Protection des civils

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La protection des civils (PdC) est définie par le Comité permanent interagences (1) comme toutes les activités visant à obtenir le plein respect des droits de l’individu, conformément au droit international, dont le droit international humanitaire, les droits de l’homme et les droits des réfugiés (2). Elle vise à préserver la vie, la sécurité, l’intégrité physique et morale et la dignité des personnes affectées par les conflits armés et les autres situations de violence. Elle comprend les efforts politiques, juridiques ou humanitaires de prévention et d’arrêt de violations du droit et de normes fondamentales qui protègent l’humain.

 



La protection des civils (PdC) est définie par le Comité permanent interagences (1) comme toutes les activités visant à obtenir le plein respect des droits de l’individu, conformément au droit international, dont le droit international humanitaire, les droits de l’homme et les droits des réfugiés (2). Elle vise à préserver la vie, la sécurité, l’intégrité physique et morale et la dignité des personnes affectées par les conflits armés et les autres situations de violence. Elle comprend les efforts politiques, juridiques ou humanitaires de prévention et d’arrêt de violations du droit et de normes fondamentales qui protègent l’humain.

Les autorités nationales sont généralement responsables de la protection des personnes touchées par une catastrophe naturelle ou des troubles civils. Dans une situation de conflit armé, toutes les parties au conflit, y compris les groupes armés non-étatiques, sont tenues de respecter les droits des civils. Ceci implique notamment que la population soit protégée lors des combats et ait accès à la nourriture, aux soins médicaux et aux autres services essentiels. Lorsque les autorités d’un pays ou les acteurs non-étatiques qui prennent part aux hostilités ne peuvent ou ne veulent remplir cette obligation, les organisations humanitaires, à titre d’acteurs complémentaires, peuvent mener des activités d’assistance ou de plaidoyer afin de garantir le respect des droits de la population civile.

Certaines activités de protection sont préventives, telles l’interposition de troupes de maintien de la paix entre les civils et des combattants qui les menacent ou la négociation avec une faction rebelle pour le passage de convois humanitaires. D’autres, comme le traçage et la réunification familiale ou la démobilisation d’enfants soldats, visent à restaurer la dignité et à garantir le bien-être et le rétablissement des personnes touchées par le conflit. Finalement, certaines activités ont pour objectif de contribuer à l’instauration d’un environnement propice au respect des droits. Ces dernières vont habituellement s’inscrire dans la durée et peuvent inclure, par exemple, le renforcement des capacités du système judiciaire national.

Au cours de la dernière décennie, la communauté internationale a démontré un intérêt accru pour la protection des civils, comme en témoignent les nombreux développements normatifs. La mise en œuvre de ce concept s’avère toutefois encore très problématique. En mars 2009, en incluant pour la première fois la protection des civils dans son rapport à l’Assemblée générale, le Comité spécial des opérations de maintien de la paix (C34) des Nations Unies reconnaissait que la protection des civils fait partie du mandat des missions de maintien de la paix, requérant une approche adaptée et coordonnée. Depuis, quelques initiatives, dont le processus Nouvel horizon, tentent de concourir à l’adéquation entre la théorie et la pratique et s’intéressent particulièrement à l’opérationnalisation de la PdC par les missions de maintien de la paix.


La protection des civils : un impératif humanitaire

Jusqu’à la fin des années 1990, le concept de protection était principalement utilisé par les spécialistes du droit international. Depuis, vraisemblablement en réaction au caractère exceptionnellement violent des conflits récents, la PdC s’est progressivement imposée comme une obligation morale universelle. Elle est notamment devenue partie intégrante du discours des organisations humanitaires, reflétant l’idée que fournir de l’assistance aux populations dont la sécurité est menacée ne suffit pas (Ferris 2010 : 2).

