Comité d'état-major de l'ONU

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Le Comité d’état-major de l’ONU est un organe méconnu. Méconnu principalement parce qu’il n’a jamais réellement fonctionné. Principale innovation de la Charte de San Francisco (par rapport au Pacte de la Société des Nations), sa mise sur pied n’a pas résisté à la mésentente entre les cinq Grands à partir de 1947. Organe de contrôle de leur puissance militaire mise au service d’une organisation internationale, les cinq membres permanents le perçoivent tout d’un coup avec méfiance. De facto, leurs désaccords sur son fonctionnement et sur la négociation des accords spéciaux prévus par la Charte pour la mise à disposition de forces armées ont alors mis le Comité d’état-major en sommeil. Depuis, il se réunit tous les 14 jours, comme son règlement intérieur le prévoit, de manière très formelle pour simplement et uniquement décider de la date et de l’heure de sa prochaine réunion … 14 jours après. Cet « état comateux » de l’un des organes majeurs de la Charte n’a pas été sans conséquences sur le fonctionnement de l’ONU dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales. L’ONU s’est ainsi développée comme une organisation purement civile, où le politique domine et où le militaire est mis à l’écart. L’ONU se retrouve de fait aujourd’hui comme la seule organisation internationale dont l’organe directeur, le Conseil de sécurité, ne s’appuie pas sur un organe de conseil militaire (comme cela se fait à l’OTAN et à l’Union européenne).

 

Fonctions du Comité d’état-major d’après la Charte de l’ONU

Le Comité d’état-major est établi par l’Article 47 de la Charte de l’ONU. Il se compose des chefs d’état-major des membres permanents du Conseil de sécurité ou de leurs représentants. Il est ainsil’organe militaire du Conseil de sécurité. C’est un organe subsidiaire du Conseil créé par la Charte, et donc non au sens de l’Article 29, n’étant pas créé par le Conseil lui-même. Il est chargé de responsabilités très larges dans le cadre des actions en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression (Chapitre VII). Il a cependant été prévu par les pères de la Charte dans la perspective de forces armées nationales mises à la disposition du Conseil de sécurité, sur son invitation et conformément à un accord spécial (Article 43).

Les fonctions du Comité d’état-major définies par les Articles 46, 45 et 47 (§ 1-3-4) de la Charte sont les suivantes :

 

- conseiller et assister le Conseil de sécurité pour tout ce qui concerne les moyens d’ordre militaire nécessaires au Conseil de sécurité ; 
- préparer pour le Conseil de sécurité les plans nécessaires à l’emploi de la force armée ; 
- faire au Conseil de sécurité des recommandations pour l’emploi et le commandement des forces mises à sa disposition, notamment aider à fixer l’importance et le degré de préparation des contingents nationaux immédiatement utilisables par le Conseil en vue de l’exécution combinée d’une action coercitive internationale ; 
- conseiller et assister le Conseil de sécurité pour toutes les questions concernant la réglementation des armements et le désarmement éventuel ; 
- exercer, sous l’autorité du Conseil de sécurité, la responsabilité de la direction stratégique des forces armées mises à la disposition du Conseil de sécurité ; 
- aider le Conseil de sécurité à établir les plans pour l’emploi de la force armée 
- établir, avec l’autorisation du Conseil de sécurité, des sous-comités régionaux d’état-major et en assurer l’activité ; 
- remplir toute autre fonction que le Conseil de sécurité lui demande d’assurer.

Les structures, réunions et procédure de vote du Comité d’état-major

Le Comité d’état-major est une sorte de "second" pour toutes les questions de nature militaire et celles relatives à la sécurité et au désarmement. Il a été créé « pour équiper le Conseil de sécurité de l’assistance et du conseil militaire le mieux informé qui soit, lui permettant ainsi d’exercer ses pouvoirs » [1]. Le Comité étant un organe subsidiaire ("subsidiary agency") du Conseil, ses relations avec les autres organes de l’ONU doivent se faire sous le contrôle et l’autorité du Conseil. Cet organe hérite aussi, en quelque sorte par filiation, des pouvoirs discrétionnaires du Conseil de sécurité. Il peut, si le Conseil l’en charge, traiter d’une grande diversité de questions, de celles relatives au maintien de la paix et de la sécurité au sens large entendu par la Charte. Toutefois, tout avis du Comité doit faire l’objet d’une demande expresse (sous la forme d’une décision de procédure, et non d’une résolution) du Conseil de sécurité. Autrement dit, le Comité d’état-major ne peut travailler qu’à la demande du Conseil de sécurité.


