Historique de l'opération OSCEBIH

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OSCEBIH       Bosnie-Herzégovine

Mission de l'OSCE en Bosnie-Herzégovine

 

La mission de l’Organisation de sécurité et de coopération en Europe en Bosnie-Herzégovine (OSCEBIH) a été créée à la suite des Accords de paix de Dayton de 1995. Elle a la responsabilité de s’assurer de la bonne tenue des élections, de promouvoir et veiller au respect des droits de l’Homme, de s’assurer de la stabilisation militaire régionale et d’aider au renforcement des institutions démocratiques.



Le 14 décembre 1995, un cadre général d’entente pour la paix en Bosnie-Herzégovine (BiH) (Accords de Dayton) est signé à Paris mettant fin aux conflits en ex-Yougoslavie. Cet accord prévoit la mise en place d’une mission internationale chargée du volet civil de reconstruction de l’appareil de sécurité bosniaque. Cette tâche est confiée à la Mission des Nations Unies en Bosnie-Herzégovine (MINUBH). La MINUBH est créée le 21 décembre 1995 par la résolution 1035 du Conseil de sécurité. Elle se termine le 31 décembre 2002. Au cours de son mandat, la MINUBH a formé le personnel de maintien de l’ordre, elle a enquêté sur les violations des droits humains et elle a aidé les autorités gouvernementales de Bosnie-Herzégovine au sujet de l’organisation d’institutions civiles efficaces de maintien de l’ordre. Parallèlement, les Accords de paix de Dayton prévoient le déploiement d’une force militaire internationale pour la mise en œuvre de la paix sous l’autorité de l’OTAN. Le 16 décembre 1995, l’OTAN lance l’opération Joint Endeavor (IFOR).

 

Parallèlement à ces efforts d’ordre militaire, l’OSCE déploie à la même date une mission de stabilisation : la Mission de l’Organisation de sécurité et de coopération en Europe en Bosnie-Herzégovine (OSCEBIH). Celle-ci doit s’assurer de la bonne tenue des élections,  promouvoir et  veiller au respect des droits de l’Homme,  s’assurer de la stabilisation militaire régionale et aider au renforcement des institutions démocratiques. Dès sa création, l’OSCEBIH met sur pied des programmes afin de promouvoir le développement d’institutions politiques démocratiques partout en Bosnie-Herzégovine. Elle établit six centres de ressources politiques qui offrent un support aux partis politiques et aux candidats. La mission se subdivise en quatre catégories : l’éducation, la démocratisation, les droits humains et la sécurité et la coopération. L’OSCEBIH compte 14 bureaux qui couvrent la presque totalité du territoire bosniaque.

 

Des élections ont lieu en septembre 1996 sous la supervision de l’OSCEBIH, ce qui annonce l’achèvement des annexes militaires de l’accord. C’est ainsi qu’est signé en novembre 1996 à Paris un plan de consolidation comprenant l’organisation d’une force de stabilisation de la paix (SFOR) pour succéder à l’IFOR. En 1998, l’OSCEBIH supervise une fois de plus les élections parlementaire et présidentielle en Bosnie-Herzégovine.

 

À la fin de 2002, l’UE manifeste son désir de prendre le relais de l’OTAN en Bosnie-Herzégovine. Réunis à Istanbul les 28 et 29 juin 2004, les Alliés décident de mettre fin à la mission de la SFOR. Le 9 juillet, le Conseil de sécurité de l’ONU accueille favorablement l’offre européenne de reprendre les opérations de stabilisation de la paix en Bosnie-Herzégovine. Le 12 juillet 2004, le Conseil de l’Union européenne (UE) approuve la création d’une opération militaire européenne en Bosnie-Herzégovine dans le cadre d’une politique globale visant à reconstruire le pays dans la perspective d’une éventuelle adhésion à l’UE. Le 22 novembre 2004, le Conseil de sécurité approuve la résolution 1575 autorisant le déploiement, sous Chapitre VII, de l’EUFOR-Althéa.