En avril 1998, soit quelques années après des épisodes sanglants en Somalie, au Rwanda et en Bosnie, le concept est évoqué pour la première fois dans le rapport du Secrétaire général (SG) des Nations Unies sur la situation en Afrique (S/1998/318 or A/52/871). La protection des civils dans un contexte de conflit armé y est décrite comme un impératif humanitaire. Ce constat était motivé par la multiplication des attaques prenant pour cible les civils par les parties au conflit, violant de ce fait le droit international humanitaire qui prévoit la protection des personnes qui ne participent pas aux hostilités et prescrit un emploi mesuré de la force. En 1999, une première résolution sur la protection des civils dans les conflits armés (1265) est passée par le Conseil de sécurité et la protection des civils est inscrite au mandat d’une première mission de maintien de la paix, la Mission des Nations Unies en Sierra Leone (MINUSIL).

Depuis, le SG fait régulièrement rapport au Conseil de sécurité sur la PdC et plus d’une quinzaine de déclarations présidentielles et de résolutions ont été publiées, réitérant l’impératif de protéger les civils et s’intéressant de façon plus spécifique à cette obligation envers certains groupes (femmes et filles, enfants, journalistes) ou types de violations (violences sexuelles). Un certain nombre d’outils ont été développés afin d’appuyer la mise en œuvre de cette protection, dont un aide-mémoire sur la protection des civils. Un groupe d’expert a été formé et a joué un rôle important dans le développement de résolutions qui s’attardent à des contextes nationaux, dont celui de la Côte d’Ivoire, de l’Afghanistan et du Soudan, depuis le début de 2009. Le Conseil de sécurité a également adopté certaines mesures spécifiques afin d’inciter les États et les parties au conflit à respecter les droits des civils, dont des sanctions ciblées sur les individus qui violent le droit international humanitaire, notamment en République Démocratique du Congo (RDC), l’imposition d’embargos sur les armes, entre autres en RDC, au Soudan ou en Somalie ou encore la création de tribunaux internationaux. Aussi, depuis la MINUSIL, la protection des civils a été inscrite au mandat de neuf autres missions de maintien de la paix, mandatées sous le chapitre VII de la Charte des Nations Unies qui autorise l’utilisation de tous les moyens nécessaires pour protéger les civils sous menace imminente de violence physique. Les missions toujours en cours sont celles de la MONUSCO, en RDC, de la MINUL au Libéria, de l’ONUCI en Côte d’Ivoire, de la MINUSTAH en Haïti, de la MINUS au Soudan, de la MINUAD au Darfour, Soudan et de la FINUL au Liban. La protection des civils était également inscrite au mandat de la mission de l’ONUB, au Burundi et de la MINURCAT, au Tchad et en République centrafricaine. Certaines missions menées par des organisations régionales ou continentales, telles la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest en Côte d’Ivoire ou l’Union Africaine au Darfour (MUAS), ont également intégré la PdC (Holt 2009 : 44).

Les tâches prévues afin de protéger les civils varient d’une mission à l’autre. Elles peuvent inclure la protection contre la violence physique, particulièrement lorsque le danger est imminent, la création de conditions favorables au retour volontaire des populations déplacées, la facilitation de l’acheminement de l’aide humanitaire et la protection du personnel humanitaire, le maintien du caractère civil et humanitaire des camps de réfugiés et déplacés internes ou encore la répression des violences sexuelles (Holt 2009 : 44). L’utilisation de la force est toujours entendue comme une mesure de dernier recours qui doit être justifiée par la légitime défense ou la défense du mandat de la mission, tel qu’établi dans la Charte des Nations Unies (Le Roy 2009 : 9). L’idée selon laquelle la communauté internationale, autant ses acteurs politiques qu’humanitaires, doit participer à la PdC semble ainsi s’être graduellement imposée. Or, malgré l’attention accrue accordée au concept de protection, malgré les résolutions prises depuis 1999, malgré la multiplication des missions de maintien de la paix dotées d’un mandat de protection des civils, la situation des civils dans les conflits dans des pays comme la RDC, l’Afghanistan, le Soudan ou encore la Somalie, ne s’est guère améliorée. Ils demeurent les principales victimes de la violence et sont régulièrement ciblés par les parties au conflit.

