Missions d'observation de l'ONU

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Les missions d’observation des Nations Unies ont été remises en lumière à l’occasion de la création de la Mission de surveillance des Nations Unies en Syrie (MISNUS) en avril 2012. La plus ancienne de ces missions date de 1948 et les observateurs militaires sont depuis au cœur des dispositifs et de la pratique du maintien de la paix des Nations Unies.

 

Aux origines du maintien de la paix

 

La première action de maintien de la paix des Nations Unies a été d’observer la paix, de surveiller des cessez-le-feu conclus le plus souvent en dehors d’elle. Les missions ou groupes d’observation avaient, par conséquent, un rôle militaire extrêmement réduit. Selon Paul Tavernier, « c’est en 1947 que l’ONU a fait appel, pour la première fois, à du personnel militaire lorsqu’elle a créé la Commission consulaire en Indonésie et la Commission spéciale pour les Balkans. Toutefois, il s’agissait de personnel peu nombreux qui ne dépendait pas de l’autorité du Secrétaire général des Nations Unies et relevait des gouvernements nationaux »[i]. Ces deux commissions sont créées par l’Assemblée générale. Le Conseil de sécurité, quant à lui, crée ses premières missions d’observation en 1948. La Résolution 47 du 21 avril 1948 crée le Groupe d’observateurs militaires des Nations Unies en Inde et au Pakistan (UNGOMIP) chargé de superviser le cessez-le-feu entre les deux Etats au Jammu et Cachemire [ii]. La Résolution 50 du 29 mai 1948 créa l’Organisme des Nations Unies chargé de la surveillance et de la trêve (ONUST), ayant pour mandat d’observer le respect de la trêve et des accords d’armistice, et de faire rapport à ce sujet.

 

Quelque 24 missions d’observations ont été créées depuis 1945 par les Nations Unies [iii]. Ces missions ou groupes d’observation sont, en principe, créés par le Conseil de sécurité comme des mesures provisoires au titre de l’Article 40, comme organe subsidiaire d’après l’Article 29 ou comme moyen d’investigation selon l’Article 34 de la Charte. Ces missions peuvent aussi être appelées « mission de vérification » (UNAVEM I & II) ou « mission de supervision » (MISNUS). Il existe également des composantes d’observation au sein des grandes opérations de maintien de la paix ; ces composantes constituent l’élément mobile et discret de ces opérations qui est au plus près des populations et qui recueillent l’information nécessaire à l’évaluation et à l’évolution de la menace (aux côtés des Affaires civiles). Les effectifs des missions d’observation peuvent aller de deux observateurs militaires (DOMREP) jusqu’à un millier d’hommes, la moyenne se situant à une centaine d’observateurs.

 

Effectifs des composantes d’observation

des opérations de maintien de la paix en cours

(au 1er juillet 2012)

En cours

Opération

Effectifs globaux

(personnel en uniforme)

Effectifs de la composante d’observation

Mars 1978

FINUL

11 571

50 observateurs militaires (en détachement de l’ONUST)

Juin 1999

MINUK

15

9 officiers de liaison

Novembre 1999

MONUSCO

22 016

760 observateurs militaires

Février 2004

ONUCI

10 968

197 observateurs militaires

Juillet 2005

MINUL

9 187

127 observateurs militaires

Août 2006

MINUT

1 275

33 officiers de liaison

Juillet 2007

MINUAD

22 445

290 observateurs militaires

Juin 2011

FISNUA

3 948

139 observateurs militaires

Juillet 2011

MINUSS

6 112

120 officiers de liaison

La MINUSTAH n’a aucun observateur militaire en son sein ; la FNUCHYP est composée de soldats en dépit du fait qu’elle se soit transformée en une simple force d’observation le long de la ligne verte.

 

Il existe aujourd’hui 5 missions d’observation, qui sont parmi les plus anciennes missions des Nations Unies ; la dernière en date est la Mission de supervision des Nations Unies en Syrie. Celle-ci a d’ailleurs bénéficié du détachement de certains observateurs des missions voisines (FNUOD et ONUST). La grande majorité de ces missions sont commandées par des chefs militaires (à l’exception de la MINURSO qui n’est pas une simple mission d’observation au départ). Ces dernières années, le Conseil de sécurité a plutôt privilégié l’envoi d’observateurs militaires au sein d’opérations au mandat plus large et à la composante militaire assurant en partie leur sécurité, que l’envoi d’observateurs non armés seuls. Dans certaines opérations, les officiers de liaison remplacent les observateurs militaires dans les cas où il n’y a pas d’observation d’accord de cessez-le-feu à proprement dit (MINUSS [iv]) et dans les cas où seuls des spécialistes militaires sont nécessaires (cas de la plupart des missions politiques, cas de la MINUK et de la MINUT).