La première réunion du Comité d’état-major s’est tenue à Londres le 4 février 1946 sur convocation du Conseil de sécurité. Quatre tâches lui ont alors été assignées : la préparation de son statut et de ses règles de procédure, l’élaboration des principes généraux gouvernant l’organisation des forces armées à mettre à la disposition du Conseil, l’élaboration d’une forme-type d’accord spécial prévu en vertu de l’Article 43, et l’estimation de la puissance d’ensemble des forces nécessaires (composition, unités militaires, forces armées) pouvant être mises à la disposition du Conseil. Le Comité d’état-major se réunit sur convocation de son Président chaque fois que cela est nécessaire et lorsque la documentation voulue est prête (règle 1). Toutefois, l’intervalle entre deux réunions ne peut excéder quatorze jours. Il se réunit à huis clos afin d’assurer la protection du secret (règle 12 de son règlement provisoire). Aucune autre personne que celles reconnues dans la composition du Comité ne peut assister aux séances du Comité d’état-major si ce n’est avec l’agrément de toutes les délégations. De façon pratique, il siège actuellement un vendredi sur deux. Les participants à ces réunions de routine sont les représentants des chefs d’état-major qui sont, pour les États-Unis, la France et le Royaume-Uni, des membres de missions permanentes à New York et, pour la Chine et la Russie, des subordonnés des chefs de délégations [2].

 

La présidence du Comité est assurée par rotation mensuelle entre les cinq délégations nationales dans l’ordre alphabétique anglais des noms de pays (Section V et règle 6) tout comme pour le Conseil de sécurité. Le Comité peut être convoqué en séance extraordinaire sur ordre du Conseil de sécurité (règle 2). Le Secrétaire général ou le Secrétaire général adjoint pour le Département des Affaires spéciales du Conseil de sécurité (« ancêtre » du DOMP créé en 1992) a le droit d’assister à toutes les réunions du Comité et d’y présenter des exposés (règle 3/b). Aujourd’hui, le secrétariat du Comité est assuré par un ancien militaire d’un des cinq membres permanents bénéficiant d’un contrat de fonctionnaire international au sein du Département des Affaires politiques (DAP). Il a le titre d’officier de liaison du Comité d’état-major et rédige le procès-verbal de ses réunions. C’est l’unique représentant d’un état-major qui n’a jamais vu le jour.

 

La procédure de vote est similaire à celle du Conseil de sécurité pour ce qui concerne les membres permanents, c’est-à-dire réglée sur le mode de l’unanimité. Seules les questions de procédure – qui n’ont pas été définies avec précision par les débats du Comité de 1946-1947 [3] – sont prises à la majorité (règle 7/d). Selon le règlement provisoire et d’une manière générale, les recommandations du Comité d’état-major ne sont transmises au Conseil de sécurité que si elles ont reçu l’accord unanime des diverses délégations.Toutefois, si l’unanimité n’a pu être réalisée, un exposé complet des diverses opinions divergentes est établi et adressé au Conseil (règle 7/c). En somme, une certaine flexibilité préside à la transmission des avis du Comité vers le Conseil. Le Comité d’état-major peut faire deux types de rapports : des rapports spéciaux ("special reports") et des rapports de suivi ("progress reports").