Les cinq grands défis du Secrétaire général

Les difficultés d’opérationnalisation de la PdC ont été soulignées à maintes reprises. Dans son dernier rapport sur PdC dans les conflits armés (S/2010/579), le SG souligne les cinq défis fondamentaux qui la desservent, déjà identifiés dans son rapport précédent. Ces défis sont : 1/ faire respecter le droit international, 2 / faire respecter le droit par les groupes armés non-étatiques ; 3/ de faciliter l’accès aux secours humanitaires ; 4/ de faire rendre des comptes en cas de violation des droits et 5/de renforcer la protection des civils grâce à l’amélioration de l’efficacité et des ressources des missions de maintien de la paix. Le SG souligne que malgré les progrès accomplis sur le plan normatif, les parties au conflit continuent de violer le droit international, notamment en ne prenant pas toutes les précautions possibles pour épargner les civils et en utilisant des armes qui tuent sans discernements, telles les armes explosives.

Le respect du droit par les groupes armés non-étatiques demeure également déficient. Le rapport encourage à explorer toutes les options, de l’ouverture d’un dialogue à l’emploi de la force. Le document souligne que l’expérience a montré que les groupes armés sont sensibles au fait qu’il peut être dans leur intérêt militaire, politique ou légal de respecter le droit et les activités humanitaires. Par exemple, l’aspiration à affirmer sa légitimité politique, pourra inciter un groupe à respecter le droit. L’une des réserves exprimée par certains États à l’égard de l’ouverture d’un dialogue humanitaire avec des groupes armés non-étatiques est que ce dialogue pourrait leur conférer une légitimité.

Alors que l’accès aux victimes est le préalable incontournable de l’action humanitaire, des contraintes bureaucratiques, la poursuite des hostilités, des actes de banditisme ou encore des attaques contre le personnel humanitaire ou leurs ressources continuent de nuire à cet accès et à l’assistance humanitaire. En vertu du droit international humanitaire, les parties à un conflit doivent protéger les personnes qui se trouvent sous leur autorité et pourvoir à leurs besoins fondamentaux. Lorsqu’elles ne veulent ou ne peuvent le faire, les organisations humanitaires sont appelées à intervenir. Les belligérants doivent alors consentir à des opérations de secours et faciliter le passage des marchandises, du matériel et du personnel humanitaire.

Le défi de faire rendre des comptes en cas de violation du droit découle de la présomption que l’impunité contribue à la multiplication des violations dans de nombreux conflits. Le Conseil de sécurité a réaffirmé qu’il était essentiel de mettre fin à l’impunité, d’investiguer les violations et rappelé que des mécanismes de justice et de réconciliation peuvent permettre d’établir la responsabilité des individus dans les crimes graves, mais aussi promouvoir la paix, la réconciliation et les droits des victimes.

En ce qui concerne le renforcement de la PdC par l’amélioration de l’efficacité des missions, le SG précise que bien que l’intégration de la fonction de protection dans le mandat des missions de maintien de la paix soit un progrès important, beaucoup doit encore être fait afin qu’elles l’assument au mieux, notamment en raison d’une confusion quant aux tâches et activités qui doivent concourir à la réalisation d’un tel mandat (S/2010/579).

