’assistance électorale


L’assistance électorale telle qu’elle apparaît aujourd’hui ne doit pas occulter le fait qu’elle est le résultat d’un long processus. Il convient alors de rappeler son histoire et son évolution, marquée par la mise en place d’un nouvel ordre international après la chute du mur de Berlin.

 

En affirmant en son article premier le principe du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, la charte de l’ONU fournit une source juridique à la demande d’indépendance des peuples colonisés. C’est sur ce fondement qu’une série de résolutions ont été votées pour réaffirmer le droit des peuples colonisés à l’autodétermination. Commença alors un vaste mouvement de décolonisation, suivi de l’organisation de plusieurs élections d’autodétermination. La supervision internationale de ces élections n’avait pas été adoptée ou acceptée comme règle générale mais progressivement, l’ONU se faisait de plus en plus présente du fait de l’augmentation en son sein du nombre d’anciennes colonies et du soutien stratégique des deux superpuissances de l’époque. À partir de 1956 déjà, le Conseil de Tutelle se trouvait en charge du contrôle d’un certain nombre de plébiscites, de référendum et d’élections de par le monde (Togo en 1956, Cameroun en 1959).

 

C’est cette tradition de contrôle des processus d’autodétermination des territoires sous tutelle, qui s’est prolongée pour donner naissance à une nouvelle forme d’assistance électorale dans des pays « souverains ». C’est ainsi qu’à la fin des années 1980, l'ONU s’engage dans des missions électorales de plus grande envergure, quitte à ignorer les sacro-saints principes de non-ingérence. La littérature spécialisée sur les questions de l’assistance électorale s’accorde à reconnaître le précédent namibien comme étant un tournant décisif de l’engagement de la communauté internationale pour la cause démocratique En effet, le mandat du groupe d’assistance des Nations Unies pour la période de transition en Namibie (GANUPT) était d’assurer l’accession pacifique du territoire à l’indépendance par l'organisation d'élections libres et régulières sous la surveillance et le contrôle des Nations Unies.

 

Avec le nouvel ordre international de la fin des années 80, marqué par la fin du monolithisme, l’organisation à échéances régulières d’élections libres devient un principe de droit international qui s’impose à tous les États même si en règle générale, les élections relèvent de la compétence exclusive des États. Si le consentement de l’État constitue la condition préalable à la mise en œuvre de l’assistance électorale internationale, dans les situations de crise, la demande d’assistance et d’observation résulte d’une injonction de la communauté internationale.

 

Il existe d’autres acteurs majeurs de l’assistance électorale en dehors de l’ONU, à savoir les États-Unis et l’Union européenne, dont l’activité internationale en la matière est présentée comme un facteur important de stabilisation, en plus d’être un instrument de politique étrangère.


SUIVI ET ÉVALUATION DES ÉLECTIONS


Avant les années 90, la plupart des États non démocratiques mettaient en avant le principe de la souveraineté des États pour échapper à tout contrôle international de leur processus électoral. Depuis l’exigence des conditionnalités politiques dans l’octroi de l’aide publique au développement, le contrôle des élections est toutefois devenu un moyen de renforcement de la démocratie et de la paix. Même si l’observation électorale est une pratique peu courante des Nations Unies, sauf dans les pays hébergeant une opération de paix, elle fait l’objet d’un intérêt croissant de la part des ONG et des organisations régionales telles que l’UE, l’UA et l’OEA.

 

L’observation internationale des élections, c’est-à-dire le suivi et l’évaluation des élections, permet d’accroître la confiance des électeurs et de témoigner auprès de la communauté internationale de l’intégrité du processus électoral. Elle se déroule sur une courte période et est sanctionnée par un rapport final dont les conclusions sont déterminantes pour la légitimité qui sera réservée au gouvernement issu des élections. Dans ce rapport, les observateurs rendent compte de la manière dont se sont déroulées les opérations de vote et tirent des conclusions sur la régularité et le caractère démocratique des élections. En cas d’évaluation positive, le gouvernement élu obtient des retombées politiques, voire même économiques, elles aussi positives.