 

NORMALISATION DE LA VIE POLITIQUE

 

La normalisation de la vie politique bosniaque demeure l’un des défis de la période d’après-guerre. Au début de l’année 2002, la mission de l’OSCE transfère ses compétences en matières électorales aux autorités de Bosnie-Herzégovine, en continuant toutefois à s’impliquer en fournissant de l’expertise et un support politique à la Commission électorale. En octobre 2006, pour la première fois depuis la fin de la guerre, les nouveaux élus dirigent eux-mêmes le pays, sans tutelle internationale. À l’issue de ces élections à la présidence collégiale, les Musulmans bosniaques élisent le centriste Haris Silajdzic (62,1%), les Serbes le social-démocrate Nebojsa Radmanovic (54,8%), et les Croates un autre social-démocrate, Željko Komšic (40,8%). Toutefois, les positions très opposées des élus font craindre des divisions ethniques, toujours présentes dans le discours des hommes politiques. De plus, une tentation sécessionniste persiste en Republika Srpska (République serbe de Bosnie), et l’annonce unilatérale par les Albanais kosovars de l’indépendance du Kosovo, en gestation depuis 1999 et effective en février 2008, est brandie comme un précédent pour la région.

 

Au plan judiciaire, la Bosnie crée en 2005 son propre tribunal pour juger des crimes de guerre, des crimes contre l’Humanité et des génocides. Cette chambre spéciale consacrée au jugement des criminels de guerres est saluée par le Président du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY), Theodor Meron, qui la qualifie de «progrès fondamental pour le développement de l'État de droit». Effectivement, des milliers d'auteurs de crimes de guerre doivent, à ce moment-là, encore être traduits en justice et le TPIY n’a pas été conçu pour les juger tous. En sept années d’existence, la Chambre spéciale pour les crimes de guerre a complété plus de 200 affaires et, fin septembre 2011, 50 procès sont en cours.

 

Dans le but d’aider à l’instauration d’un État de droit en Bosnie-Herzégovine, l’approche de l’OSCE-BIH se divise en quatre départements qui font respectivement la promotion de la démocratisation, de l’éducation, des droits de la personne et de la sécurité et de la coopération. Le Département de Démocratisation met l’accent sur des réformes dans l’administration municipale et sur des programmes de gouvernance locale, notamment afin d’améliorer l’efficacité des services offerts à la population. Grâce à l’assistance constante du Département de Sécurité et de Coopération, la Bosnie-Herzégovine est signataire du Document de Vienne depuis 1999. Ce document a pour objectif de renforcer la confiance et la sécurité en Europe par des mesures portant sur des activités militaires significatives, assorties d’un régime de vérification.

 

Cet accord intègre une large gamme de mesures comprenant notamment : des échanges d’informations sur les forces armées, les systèmes d’armes et équipements d’importance majeure, des programmes de contacts et de coopération militaires, la notification préalable et l’observation de certaines activités militaires, des mesures de réduction des risques, des mesures de vérification (régime d’inspection) et la promotion de mesures de confiance régionales. La signature de ce document a permis d’instaurer un climat de confiance, nécessaire à la stabilité du pays.

 

En décembre 2009, la Cour européenne des Droits de l’Homme rend l’arrêt Sejdic-Finci vs. Bosnie-Herzégovine. Ce dernier établit que les droits des minorités sont violés par certains éléments de la Constitution de Bosnie-Herzégovine. Plus précisément, sont visées les dispositions de la Constitution stipulant que seuls des Serbes, Croates et Bosniaques ethniques puissent être élus membres de la présidence ou du Parlement. Suite à la décision de la Cour, l’Union européenne insiste pour que la Constitution de Bosnie-Herzégovine soit amendée et permette aux droits de toutes les minorités d’être respectés.

 

ELECTIONS D’OCTOBRE 2010

 

Le 3 octobre 2010, de nouvelles élections générales sont tenues, les secondes à être entièrement gérées par les autorités du pays après celles de 2006. Hormis certains domaines dans lesquels des progrès sont encore à faire, le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme de l'OSCE (BIDDH) estime que ces élections se sont généralement déroulées en accord avec les exigences de l’OSCE et du Conseil de l’Europe. L’atmosphère de la campagne électorale et de la journée de votes s’avère globalement calme quoique marquée par une rhétorique nationaliste et par la prépondérance des enjeux constitutionnels et ethniques.