Missions de maintien de la paix et protection des civils

L’exécution des mandats de PdC par les missions de maintien de la paix demeure en effet inadéquate. En 2009, les documents du processus de réflexion et de réforme Nouvel horizon notaient que la clarification des responsabilités qui découlent de nouvelles tâches dont la protection des civils comptait parmi les défis principaux auxquels font face les missions et qui doivent faire l’objet d’attention spécifique (Le Roy 2009). Une meilleure adéquation entre le mandat de protection et les ressources dont disposent les missions, le développement d’un concept et d’un cadre opérationnels pour guider la préparation de stratégies de protection des civils, le développement de module de formation et le développement de critères de référence pour mesurer les progrès accomplis comptent parmi les améliorations nécessaires, selon le SG. Un certain nombre de mesures ont été prises depuis le début de l’initiative Nouvel horizon afin de développer des outils pratiques qui permettront de mieux protéger les civils. Dans son rapport du 4 janvier 2011 sur l’application des recommandations du Comité spécial des opérations de maintien de la paix (A/65/680), le SG se réjouit de progrès intervenus tant sur le terrain qu’au siège des Nations Unies. Il cite l’exemple de la mission en RDC, la MONUSCO, qui a entre autres développé un système d’alerte précoce et d’intervention rapide. Il rappelle également que les Départements des opérations de maintien de la paix et de l’appui aux missions ont élaboré un cadre opérationnel qui définit quatre éléments indispensables à l’exécution des mandats de protection : l’élaboration d’un projet de cadre stratégique qui guidera le développement des stratégies propres à chaque mission ; l’amélioration de la formation avant un déploiement et en cours de mission ; un descriptif des exigences en terme de ressources et de capacités nécessaires pour l’exécution des mandats de protection des civils ; et un examen des processus de planification. Le rapport indique que des modules de formation destinés au personnel militaire, civil et de police sont actuellement en développement.

S’il est vrai que le développement d’outils et de formations devrait contribuer au développement de stratégies concrètes d’exécution des mandats de PdC, ces outils ne pourront assurer à eux seuls la PdC. En raison du caractère limité des ressources et des capacités, la volonté politique de faire de la PdC une priorité demeure un enjeu important. Pour l’heure, la mise en œuvre de la PdC ne prévaut pas toujours lorsque des choix doivent être faits quant à l’utilisation des troupes (Pouligny 2010).

Par ailleurs, la question du recours à la force afin de protéger des populations civiles sous la menace imminente de violences physiques fait toujours l’objet de divergences profondes. Certains sont d’avis que l’usage minimal de la force doit demeurer l’un des principes fondamentaux des opérations de maintien de la paix et que la force ne doit être utilisée qu’en dernier recours. D’autres soutiennent que les Nations Unies doivent adopter une approche plus robuste en matière de maintien de la paix et, lorsque cela est nécessaire, recourir à la force pour l’exécution d’un mandat (Coning 2010 : 23). Dans plusieurs cas, les forces des Nations Unies ont en effet été autorisées à utiliser la force pour protéger les civils, mais son utilisation demeure limitée. Ceci ne signifie pas que les troupes n’en font jamais usage, ce dont témoignent les exemples de l’Est de la RDC ou encore d’Haïti (Pouligny 2010)

PdC et responsabilité de protéger

Le concept de Responsabilité de protéger (RdP) est également apparu dans les années 1990 en réaction aux atrocités de masse. La RdP suggère que lorsqu’un État échoue à protéger sa population de crimes de masse (génocide, nettoyage ethnique, crime de guerre et crime contre l’humanité), cette responsabilité doit incomber à l’ensemble de la communauté internationale. Bien que l’usage de moyens pacifiques, notamment diplomatiques ou humanitaires, soit préconisé, l’usage de moyens coercitifs n’est pas exclu.

Une certaine confusion semble régner quant à la distinction entre la PdC et la RdP, notamment parce que les deux concepts sont souvent examinés de pair. En novembre 2010, le Conseil de Sécurité a établi pour la première fois un lien entre son action en faveur de la protection des civils et sa responsabilité au titre de la responsabilité de protéger, par la résolution 1894. Si la PdC et la RdP découlent toutes deux de l’idée que dans les conflits contemporains, les civils sont de plus en plus souvent la cible privilégiée des belligérants, elles demeurent néanmoins des instruments différents en vertu de leur portée et de leur cadre d’élaboration (Thibault 2009). La PdC liée au développement du droit international humanitaire et vise l’élaboration de règles qui permettront de protéger les droits des civils en période de conflit. La RdP se développe pour sa part dans le cadre normatif du droit international des droits de l’homme et son utilisation est plus restrictive : elle vise spécifiquement les crimes de masse que les autorités nationales sont responsables de prévenir. Dans l’éventualité où les autorités échouent à cette tâche, la communauté internationale serait responsable de veiller à la protection des populations en adoptant des mesures appropriées, coercitives si nécessaire (Thibault 2009 : 2).