 

L’observation reste un moyen important de soutien aux nouvelles démocraties mais la courte durée de sa mise en œuvre fait qu’elle ne permet pas d'apprécier à sa juste valeur la crédibilité d’une élection, celle-ci ne se résumant pas à un événement ponctuel. Cette insuffisance organisationnelle est d'ailleurs soulignée par les Nations Unies et la Division de l'Assistance Électorale de l'International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), qui déplorent que la grande majorité des observateurs internationaux n’arrive dans le pays que quelques jours avant le scrutin et qu’ils en sont réduits à témoigner du seul déroulement du scrutin. Face aux lacunes de l’observation électorale, une nouvelle approche tenant compte du cycle électoral a été développée..

La nouvelle approche de l’assistance électorale.

 

La communauté internationale a tiré un certain nombre d’enseignements de ses opérations passées et a dû procéder à une redéfinition de ses activités en matière d’assistance électorale. Les risques d’activation ou de résurgence de conflits, liés à l’absence d’un cadre politique véritablement démocratique, obligent les grands acteurs de l’assistance électorale à adopter une stratégie plus globale. Cette stratégie se traduit par le passage d’une conception d’«assistance aux élections » à une conception d’ « assistance électorale » qui vise non seulement les élections en tant qu’événement ponctuel mais qui prend également en compte tout le cycle électoral, c’est-à-dire l’ensemble des mécanismes relevant de son organisation et de son déroulement.

 

L’objectif principal de l’assistance électorale est de doter les pays en transition démocratique de la capacité institutionnelle d’organiser, à terme, leurs propres élections de manière honnête et périodique, sans appui extérieur. Il s’agit de créer les conditions juridiques et politiques nécessaires pour instaurer la confiance dans le processus électoral et consolider la paix et la stabilité nationales.

 

Pour atteindre ce double objectif de paix durable et de renforcement de la démocratie, plusieurs concepts («d’efficacité», «de durabilité» et «de renforcement de capacités») ont été développés ces dernières années par les grands acteurs internationaux de l’assistance électorale. Ces concepts, qui mettent en évidence le lien entre l’assistance électorale et la culture démocratique, visent à assurer une durabilité des systèmes électoraux à travers l’assistance technique.

 

Assistance efficace et durabilité du système électoral

 

La tenue d’élections dans des situations de crise ou post-conflictuelles nécessite une assistance technique et la présence d’observateurs internationaux afin de garantir la transparence et la crédibilité du processus électoral et d’assurer une transition pacifique.

 

L’assistance technique suppose la fourniture de divers services techniques, notamment des services d’experts en matière juridique ou technique ainsi que la fourniture de matériel de traitement des données, de matériel électoral ou de toute autre assistance concernant l’administration électorale et la gestion des contentieux électoraux. Elle se traduit notamment par le renforcement des capacités, un processus par lequel les ressources humaines, et les capacités organisationnelles et opérationnelles des institutions sont améliorées afin de mieux exécuter les fonctions prioritaires de façon autonome. Cette approche constitue l’une des originalités de l’assistance électorale telle qu’elle se pratique aujourd’hui. En effet, l’assistance électorale est fournie suivant un cycle de rodage, au terme duquel les institutions nationales doivent être autonomes pour organiser de façon crédible les élections à venir. Pendant ce cycle de rodage, la priorité est donnée au renforcement des capacités institutionnelles, à la formation des agents électoraux et aux besoins à long terme de la société civile. L’efficacité de l’assistance électorale passe alors nécessairement par le renforcement des capacités, c’est-à-dire l’appui institutionnel à long terme aux systèmes électoraux et surtout la formation des différents acteurs nationaux.

 

Son ampleur est fonction du type et du niveau des élections. L’essentiel des missions d’assistance électorale accomplies par l’ONU dans des situations normales, en absence de crise, sont en grande partie prises en charge par le PNUD. Cependant les activités d’assistance électorale engagées par le Département des Opérations de Maintien de la Paix des Nations Unies (DOMP) apparaissent plus complexes et exigent la mobilisation d’une plus grande quantité de ressources matérielles et humaines. La mise en œuvre d’une telle assistance implique des interactions extrêmement complexes entre les différents acteurs internationaux et les organes nationaux de gestion des élections. Pour être efficaces, les différentes aides internationales sont rationalisées dans un cadre unique d’action, généralement assuré par l’ONU lors de ses interventions internationales.