Le Comité d’état-major : un organe mis en sommeil …

Au lendemain de la guerre, les cinq grandes puissances tentent de négocier la mise sur pied de la structure du Comité d’état-major et les modalités pratiques de mise à disposition de leurs forces armées (Article 43 de la Charte). Mais le manque d’unité politique au sein du Conseil, condition sine qua non à un dialogue politico-stratégique entre les membres permanents se répercute sur les discussions au sein du Comité d’état-major. Totalement dépendant du Conseil de sécurité, il ne bénéficie même pas de la marge de manœuvre du Secrétaire général. Sans ordre du Conseil de sécurité, sans demande de celui-ci, il reste inactif. De fait, la mise en sommeil du Comité d’état-major projette au premier plan le Secrétariat dans la gestion politique et militaire des opérations de paix complexes.

 

Les activités du Comité d’état-major sont ainsi mises en sommeil, même s’il a continué à se réunir. Chacune de ses séances s’est depuis limitée (à quelques exceptions près, détaillées ci-dessous) à la lecture rituelle, par son président tournant, d’un document figé. Il s’agit, en effet, faute de contact avec le Conseil de sécurité et en raison de l’absence de consensus des membres permanents sur le rôle que le Comité doit tenir, de s’accorder sur l’ordre du jour réduit à sa simple expression, d’agréer le compte-rendu de la réunion précédente, lui aussi vide de substance et, de fixer la date de la réunion suivante, deux semaines plus tard. Cette inactivité a eu pour conséquence que le Comité d’état-major est progressivement devenu un organe extérieur au Conseil de sécurité. Le Conseil de sécurité s’est finalement accommodé de son absence et n’a jamais pu s’accorder pour le réactiver formellement.

… qui résiste aux multiples tentatives de réactivation

Certains, pendant la Guerre froide, se sont posés la question de savoir pourquoi les membres du Conseil de sécurité n’ont pas rayé cet organe purement et simplement de l’organigramme onusien. La raison principale est qu’il est difficile de remettre en cause de façon formelle les dispositions de la Charte, d’amender son texte. Et même après, « il est plus simple de laisser des généraux et des amiraux se rencontrer tous les quinze jours que de soulever, de façon plus franche, les grandes questions liées à la suppression du Comité d’état-major » [4]. Quelles que soient les périodes considérées, la question de l’opportunité d’une revitalisation du Comité d’état-major a d’ailleurs donné lieu aux seules réunions de substance de ce comité dormant.

 

Rares ont été les propositions suggérant la suppression pure et simple du Comité. Des propositions souhaitaient le voir renommé [5], étendre ses fonctions, être remplacé par un organe de même nature ou le voir réactivé. De fait, chaque grande opération militaire menée par l’ONU (Congo, Bosnie, Soudan/Darfour) ou en son nom (guerre de Corée, guerre du Golfe) a donné lieu à des discussions sur une possible réactivation du Comité d’état-major, sans jamais aboutir. De fait, le thème de la réactivation du Comité d’état-major est devenu (avec celle de la réforme du Conseil de sécurité), au fil des années, l’un des serpents de mer de l’ONU.

 

A deux ou trois reprises seulement, les réunions du Comité d’état-major ont pu échapper à la routine habituelle.

 

- C’est avec la création du Comité spécial sur les opérations de maintien de la paix en 1965 que les premières propositions de réactivation du Comité d’état-major sont mises sur la table. Les Soviétiques sont les premiers, en 1965, à demander l’utilisation du Comité d’état-major dans le cadre des opérations de maintien de la paix. L’URSS demande alors que la composition du Comité soit élargie aux Etats fournissant des contingents ou des facilités. Les demandes soviétiques sont appuyées, en 1972, par le Canada dans un « Mémorandum sur le commandement et le contrôle des opérations de maintien de la paix ». Le Canada souhaite procéder à un examen des diverses façons dont pourrait être conçu le fonctionnement du Comité d’état-major dans l’intérêt du maintien de la paix et de la sécurité internationales.