 

Les élections présidentielles et parlementaires d’octobre 2010 se tiennent à la fois au niveau de l’Etat et des deux entités fédérées : la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la Republika Srpska. Les principaux partis en course sont les suivants : du côté serbe l’Alliance des sociaux-démocrates indépendants (SNSD), le Parti démocratique serbe (SDS) et le Parti du progrès démocratique (PDP) ; du côté croate l’Union démocratique croate de Bosnie-Herzégovine (HDZ) et l’Union démocratique croate 1990 (HDZ 1990) ; du côté bosniaque le Parti d’action démocratique (SDA), le Parti de Bosnie-Herzégovine (SzBiH) et le Parti pour un avenir meilleur en Bosnie-Herzégovine (SBB). Tous ces partis se présentent sur une base ethnique, sauf le Parti social-démocrate (SDP), au sein de la Fédération, qui s’affiche comme pluriethnique.

 

Concernant la présidence tripartite, les électeurs de la Republika Srpska réélisent le candidat sortant Nebojsa Radmanovic (SNSD), et les sièges de la Fédération sont gagnés par Bakir Izetbegovic (SDA) du côté bosniaque et Željko Komšic (SDP) du côté croate. A noter que ce dernier semble être le personnage le plus populaire de la Fédération, de nombreux Bosniaques ayant décidé de voter pour lui au lieu de voter pour un candidat bosniaque. Toutefois, cette situation n’est pas sans soulever des protestations au sein de partis croates plus nationalistes qui estiment que Komšic n’est pas le représentant légitime des croates de Bosnie.

 

La Chambre des représentants de la Bosnie-Herzégovine comprend 42 membres, 28 élus sur le territoire de la Fédération et 14 sur celui de la Republika Srpska. Sur les 28 de la Fédération, le SDP (pluriethnique) décroche 8 sièges, le SDA 7, le SBB 4 et le SBiH 1 (partis bosniaques), le HDZ 3, le HDZ 1990 1 (croates). Deux autres partis croates sont également représentés par un membre chacun (le Parti croate des droits et le Parti populaire pour le progrès par le travail), ainsi qu’un petit parti bosniaque (le DNZ). Des 14 élus en Republika Srpska, 8 sont candidats du SNSD, 4 du SDS, 1 du PDP et 1 de la Ligue populaire démocratique (DNS). Le SDP, le SDA et deux partis croates (HSP et NSRzB) composent une coalition nommée « Plateforme », qui bien que ne bénéficiant pas de la la majorité des députés, semble pouvoir compter sur les voix du SBB et du SzBiH qui souhaitent toutefois rester dans l’opposition.

 

Au niveau des entités fédérées, la formation du gouvernement de la Republika Srpska se fait sans difficulté. Le SNSD, qui comprend dans ses rangs le très populaire Milorad Dodik, remporte les élections avec 37 sièges (quatre de moins qu’en 2006) sur 83. Il fait alliance avec le Parti socialiste et l’Alliance Démocratique Nationale (DNS) pour obtenir une majorité de 47 sièges. Le Premier ministre, Aleksandar Dzombic (SNSD) entre en fonction le 1er février 2011. Milorad Dodik, lui, est élu président de la Republika Srpska. La situation est plus compliquée au sein de la Fédération. Le SDP y obtient 28 sièges, le SDA 23 et le NSRzB 5. Ces trois partis de la coaliton « plateformiste » disposent d’une majorité de 56 sièges sur 98. De leur côté, le HDZ et le HDZ 1990 remportent 12 et 5 sièges. Toutefois, le gouvernement ne peut être formé en raison d’un blocage à la Chambre des peuples de la Fédération.

 

BLOQUAGE DES NEGOCIATIONS

Institutions législatives et politiques

En effet, la Chambre des peuples de Bosnie-Herzégovine contient 15 délégués : 5 envoyés par la Republika Srpska (chose faite dès janvier 2011) et 10 par la Chambre des peuples de la Fédération (5 croates et 5 bosniaques). Concernant la Chambre des peuples de la Fédération, les 10 assemblées cantonales qui la composent sont chacune représentées par un délégué qui doit commencer à siéger au maximum 20 jours après les élections. Or trois cantons à majorité croate, dominés par HDZ et HDZ 1990, n’ont pas envoyé leur délégué dans les délais, bloquant ainsi la formation d’un gouvernement au niveau de la Fédération mais aussi la bonne marche du travail parlementaire au niveau de l’Etat (le 20 mai 2011, la Chambre des représentants élit un président et deux vice-présidents, elle peut donc commencer ses travaux, mais aucune loi ne peut passer tant que la Chambre des peuples n’est pas constituée).