 

Certaines missions (MINURSO) ou forces (UNFICHYP) sont devenues au fil des années, en dépit d’un mandat originel plus large, de simples missions d’observation du cessez-le-feu et d’interposition. Dans d’autres cas, le renforcement d’une mission d’observation peut la transformer en une opération de maintien de la paix (UNAVEM II & III, MONUSIL & MINUSIL).

 

Missions d’observation en cours

(au 1er juillet 2012)

Durée

Nom de l’opération

Résolution

Chef de mission

Effectifs

Budget

En cours

(depuis janvier  1949)

UNGOMIP

Groupe d’observateurs  des Nations Unies en Inde  et au Pakistan

SC/RES/47

(21 avril 1948)

 

Général de division  Young-Bum Choi  (Corée du Sud)

42 observateurs militaires

24 civils internationaux

51 civils locaux

Budget régulier 2012-2013 :

$70 280 900

En cours

(depuis juin  1948)

ONUST

Organisme des Nations  Unies chargé de la  surveillance et de la trêve

SC/RES/50

(29 mai 1948)

Général de division  Juha Kilpia  (Finlande)

142 observateurs militaires

96 civils internationaux

133 civils locaux

Budget régulier 2012-2013 :

$21 084 900

En cours

(depuis juin  1974)

FNUOD

Force des Nations Unies  chargée d’observer le  dégagement (Golan)

S/RES/350

(31 mai 1974)

Général de division  Natalio C. Ecarma  (Philippines)

1 040 soldats

41 civils internationaux

102 civils locaux

2011-2012 : $50 526 100

En cours

(depuis avril  1991)

MINURSO

Mission des Nations Unies  pour le référendum au  Sahara occidental

S/RES/690

(29 avril 1991)

RSSG Wolfgang  Weisbrod-Weber (Allemagne)

198 observateurs militaires

27 personnels d’état-major

6 policiers

97 civils internationaux

162 civils locaux

15 Volontaires des NU

2011-2012 :

$63 219 300

En cours

(depuis avril  2012)

MISNUS

Mission de supervision des Nations Unies en Syrie

S/RES/2043

(21 avril 2012)

Général de division  Robert Mood  (Norvège)

278 observateurs militaires

81 civils internationaux

40 civils locaux

autorisation initiale de $16.8 million pour 90 jours

 

Le mandat des observateurs

 

Dans les premières missions, « le mécanisme d’observation était embryonnaire, indissociable du mécanisme de conciliation dont la fonction essentielle était moins d’observer que de s’efforcer de parvenir à un règlement » [v]. Au fil des années, les tâches confiées à ces observateurs militaires sont la supervision ou l’observation d’une trêve ou d’un cessez-le-feu (UNGOMIP, ONUST, GOMNU II, MONUG, MONUT, MINURSO, MISNUS), la médiation entre les parties au conflit (UNGOMAP, MONUA, MISNUS), la supervision de l’application d’accords de paix, d’armistice ou de désengagement (ONUST, UNIYOM, FNUOD, GOMNU II, UNAVEM I & II, ONUCA, ONUSAL, MONUL, GONUBA, MONUC), la surveillance des frontières (MONUIK, GONUL, MONUOR), l’observation de la situation dans le pays en conflit (DOMREP, MONUSIL).

 

La tâche des observateurs composant ces missions est d’observer (d’un point de vue militaire le plus souvent) les événements de nature militaire d’une situation donnée, ou d’intervenir en tant que médiateurs pour stopper des violations de cessez-le-feu. Quand ils y sont autorisés par l’Etat-hôte, ces observateurs peuvent utiliser des instruments militaires tels que des hélicoptères, des avions de surveillance et d’observation, des opérateurs radio, des moyens de transport militaire. Cela leur permet simplement d’effectuer des patrouilles à intervalles réguliers et fréquents dans les zones frontalières ou près de ces zones, d’établir des postes avancés, et d’accomplir des reconnaissances aériennes. Ces moyens modestes correspondent, en fait, à un mandat limité qui repose sur le consentement des parties au conflit, du pays hôte et des pays contributeurs de personnel.

 

La nature du mandat d’observation

 

Ces observateurs peuvent être soit des militaires soit des civils (en particulier des spécialistes des droits de l’homme). D’ailleurs les composantes civiles (civil affairs) des grandes opérations de maintien de la paix peuvent être considérées comme des composantes d’observation.

 

Les observateurs militaires sont recrutés sur une base individuelle, après un appel à contribution classique vers leur Etat.