- En 1990, lors de la crise du Golfe, la Résolution 665 demande aux États concernés de coordonner leurs actions, en faisant appel en tant que de besoin aux mécanismes du Comité d’état-major. A la suite de cette résolution, l’Union soviétique fait pression pour obtenir une revitalisation de l’organe militaire du Conseil [6]. L’URSS souhaitait utiliser le Comité d’état-major pour coordonner l’imposition des sanctions contre l’Iraq, et les États-Unis se sont, au début, déclarés intéressés par cette proposition. Le Comité d’état-major tint donc un certain nombre de réunions informelles, mais n’a pas officiellement ou formellement discuté de l’affaire iraquienne [7]. Le blocus naval sur l’Iraq a été le principal objet de discussion de ces réunions, mais a également été abordée la question du renforcement de la menace implicite de l’emploi de la force. Les discussions au sein du Comité ont fini par buter sur les questions de commandement, et le Comité d’état-major n’a finalement pas tenu son rôle auprès du Conseil de sécurité au long des opérations menées dans le Golfe persique.

 

- Le Comité d’état-major a également débattu de l’opération de maintien de la paix en Bosnie-Herzégovine. En 1990, le Comité spécial recommande que le Comité d’état-major soit utilisé périodiquement comme un organe de consultation où les experts militaires des États membres du Conseil de sécurité examineraient, avec la participation de représentants d’autres États, et surtout des pays contributeurs de troupes, la situation militaire et politique dans les endroits où opèrent les forces des Nations Unies, les particularités géographiques et autres de la région, ainsi que les moyens matériels et techniques [8]. Le rapport du Comité spécial des opérations de maintien de la paix de 1992 propose de « créer un mécanisme consultatif ad hoc de taille limitée assurant une bonne coordination entre le Conseil de sécurité, le Secrétariat et les Etats membres » [9].

 

- A la suite du rapport Brahimi, la Résolution 1327 du 13 novembre 2000 s’engage « à envisager la possibilité d’avoir recours au Comité d’état-major, entre autres moyens de renforcer les capacités de maintien de la paix des Nations Unies ». Deux réunions du Comité ont été consacrées à un possible "nouveau" rôle. Ces débats ont fait long feu devant la réticence des Cinq à entamer un débat sur des sujets qui fâchent.

 

- Depuis le début des années 2000, face à une nouvelle croissance exponentielle des opérations de paix (Soudan, Congo, Haïti, Côte d’Ivoire) gérées cahin-caha par le Secrétariat des Nations Unies, le Conseil de sécurité ne souhaite plus seulement en décider la création et l’évolution, mais également en contrôler la mise en œuvre. Dans ce contexte, en juillet 2001, la Russie propose que le Comité d’état-major soit chargé d’analyser « la composante militaire de la situation dans les zones de conflit », et de « formuler des recommandations à l’intention du Conseil de sécurité concernant notamment l’utilisation éventuelle de moyens militaires à titre préventif et l’application de sanctions et, surtout, mettre au point, en coopération avec le Département des opérations de maintien de la paix du Secrétariat de l’ONU, les aspects militaires et opérationnels de la paix ». En octobre 2001, le Royaume-Uni présente à son tour une proposition pour améliorer l’expertise militaire à apporter au Conseil de sécurité en créant un « groupe militaire consultatif » (« Military Consultative Group ») composé des conseillers militaires des Quinze. Ce groupe serait l’interlocuteur du conseiller militaire du DOMP et aurait comme principal objectif d’améliorer le flux d’information entre le Conseil et le Secrétariat, de permettre un accès à l’expertise militaire nationale et de dialoguer avec les pays contributeurs de troupes. Enfin, en janvier 2006, même les États-Unis proposent, sur une idée de l’ambassadeur John Bolton, une revitalisation du Comité d’état-major pour fournir au Conseil de sécurité une expertise militaire et avoir un meilleur contrôle sur la préparation et la mise en œuvre des opérations de maintien de la paix « conduites » par le Secrétariat. Leur objectif est un contrôle strict du DOMP et la nécessité de pouvoir rendre compte à leur Congrès des dépenses effectuées pour chacune des opérations de maintien de la paix.

 

En dépit d’un consensus sur le besoin pour le Conseil de sécurité de disposer d’un organe de conseil militaire, les cinq membres permanents n’ont pu jusqu’ici s’accorder sur une formule viable qui permettrait au Comité d’état-major de sortir du « coma » dans lequel ils l’ont plongé en 1947. Les diverses propositions avancées n’ont jamais donné lieu à des échanges poussés entre les cinq délégations du Comité. A chaque fois, une délégation ou plusieurs ont coupé court au débat.

