Système des arrangements en attente

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En raison des clivages de la Guerre froide, le Conseil de sécurité de l’ONU n’a jamais signé les « accords spéciaux » de l’Article 43 de la Charte qui prévoient les modalités de mise à disposition par les États membres de l’Organisation de leurs forces armées. Avant le début des années 1990, le Secrétariat des Nations Unies ne pouvait planifier une opération de maintien de la paix avant qu’elle ne soit formellement créée par le Conseil de sécurité. Il n’avait pas non plus d’outils de préparation adéquats pour ce faire

 

Le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) est créé en 1992 ; il est chargé de planifier, de préparer, d’exécuter et de diriger toutes les opérations des Nations Unies sur le terrain. Une Division de planification est créée suite à la Résolution 48/42 de l’Assemblée générale du 10 décembre 1993 qui prie le Secrétaire général de créer au DOMP un service de la planification logistique chargé d’examiner tous les aspects du soutien nécessaire aux opérations de maintien de la paix. À partir de 1993 et en raison de la croissance exponentielle des opérations de maintien de la paix, le DOMP met sur pied le système des modules de forces en attente ("Stand-by Arrangements"). Ce sont les pays nordiques qui ont ouvert la voie à ce système de contributions déterminées à l’avance : ils mettront sur pied, en décembre 1996, la SHIRBRIG (Multinational Standby High Readiness Brigade) destinée à fournir un état-major déployable rapidement au profit d’une opération de maintien de la paix.

Le Système des forces en attente (UNSAS)

Le système des accords de mise en attente, géré par une équipe réduite au sein du « Service de la constitution des forces » (Force Generation Service) du Bureau des Affaires militaires (anciennement, « Division militaire ») du DOMP, repose sur l’existence de pré-arrangements signés avec les États membres ("Memorandum of Understanding") et permettant de fournir des forces, des équipements ou d’autres moyens dans un format et un délai pré-établis. Dans le système des modules de forces en attente, les effectifs restent dans leur pays d’origine, où ils se préparent aux tâches ou aux fonctions prévues par les directives de l’ONU. Un système identique (géré par d’autres services) est prévu pour les contributions en matière de police et de personnel civil. Le « Service de la constitution des forces » a rédigé, à l’attention des États membres, un certain nombre de documents pour ce faire : le UNSAS Military Handbook décrivant l’ensemble du système, des catégories, des modalités d’activation du système, le processus d’inscription ; le Guide de préparation du déploiement rapide à caractère plus opérationnel ; un modèle de Memorandum of Understanding ; et un rapport trimestriel, tableau que les États membres doivent remplir pour inscrire leurs contributions. Les États qui ne peuvent fournir des forces militaires peuvent apporter une contribution financière, en équipements et matériels ou en personnel de soutien, voire en services.

 

Une condition décisive de la formule réside dans l’échange d’informations détaillées propres à aider aussi bien le contributeur de troupes que le DOMP dans son travail de planification et de préparation des opérations. Ces informations sont stockées par le DOMP dans une base de données confidentielle et mise à jour annuellement. L’information demandée aux États membres comporte des renseignements sur : les structures, les capacités, le temps de réponse, les caractéristiques des matériels pour leur transport par air ou par mer, la disponibilité, les conditions d’emploi. Les États inscrivent soit des forces et des capacités très précises soit des volumes de forces.

 

Ce système ne comprend par nature aucune garantie de contribution automatique aux opérations de maintien de la paix, y compris pour ces unités pré-identifiées. Ceci est d’ailleurs impossible pour toute organisation internationale ou régionale. Comme l’expliquait le Secrétaire général dans son "Supplément à l’Agenda pour la paix" de 1995, des efforts considérables ont été déployés pour élargir et améliorer les arrangements relatifs aux forces en attente, mais ceux-ci ne garantissent pas que des contingents seront fournis pour une opération donnée. Ainsi, par exemple, lorsque le Conseil de sécurité a décidé d’élargir la Mission des Nations Unies pour l’assistance au Rwanda (MINUAR) en mai 1994, pas un seul des 19 gouvernements qui s’étaient engagés à tenir des troupes en attente n’a accepté de fournir un contingent. C’est en quelque sorte un système à double clé, un "travellers’ cheque" dont les États ne signeront jamais le haut, mais il est peu probable que les États acceptent un système à une seule clé.

 

Le système de l’amélioration des capacités de déploiement rapide (ERDC)

Le Système des forces en attente permet une meilleure préparation des opérations, qui permet aux planificateurs du DOMP de demander aux États de la liste s’ils sont prêts à fournir pour telle ou telle opération les capacités qu’ils ont préalablement déclarées. Il constitue donc un guide de planification et de composition de la Force pour des délais de déploiement qui doivent être de 90 jours pour une opération complexe de plus de 10 000 hommes et de 30 jours pour les opérations traditionnelles d’environ 5 000 hommes (normes établies par le rapport Brahimi de 2000). Il permet, au moment de la planification, d’avoir un état précis des forces qui peuvent être sollicitées et selon quels délais.

 

Ce système a plus récemment été complété par une réflexion sur l’amélioration des capacités de déploiement – Enhanced Rapid Deployment Capacity (ERDC). Avec cela, le DOMP tente de monter d’un cran dans la préparation et dans l’identification des capacités qui peuvent lui être mises à disposition. Après le refus, en 2005, des États de doter l’ONU, ses opérations sur le terrain, d’une réserve stratégique en raison des coûts que cela impliquerait, le DOMP a proposé aux États membres ce nouveau concept qui comprend la mise en place de procédures financières adéquates, la création et le développement des stocks de déploiement stratégique à la Base de soutien logistique des Nations Unies à Brindisi (Italie), l’identification préalable des moyens et des personnels pour renforcer une opération de maintien de la paix existante, c’est-à-dire le recours aux pays fournisseurs de contingents, la coopération entre les missions d’une même région et/ou le recours aux accords régionaux (UE, OTAN, UA). La Shirbrig (Multinational Standby High Readiness Brigade) qui est un état-major multinational pouvant rapidement être déployé dans des opérations de maintien de la paix, peut être classée comme moyen à disposition des Nations Unies dans ce cadre.

 

Pas plus que le Système des forces en attente, régulièrement actualisé, les différents volets des capacités de déploiement rapide ne peuvent être mobilisés de manière automatique. Ils sont dépendants de la volonté politique de chaque État de les utiliser, des capacités disponibles, des modalités préétablies (existence ou non d’un MOU ou d’un échange de lettres), de la définition précise des mécanismes de commandement. Ce système oblige également le DOMP à démarcher un à un les États contributeurs prêts à renforcer telle ou telle mission, pour telle et telle capacité, et/ou les organisations régionales qui pourraient envisager de mettre à disposition une capacité de réserve. Cela a été le cas de l’Union européenne au profit de la MONUC pendant la période électorale pendant quatre mois à l’automne 2006, mais à l’issue d’un processus de décision autonome et une génération de forces propre. Ce à quoi aspire le DOMP est de pouvoir disposer d’une telle capacité de réserve ou d’un réservoir de personnel en alerte rapide, sans nécessairement passer par une nouvelle résolution du Conseil de sécurité pour l’employer. Mais, la prévisibilité ne pourra jamais être entière car ce genre de capacités, toujours rares et cher, ne pourra jamais être employé sans un accord explicite de chaque État membre.

 

Alexandra Novosseloff

Chercheure-associée au Centre Thucydide de l’Université Paris-Panthéon-Assas

28 novembre 2007