 

L’organisation du référendum sur l’indépendance du Soudan du Sud, en janvier 2011, a été un succès grâce à l’assistance technique de la Mission des Nations unies au Soudan (MINUS), qui a assuré avec l’appui du PNUD la formation des agents électoraux, l’impression et la distribution de quelque dix millions de bulletins de vote. Cette intervention de l’ONU a permis de bâtir une certaine confiance dans le processus électoral malgré les tensions entre les deux Soudans.

 

En République Démocratique du Congo, la Mission des Nations Unies au Congo (MONUC) a joué un rôle déterminant dans l’organisation des premières élections générales post-confit de 2006. La Division électorale de la MONUC avait pour mission de mettre en place un système électoral durable pour permettre, à terme, la tenue d’élections crédibles sans appui extérieur. La préparation de ces élections constitue la plus grande et la plus complexe mission d'assistance électorale jamais entreprise par les Nations Unies. Cette mission, menée conjointement par le PNUD et la MONUC, avec un budget total de 500 millions de dollars, a permis la création d’une Commission électorale indépendante et la mise en place d’un système électoral fiable, ainsi que facilité le transport du matériel électoral et l’enregistrement de quelque 26 millions de Congolais sur des listes électorales informatisées. Par ailleurs, l’ONU a apporté une assistance durable ciblée aux systèmes judiciaire et législatif de la RDC pour mieux gérer les contentieux électoraux. Compte tenue du rôle crucial des médias dans la transparence des institutions politiques, la plupart des missions de l’ONU ont une station de radio pour aider au rétablissement de l’État de droit. La station Radio Okapi de la MONUC, qui émet encore aujourd’hui dans les principales langues congolaises, a ainsi facilité l’inscription des électeurs, la vulgarisation des règles et des comportements électoraux et mené une campagne de sensibilisation.

 

L’ONUCI a joué un rôle similaire dans l’organisation des élections présidentielles et législatives de 2010 et de 2011 en Côte d’Ivoire. Cette intervention marque un véritable tournant dans les pratiques onusiennes en matière d’assistance électorale. Le Conseil de Sécurité a en effet mandaté le chef de l'ONUCI pour certifier chaque stade du processus électoral ivoirien, bien que l’ONU n’ait pas été en charge l’organisation du scrutin.

 

La certification des élections

 

La certification est un concept récent, qui s’est développé au cours des dernières années dans les pratiques onusiennes. Contrairement au contrôle international classique des élections, elle a un caractère contraignant et vise à garantir la conformité de toutes les étapes du processus électoral aux normes internationales. Les missions d’observation classiques ne disposent d’aucun pouvoir pour faire respecter les conclusions de leurs rapports alors que le certificateur mandaté par l’ONU a l’autorité et les moyens nécessaires pour imposer les résultats certifiés aux différents acteurs politiques. Aucune contestation non démocratique ou compromission ne sont admises après la certification des résultats, les parties étant sensées se soumettre aux décisions du certificateur.

 

La certification des processus électoraux intervient dans des contextes post-conflictuels pour sauvegarder le processus électoral et les résultats du scrutin. Il ne s’agit donc pas seulement d’apprécier les différentes étapes du scrutin mais également de s’assurer que les résultats proclamés reflètent effectivement la volonté populaire.

 

Avant le précédent ivoirien, l’ONU avait déjà accompli des missions de certification d’élections dans d’autres pays, mais il s’agissait d’élections dont elle avait en charge l’organisation. L’ONU avait ainsi joué le rôle de certificateur pendant les élections présidentielles et législatives de 2007 au Timor et lors des élections de l'Assemblée constituante népalaise de 2008. Les résultats certifiés de ces élections avaient été acceptés par tous les acteurs politiques timorais et népalais. En Côte d’Ivoire, la situation était différente. En effet, pour sortir de la crise politique que connaissait le pays depuis plusieurs années, les différentes parties signataires de l’accord de Pretoria de 2005 avaient expressément sollicité la participation de l'ONU pour garantir la crédibilité du processus électoral. La nature et le contenu de cette participation ont été définis par les résolutions 1603, 1765 et 1826 du Conseil de Sécurité et par l’Accord politique de Ouagadougou de 2007. Le mandat de certification avait été confié au Représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour la Côte d’Ivoire (résolution 1765 de 2007), chargeant ce dernier de « certifier que tous les stades du processus électoral fourniront toutes les garanties nécessaires pour la tenue d’élections présidentielle et législatives ouvertes, libres, justes et transparentes, conformément aux normes internationales». La mise en place de la liste électorale et les résultats des élections, étapes essentielles du processus, ont été expressément certifiées par le certificateur. Contre toute attente, la phase de la certification des résultats donnant l’opposition gagnante n’a toutefois pas été acceptée par le pouvoir de Gbagbo, déclaré élu un peu plus tôt par le Conseil constitutionnel, dont les décisions sont irrévocables en droit interne ivoirien. Face au refus du président de se conformer à la décision du certificateur et aux violences qui s’en sont suivies, une action militaire de l’ONU, appuyée par la Force Licorne, a été engagée pour le contraindre à accepter le résultat des urnes. Les affrontements post-certification ont fait plus de 3 000 morts, et le président déchu a été arrêté puis transféré à la CPI.