La poursuite de l’examen d’une réactivation du Comité d’état-major

La discussion sur une possible réactivation du Comité d’état-major a été à nouveau relancée suite au débat lancé par la France et le Royaume-Uni, le 23 janvier, au Conseil de sécurité, afin d’améliorer la planification, la conduite et le suivi des opérations de maintien de la paix. Une déclaration présidentielle du 5 août 2009 affirme que le Conseil « continuera d’étudier le rôle du Comité d’état-major » alors qu’il « se doit d’améliorer son accès aux conseils militaires et compte poursuivre sa réflexion sur les dispositifs nécessaires à cet effet ».

 

La première étape d’une réactivation du Comité d’état-major serait sa saisine par le Conseil. Les prochaines étapes pourraient être les suivantes : le Comité devrait inviter à ses réunions, de manière systématique mais informelle, les autres membres du Conseil et les principaux contributeurs de troupes concernés. Ceci aurait pour objectif de recueillir un avis systématique des nations sur les différents documents de planification à tous les stades de l’opération, et de dialoguer avec le Bureau des Affaires militaires du DOMP sur le suivi de l’opération, voire de l’orienter dans certains cas. Ce travail militaire, technique et régulier permettrait aussi de réduire le fossé entre décideurs et contributeurs. Les avis (et non les décisions) de ce comité pourraient alimenter les consultations informelles entre experts que tient le Conseil tout au long de son processus de décision. Le Comité d’état-major doit éviter de ne se réunir qu’entre ses cinq membres permanents (faibles contributeurs aux OMP) et éviter, au moins dans un premier temps, d’engager le débat sur une révision de la Charte que son élargissement formel aux quinze membres du Conseil entraînerait.

 

Dr Alexandra Novosseloff

Chercheure-associée, Centre Thucydide, Université Paris Panthéon-Assas (Paris 2)

 

11 août 2009

 

Références


Ouvrages

- BOULDEN Jane, "Prometheus Unbound : The History of the Military Staff Committee",Aurora Papers #19, août 1993, Ottawa, Canadian Centre for Global Security, 43 pages. 
- BOYD James M., United Nations Peace Keeping Operations : A Military and Political Appraisal, 1971, New York : Praeger Publishers, 261 pages. 
- COX David (dir.), The Use of Force by the Security Council for Enforcement and Deterrent Purposes : A Conference Report, 7-8 décembre 1990, Ottawa, Canadian Centre for Arms Control and Disarmament, 60 pages. 
- GOLDMAN Ralph Morris, "Is it Time to Revive the UN Military Staff Committee ?", 1990,Occasional Paper Series #19, California State University, Los Angeles, 31 pages. 
International Task Force on the Enforcement of UN Security Council Resolutions, Words to Deeds : Strengthening the UN’s Enforcement Capabilities, Final Report, décembre 1997, UNA/USA, New York, 50 pages. 
- NOVOSSELOFF Alexandra, Le Conseil de sécurité des Nations Unies et la maîtrise de la force armée – Dialectique du politique et du militaire en matière de paix et de sécurité internationales, 2003, Bruxelles, éditions Bruylant, collection "Organisation internationale et relations internationales", 660 pages. 
- NOVOSSELOFF Alexandra, Le Comité d’état-major : histoire d’un organe en sommeil, 2008, Centre Thucydide / Sociological association of the UAE, 114 pages. 
- RIVLIN Benjamin, "The Rediscovery of the UN Military Staff Committee" ; Occasional Papers Series IV, mai 1991, New York : CUNY, Ralph Bunche Institute on the United Nations, 14 pages. 
- RUGGIE John G., Winning the Peace : America and World Order in the New Era, 1996, New York, Columbia University Press, 237 pages.