La volonté de protéger les populations civiles en situation de conflit semble remporter l’adhésion de la communauté internationale, mais la question de l’exécution, lorsque les moyens diplomatiques ou humanitaires ne suffisent pas, est pour sa part loin de faire consensus, d’où les initiatives de clarification des tâches associées à son exécution.


Catherine-Lune Grayson
Doctorante, chercheure associée à l’Observatoire Canadien sur les Crises et l’Action Humanitaire, Université de Montréal
9 février 2011

 

Références


- Coning, C., Lotze, W., Alghali Z. et Kromah, L. Report of the Workshop on Mission-Wide Protection Strategies on the Protection of Civilians in United Nations Peacekeeping Operations, Conference Proceedings, 31 mai–1 juin 2010, Addis Abeba, Ethiopie.
- Ferris, E., Stark, C. Incorporating protection into humanitarian action : Approaches and limits. Présentation au UNRWA International Conference, American University in Beirut, Liban, 8 octobre 2010.
- Holt, V., Taylor, G. Protecting Civilians in the Context of UN Peacekeeping Operations. New York : United Nations 2009 : http://www.unprh.unlb.org et http://www.reliefweb.int.
- Pouligny, Béatrice, La responsabilité de protéger (r2p) : état des débats, Groupe URD, 30 mars 2010 : http://urd.org/spip.php?article463&...).
- Thibault, J.-F. « Protection des civils et responsabilité de protéger : les enjeux humanitaires d’ue séparation du jus in bello et du jus ad bellum », Bulletin du maintien de la paix, no 94, mai 2009.
- Security Council Report, Protection of Civilians in Armed Conflict Historical Chronology, http://www.securitycouncilreport.or...


Nations Unies


- Rapport du Comité spécial des opérations de maintien de la paix, Session de fond de 2010, Assemblée générale, Soixante-quatrième session, Supplément no 19.
- The New Horizon Initiative : Progress report No. 1. Department of Peacekeeping Operations and Department of Field Support, octobre 2010.
- Le Roy, A., Malcorra, S. Un partenariat renouvelé : définir un nouvel horizon pour les opérations de maintien de la paix des Nations Unies, Traduction provisoire, Département des Opérations de Maintien de la Paix (DOMP) et du Département de l’Appui aux Missions (DAM), juillet 2009, A/64/19.
- Rapport du Comité spécial des opérations de maintien de la paix, Session de fond de 2009, Assemblée générale, Soixante-quatrième session, Supplément no 19, A/63/19.


Secrétaire Général


- Application des recommandations du Comité spécial des opérations de maintien de la paix, A/65/680 du 4 janvier 2011
- Protection of civilians in armed conflict ; Aide Memoire, S/PRST/2010/25 du 22 nov. 2010
- Report of the Secretary-General on the protection of civilians in armed conflict, S/2010/579 du 11 nov. 2010


Déclarations présidentielles


- S/PRST/2010/25 du 22 nov. 2010
- S/PRST/2009/01 du 14 janv. 2009


Résolutions


- S/RES/1894 du 16 nov. 2009
- S/RES/1674 du 28 avril 2006



Notes de bas de page


(1) Le comité permanent inter-agences est un forum de coordination, d’élaboration de politiques et de prise de décisions réunissant les principaux partenaires humanitaires qu’ils relèvent ou non des Nations unies.

(2) Le droit international humanitaire est un ensemble de règles internationales d’origine conventionnelle ou coutumière, qui sont spécialement destinées à régler les problèmes humanitaires découlant directement des conflits armés, internationaux ou non. Il protège les personnes et les biens qui sont, ou peuvent être, directement affectés par un conflit armé, et restreint le droit des parties à un conflit d’utiliser les méthodes et moyens de guerre de leur choix. Le droit international des droits de l’homme est un ensemble de règles internationales d’origine conventionnelle ou coutumière, sur la base desquelles les individus ou les groupes peuvent escompter et/ou exiger un certain comportement ou certains avantages de la part des États. Les droits de l’homme sont des droits inhérents à chaque individu, en tant qu’être humain. (CICR)