 

Le 17 mars 2011, malgré le blocage de trois cantons à la Chambre des peuples de la Fédération, les trois partis de la Plateforme, qui disposent d’une majorité tant à la Chambre des représentants de la Fédération qu’à la Chambre des peuples de la Fédération, convoquent une session, prêtent serment et élisent le président et les vice-présidents de la Fédération, de même que le président et les vice-présidents de la Chambre des peuples. Suite à cette manœuvre, la Chambre des peuples nomme le gouvernement, dont Nermin Nikšic (SDP) devient Premier ministre, tandis que le HDZ et le HDZ 1990 en sont exclus.

 

Le 24 mars 2011, ces décisions sont annulées par le Commission électorale centrale (suite à deux recours déposés par le HDZ). Quatre jours plus tard, les décisions de cette Commission sont suspendues par le Haut-Représentant de l’Union européenne Valetin Inzko. Pour le HDZ, le HDZ 1990 (soutenus par le SNSD), la formation de la Chambre des peuples et celle du gouvernement de la Fédération sont inconstitutionnelles, illégales et illégitimes. De plus, le 13 avril, l’Assemblée nationale de la Republika Srpska déclare qu’elle considère illégitimes les autorités de la Fédération et qu’elle limite les contacts entre les deux entités au niveau technique aussi longtemps que la situation persistera. Le 19 avril, les deux partis HDZ ainsi que huit autres petits partis croates créent le Conseil national croate, réunissant les cantons à majorité croate. Ils demandent également une révision de l’accord de Dayton et la création d’une troisième entité à majorité croate. Le 30 mai 2011, les trois cantons envoient finalement leurs délégués et la Chambre des peuples de Bosnie-Herzégovine est inaugurée le 4 juin 2011.

 

Cette crise a plusieurs sources. Une partie des croates, notamment les partis HDZ et HDZ 1990, refusent l’élection de Željko Komšic comme représentant croate à la présidence du pays. Pour eux, il n’est pas le représentant légitime des intérêts croates car il est élu en partie grâce aux voix bosniaques. Pour les deux HDZ, seul un individu ou parti élu avec une majorité de croates « ethniques » peut les représenter. Au contraire, les partis bosniaques multiethniques estiment qu’un croate élu démocratiquement peut légitimement représenter les croates, sans tenir compte de la source des votes en sa faveur.

 

De plus, l’absence de compromis au niveau de l’Etat est encouragée par la volonté du président du parti multiethnique du SDP d’obtenir la présidence du Conseil des Ministres du gouvernement de Bosnie-Herzégovine. Il invoque pour cela le fait que le SDP ait obtenu le plus de voix lors de ces élections. Or ce poste, par convention, est en rotation et c’est au tour des Croates de l’occuper, et non d’un bosniaque. Le comportement du SDP au niveau de l’Etat mène à une opposition frontale entre les partis de la Plateforme d’un côté et, de l’autre, les deux partis croates HDZ ainsi que les serbes du SNSD (de Dodik) et du SDS.

 

Du côté de la Republika Srpska, l’Assemblée nationale appelle le 13 avril à la tenue d’un référendum sur la question du « soutien des lois imposées par le Haut-Représentant en Bosnie », plus globalement sur le soutien aux accords de Dayton. Ce n’est pas la première fois que les autorités serbes de Bosnie brandissent la menace du référendum. Dodik, leader du SNSD, a lui-même appelé à l’organisation d’un scrutin populaire à huit reprises entre 2003 et 2010, sur différents sujets. Toutefois, la communauté internationale soutient le Haut-Représentant Inzko. L’Union européenne et les Etats-Unis considèrent même la possibilité de sacntionner les dirigeants de la Republika Srpska. En mai, la Haute représentante de l'UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité?, Catherine Ashton, propose un « dialogue structuré » entre les autorités de la Bosnie et la Commission européenne centrée sur le judiciaire, en échange du retrait du référendum. Cette proposition satisfait Dodik et, le 1er juin, l’idée du référendum est abandonnée, du moins à court terme. Le dialogue se tient à Banja Luka (capitale de la Republika Srpska) les 6 et 7 juin 2011 et, au final, chaque partie estime ressortir gagnant du dialogue, même s’il ne s’agit que de la première étape d’un long processus.