Articles

- BRADY Christopher / DAWS Sam, "UN Operations : The Political-Military Interface",International Peacekeeping, 1994, 1(1), pp. 59-79. 
- BRUNING R.C., "The United Nations’ Military Staff Committee : Future or Failure ?", Revue de droit pénal militaire et de droit de la guerre, 1974, volume 43, pp. 35-81. 
- GROVE Eric, "UN Armed Forces and the Military Staff Committee : A Look Back",International Security, printemps 1993, 17(4), pp. 172-182. 
- HOUCK James W., "The Command and Control of United Nations Forces in the Era of ‘Peace Enforcement’", Duke Journal of Comparative and International Law, automne 1993, 4(1), pp. 1-69. 
- LE PEILLET Pierre, "L’Organisation du maintien de la paix à New York", Défense nationale, mai 1993, pp. 167-168. 
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- NOVOSSELOFF Alexandra, « Les opérations de maintien de la paix en 2009 : crise de croissance ou crise de maturité ? », Bulletin du maintien de la paix, n°92, janvier 2009. 
- PENETTE Général M., "Le Comité d’état-major a-t-il vu juste ?", Revue de défense nationale, janvier 1951, pp. 22-29. 
- SOFFER Jonathan, "All for One and One for all : The UN Military Staff Committee and the Contradictions within American Internationalism", Diplomatic History, hiver 1997, 21(1), pp. 45-69.


Notes de bas de page

[1] Yearbook of the United Nations, 1946-1947, p. 422.

[2] Les chefs de délégation au Comité d’état-major sont un membre du Pentagone pour les Etats-Unis, les conseillers militaires des représentations permanentes pour la Chine et la Russie, et les attachés de défense en poste à Washington pour la France et le Royaume-Uni.

[3] Sur la nature des « questions de procédure », voir l’exposé des Quatre Puissances sur la procédure de vote. Doc. 852, Commission III/1/37, 8 juin 1945, in Documents UNCIO, San Francisco, 1945, tome XI, pp. 754-757. Par ailleurs, le Répertoire de la pratique du Conseil de sécurité énumère dix hypothèses où le vote a indiqué qu’il s’agissait d’une question de procédure : 1) inscription d’une question à l’ordre du jour ; 2) ordre des questions inscrites à l’ordre du jour ; 3) ajournement de l’examen d’un point de l’ordre du jour ; 4) suppression d’un point de la liste des questions dont le Conseil de sécurité est saisi ; 5) décisions du Président du Conseil de sécurité ; 6) suspension d’une séance ; 7) ajournement d’une séance ; 8) invitation à participer aux débats ; 9) conduite des débats ; 10) convocation d’une session extraordinaire d’urgence de l’Assemblée générale. Voir Paul Tavernier dans son commentaire de l’Article 27, in Jean-Pierre COT / Alain PELLET, La Charte des Nations Unies : Commentaire article par article, 2005 (3ème édition), Paris, éditions Economica, p. 940. De manière générale, ce qui s’applique au Conseil de sécurité s’applique également au Comité d’état-major.

[4] Citation tirée d’un article de John G. ROGERS, "A Powerless UN Committee", New York Herald Tribune, 17 janvier 1953.

[5] Il a été suggéré, dans les années 1970 par exemple, de le nommer "Peace Observation Committee" ou "International Peacekeeping Committee". Ce nom moins "militaire" aurait permis, selon R.C. BRUNING, de l’adapter au succès relatif des opérations de maintien de la paix et de lui gommer son passé. "The United Nations’ Military Staff Committee : Future or Failure ?", Revue de droit pénal militaire et de droit de la guerre, 1974, volume 43, p. 65.

[6] A/45.PV.6 : Discours du ministre soviétique des Affaires étrangères, M. Edouard Chevardnadze, devant la 45ème session de l’Assemblée générale, septembre 1990.

[7] En conséquence, et en raison de leur caractère informel, ces rencontres ne se tinrent pas au siège des Nations Unies mais à la mission permanente de la France qui assurait alors la coordination des Cinq.

[8] A/45/330 (12 juillet 1990) : Etude d’ensemble de toute la question des opérations de maintien de la paix sous tous leurs aspects. Appendice, « Propositions concernant le maintien de la paix ».

[9] A/47/253 (4 juin 1992) : Rapport du Comité spécial des opérations de maintien de la paix, §24, p. 6.