 

Les observateurs militaires peuvent être armés ou non ; ils ne sont la plupart du temps pas armés (exception faite actuellement de la FNUOD). Comme le précise le Secrétaire général dans l’un de ses rapports, « leur protection est l’insigne de l’Organisation qu’ils portent et le drapeau des Nations Unies et, surtout, l’autorité du Conseil de sécurité »[vi]. De ce fait, « en cas de plainte ou d’incident, ils ne pouvaient que signaler la chose à leurs supérieurs et au médiateur lui-même, qui, à son tour, pouvait décider d’aviser le Secrétaire général et, par l’intermédiaire de celui-ci, le Conseil de sécurité »[vii].

 

En conséquence, ils ne peuvent « empêcher une violation de la trêve » ou forcer l’application des décisions du Conseil de sécurité par d’autres moyens que la négociation ou la persuasion. Leur présence est conçue comme ayant, en soi, une vertu dissuasive. La mission d’observation constitue également une action préventive par l’information qu’elle peut fournir au Conseil de sécurité. Elle constitue plus une mesure de confiance pour laquelle l’ONU prête ses bons offices, qu’une action de résolution des conflits proprement dite. Elle tente de constituer une présence dissuasive et une pression morale, un œil de la communauté internationale sur un différend ou des conflits oubliés (Chypre, Sahara occidental).

 

La limite principale au travail des observateurs est bien entendu le degré de coopération des autorités de l’Etat-hôte ; si leur consentement au déploiement de la mission est faible, la mission aura peu de chance de succès (MISNUS). De manière générale, la mission aura une faible plus-value si elle évolue dans un contexte sécuritaire dégradé, voire au sein d’une guerre civile.

 

*   *   *

 

Les observateurs militaires, qu’ils soient au sein d’une mission d’observation ou qu’ils forment la composante d’une opération plus importante, constituent bien souvent l’épine dorsale de l’action de maintien de la paix des Nations Unies sur le terrain. Ils sont les yeux et les oreilles de l’ONU sur le terrain, ses premières capacités d’enquête et de médiation, d’information et d’analyse, de communication avec les populations locales. Ils constituent un mécanisme souple et discret, très efficace dans le recueil d’information. Mais ils ne peuvent être plus que cela. Ils constituent donc, bien souvent, la première étape ou l’un des volets d’une action plus globale.

 

 

Alexandra Novosseloff

 

Chercheure-associée au Centre Thucydide de l’Université Paris-Panthéon-Assas

 

15 juillet 2012.

 

 

Références bibliographiques

 

- Paul Tavernier, Les Casques bleus, 1996, Paris, PUF, Collection QSJ n°3169, 126 pages.

 

- Jacques Ballaloud, « L’observation militaire dans le système des Nations Unies », RGDIP, 1974, pp. 399-434.

 

Notes

 

[i] Paul Tavernier, Les Casques bleus, 1996, Paris, PUF, Collection QSJ, p. 19. La Commission a souffert d’un manque de financement, d’un équipement pauvre, d’un manque de coopération de la part de l’Albanie, de la Bulgarie et de la Yougoslavie et d’un déficit de personnel.

 

[ii] Le Conseil de sécurité avait créé, en janvier 1948 (SC/RES/39), une Commission des Nations Unies pour l’Inde et le Pakistan, au sein de laquelle le Secrétaire général a ensuite nommé un conseiller militaire. C’est ce dernier qui proposa la composition du corps d’observateurs militaires pour surveiller les deux côtés de la ligne du cessez-le-feu et accompagner les autorités locales dans l’enquête sur les violations du cessez-le-feu. Après 1951, le conseiller militaire est remplacé par un chef des observateurs militaires.

 

[iii] Comme le montre le tableau, certaines de ces missions ont été comptabilisées au sein du terme générique d’opérations de maintien de la paix, d’autres comme missions politiques (UNOMB), d’autres n’apparaissent dans aucune de ces catégories (MONUAS, GOB) bien qu’ayant été créées par une résolution du Conseil de sécurité.

 

[iv] Lesquels ont succédé aux observateurs militaires de la MINUS (2005-2011) pour ne pas donner l’impression aux nouvelles autorités du Soudan du Sud que leur pays était « observé ».

 

[v] Jacques Ballaloud, « L’observation militaire dans le système des Nations Unies », RGDIP, 1974, p. 405.

 

[vi] S/15334/Add.1 (3 août 1982) : Rapport présenté par le Secrétaire général en application de la résolution 516 (1982) du Conseil de sécurité, § 4.

 

[vii] Nations Unies, Les Casques bleus : Les opérations de maintien de la paix des Nations Unies, 1996, New York, 3ème édition, p. 18.