 

Globalement, les dirigeants de la Republika Srpska, à savoir principalement les membres du SNSD de Dodik, ont trois types d’objectifs. Premièrement, le ralentissement voire l’arrêt du transfert de compétences des entités fédérées vers l’Etat. En particulier, ils souhaitent réformer la capacité de régulation de l’Etat, l’Autorité de Taxation Indirecte et les deux principaux services de renseignement. Deuxièmement, ils protègent le système de « vote par entité », en d’autres termes la possibilité pour une entité d’apporter son véto à une loi. Dayton permet en effet aux deux tiers des élus d’une entité d’empêcher le vote d’une loi. Suite aux élections de 2010, 13 des 14 sièges serbes à la Chambre des représentants sont occupés par des partis dits « patriotiques », un nombre largement suffisant pour appliquer cette règle. Troisièmement, reste la question de l’indépendance. Si les dirigeants du SNSD et du SDS la souhaitent, elle ne semble pourtant pas figurer sur leur agenda à court ou moyen terme, privilégiant plutôt une autonomie de plus en plus grande au sein de l’Etat fédéral. Toutefois, de nombreux Bosniaques estiment que la Republika Srpska a déjà obtenu suffisamment d’autonomie et qu’aller plus loin mènerait à la scission du pays. Dans le cas où les dirigeants serbes estimeraient leur objectif menacé, ils pourraient considérer l’indépendance comme une option plus rapide malgré les risques encourus.

 

Finalement, le 28 décembre 2011, un accord est obtenu entre six partis : le SDP, le SDA, le SNSD, le SDS et les deux HDZ. Le Président du Conseil est, selon la règle non-écrite de la rotation, un Croate : Vjekoslav Bevanda (HDZ), et le gouvernement entre en fonction en février 2012. A noter que ces négociations n’ont pas permis d’intégrer l’arrêt Sejdic-Finci, malgré les demandes de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe. Une commission spéciale est néanmoins mise en place pour amender la constitution tout en tenant compte de l’arrêt, mais son mandat se termine en mars 2012 sans qu’un accord soit trouvé. Fin juin 2012, une nouvelle crise politique secoue le pays lorsque la SDA est exclue du gouvernement. Ce parti s’allie alors avec le SzBIH en vue des élections locales d’octobre 2012.

 

Parmi les autres développements récents, l’ancien chef des Serbes de Bosnie, Radovan Karadzic, est acquitté le 28 juin 2012 du génocide commis dans certaines zones de la Bosnie, mais reste poursuivi par le TPIY pour le massacre de Srebrenica. Arrêté le 28 juillet 2008 à Belgrade, il se défend seul depuis l’ouverture de son procès en octobre 2009. Quant à Ratko Mladic, commandant en chef de l'armée de la République serbe de Bosnie durant la guerre de Bosnie, il est également en procès devant le TPIY. Il est accusé de crimes de guerre, crimes contre l’humanité et de génocide.

 

Actuellement, l’OSCEBIH continue d’aider la Bosnie-Herzégovine à remplir ses engagements visant à l’intégration euro-atlantique tout en travaillant en collaboration avec l’OTAN et l’EUFOR. Elle continue de veiller à la consolidation des institutions démocratiques et reste, avec ses 14 bureaux, la plus large organisation civile du pays.

 

 

Arnaud Devos

Chercheur stagiaire, Centre d'Études des Crises et des Conflits Internationaux (CECRI), Université Catholique de Louvain

Septembre 2012



Sources principales :

 

Bosnia: What does Republika Srpska Want ?, International Crisis Group, Europe Report n°214, 6 Octobre 2011.

Bosnia: state institutions under attack, International Crisis Group, Europe Briefing n°62, 6 Mai 2012.

 

Le fonctionnement des institutions démocratiques en Bosnie-Herzégovine, Commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l’Europe, 9 janvier 2012.

 

MARINI Adelina, « The Sejdic-Finci Case Holds European Door for Bosnia Closed », euinside,  23 Mars 2012, http://www.euinside.eu/en/news/sejdi%C4%87-finci-case-hold-the-european-door-for-bosnia-closed.

TOAL Gerard et MAKSIC Adis, « Is Bosnia-Herzegovina Unsustainable? Implications for the Balkans and European Union »,  Eurasian Geography and Economics, 2011, 52, No. 2, pp. 279–293.