 

Ce bilan laisse penser que ce nouveau paradigme politico-juridique aura moins de succès dans les années à venir pour s’imposer comme un instrument de sortie de crise, surtout dans les contextes où l’ONU n’est pas l’organisateur principal du scrutin.

 

L’observation électorale ou la certification, en tant que compléments politiques de l’assistance électorale, viennent légitimer le processus électoral en renforçant la crédibilité du processus électoral et la confiance des électeurs. Malgré son efficacité, l’assistance électorale doit relever un certain nombre de défis pour assurer son succès.

 

Les défis de l’assistance électorale

 

Dans le cadre des opérations de paix, l’assistance électorale apparaît comme une forme d’ingérence politique fortement valorisée pour assurer la pacification. Au-delà des raisons normatives qui sous-tendent cette valorisation de l’assistance électorale en tant qu’instrument d’une démarche pacificatrice, des questions d’ordre pratique se posent quant à son adéquation avec la culture politique des pays hôtes. En effet, pour éviter un « mimétisme institutionnel » souvent en déphasage avec les réalités culturelles des peuples, l’assistance électorale devra plutôt accompagner le consensus politique national sur l’institutionnalisation de la démocratie. Les missions exploratoires préalables à l’assistance électorale doivent donc faire un diagnostic complet des besoins réels du pays, en tenant compte de ses réalités socio-économiques. Par ailleurs, une échéance précise doit être définie pour les activités d’assistance électorale, ceci afin de responsabiliser les gouvernements des pays dans l’organisation de leurs élections dans les délais impartis et sans aide extérieure. Cette responsabilisation s’analysera à l’aune des résultats du renforcement des capacités démocratiques. En RDC, ces résultats ont été décevants, l’organisation des élections présidentielles et législatives de 2011 et de 2012 ayant été chaotique et précédée d’une réforme constitutionnelle opportuniste touchant au système électoral.

 

Cette notion de responsabilité doit amener la communauté internationale à repenser le droit d’ingérence démocratique pour l’assortir de sanctions efficaces et exemplaires.

 

Pour éviter d’emprisonner l’assistance électorale dans un cycle d’« éternels recommencements », face aux remises en cause unilatérales de l’ordre constitutionnel (c’est le cas de la Mauritanie, et tout récemment du Mali et de la Guinée Bissau où ont eu lieu des coups d'État pour écarter des présidents démocratiquement élus), la communauté internationale devra utiliser tous les moyens de pression en leur possession pour réaffirmer la primauté du droit et des valeurs démocratiques. La démocratie ne se résume pas certainement aux élections, mais elle ne peut exister sans élections libres et honnêtes.

 

En somme, les différentes expériences électorales à travers le monde montrent bien qu’il n’est ni facile ni rapide d’édifier la démocratie, condition d’une paix durable, et que cela nécessite aussi bien la volonté et l’engagement politiques des gouvernements et des sociétés civiles que le soutien, à travers l’assistance électorale, de la communauté internationale.

 

 

Évariste Sonon

Chercheur

Chaire de recherche du Canada en politiques étrangère et de défense

UQAM

 

28 juillet 2012

 



Références


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SONON (E.), "Analyse des moyens nationaux et internationaux de contrôle du processus électoral en Afrique", Thèse de droit public international, Université de Cergy-Pontoise, France, 2008.