Rapport Brahimi

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Chaque réforme est engendrée par une crise. C’est dans un tel contexte que le « Panel Brahimi » (du nom de son Président, ancien envoyé spécial du Secrétaire général en Afghanistan, Lakhdar Brahimi) ou « Groupe d’étude sur les opérations de paix de l’ONU » a été créé en mars 2000 par le Secrétaire général afin de faire des recommandations pour améliorer la pratique de l’ONU dans le domaine du maintien de la paix. Un an à peine après la remise des rapports sur Srebrenica et sur le Rwanda, la prise en otage de Casques bleus en Sierra Leone a fait prendre conscience au Secrétariat de l’urgente nécessité d’entamer une telle réflexion. Le « rapport Brahimi » est sorti le 20 août 2000 ; ses recommandations sont alors étudiées lors du « Sommet du Millénaire » de septembre 2000, puis lors de deux sessions du Comité spécial des opérations de maintien de la paix en 2000 et 2001 ; elles ont également fait l’objet d’une résolution spécifique (1327) du Conseil de sécurité.

 

Le rapport Brahimi est un document qui reconnaît les limites politiques, administratives et financières de l’ONU pour gérer les crises et place les Etats membres devant leurs responsabilités pour contribuer et améliorer l’efficacité des opérations de maintien de la paix (OMP). Il aborde les problèmes avec honnêteté et franchise, en même temps qu’il accompagne son analyse de recommandations adaptées aux capacités et à la marge de manœuvre de l’Organisation, en demandant l’augmentation du budget de l’ONU (car «  toute réforme a un coût »). Le rapport Brahimi met le doigt sur un certain nombre de réformes depuis longtemps nécessaires : rationalisation des procédures de mise à disposition de contingents et de préparation des missions, meilleure intégration et coordination des services de l’ONU, renforcement des fonctions d’analyse et d’expertise du Secrétariat. Il se présente comme un ensemble, les recommandations ne pouvant être mises en œuvre indépendamment l’une de l’autre.

 

 

Le rapport Brahimi et ses principales recommandations

 

  • Une priorité pour l’ONU : la prévention et la consolidation de la paix

 

Selon le rapport, l’ONU doit se fixer pour priorités l’anticipation, la prévention et la consolidation de la paix (laquelle est définie comme l’« ensemble des instruments permettant aux acteurs de construire les fondations sur laquelle pourrait s’appuyer une paix durable qui ne signifie pas simplement l’absence de guerre »). Ces actions des institutions et programmes concernés doivent en priorité être dirigées vers les populations (promotion des droits de l’homme, protection des minorités, réduction de la pauvreté, réconciliation nationale, etc.).

 

Le Secrétariat de l’ONU doit, selon le rapport, améliorer ses structures en vue de mettre en œuvre une « stratégie de prévention à long terme », ses départements travaillant pour le moment de manière trop cloisonnée. Il est recommandé que les structures transversales du Secrétariat voient leur rôle renforcé : le Comité exécutif pour la paix et la sécurité, le Cadre de coordination inter-agences et inter-départements, les missions d’établissement des faits (« fact-finding missions »). Sur le terrain, une « stratégie de consolidation de la paix » doit mettre l’accent sur « le renforcement de l’état de droit et le respect des droits de l’homme après les conflits ».

 

  • Un maintien de la paix renforcé, un dispositif et des mandats adaptés

 

Le rapport rappelle et soutient la doctrine de base du maintien de la paix : consentement des parties au conflit, impartialité, utilisation de la force uniquement en cas de légitime défense. En même temps, il souhaite apporter des nuances à la pratique classique du maintien de la paix, puisqu’il considère que le succès d’une opération dépend du « soutien politique », « d’un déploiement rapide avec une posture de force robuste » et « d’une stratégie cohérente et solide de consolidation de la paix ». Ces exigences découlent notamment d’une adaptation de la pratique du maintien de la paix aux conflits intraétatiques voire « transnationaux ». En effet, dans ces conflits, l’accord des parties fait souvent défaut ou est volatile ; les accords de paix sont souvent remis en cause par les acteurs qui les ont signés : « les parties, dans certains cas, ne se situent pas sur un pied d’égalité, l’une étant de toute évidence l’agresseur, l’autre la victime ; l’emploi de la force n’est alors pas seulement justifié sur le plan opérationnel, c’est une obligation morale ». En outre, l’analyse et la prise en compte de « l’environnement » d’une opération est, dans ces conditions, primordiale. C’est pourquoi, le rapport recommande le renforcement au sein du Secrétariat d’une capacité « d’information et d’analyse stratégique » (administré conjointement par le Département des Affaires politiques et le Département des opérations de maintien de la paix).

Par conséquent, sur le terrain, le rapport Brahimi considère que tous les moyens déployés doivent pouvoir constituer une « opération crédible ». Ceci signifie l’envoi de forces mieux équipées et adaptées au terrain. Elles devraient constituer une présence « crédible et dissuasive » et non plus une « présence symbolique et non menaçante ». Dans toutes les situations, les Casques bleus doivent être en mesure de se défendre et de défendre leur mandat : « une fois déployés, les soldats de la paix des Nations Unies doivent pouvoir s’acquitter de leurs tâches avec professionalisme et efficacité; ils doivent aussi, grâce à des règles d’engagement fermes, être en mesure de se défendre et de défendre d’autres composantes de la mission et l’exécution du mandat de celle-ci contre ceux qui reviennent sur les engagements qu’ils ont pris en vertu d’un accord de paix ou qui, de toute autre façon, cherchent à y porter atteinte par la violence ».

 

  • La préparation des opérations de maintien de la paix et l’appui nécessaire des Etats

 

Tout d’abord, « le Conseil de sécurité devrait, dans ses résolutions doter des moyens nécessaires les opérations qui sont déployées dans des situations potentiellement dangereuses, et prévoir notamment une chaîne de commandement bien définie et présentant un front uni ». Selon le rapport, la participation de certains Etats membres à une opération de l’ONU doit également impliquer la « volonté d’accepter les risques » encourus par toute opération militaire. Autrement dit, « c’est d’abord aux Etats d’accepter les conséquences de l’emploi de la force dans le cadre d’un engagement international ». Le rapport Brahimi constate qu’aucun pays « développé » n’est engagé dans les missions les plus difficiles (Sierra Leone, Congo). Cette réticence à accepter les risques vient de la difficulté des Etats, depuis la fin de l’antagonisme est-ouest, à définir leurs intérêts nationaux. Dans ces conditions, il revient au Secrétaire général d’expliquer et d’appuyer le bien-fondé et l’utilité de telle ou telle intervention et de fournir aux contributeurs potentiels une évaluation des risques.

De manière générale, le rapport rappelle une évidence : l’ONU ne peut agir efficacement sans l’appui de ses Etats membres, sans « leur soutien clair, fort et constant ». Plus globalement, une opération de maintien de la paix ne pourra réussir sans le soutien actif d’au moins une grande puissance (internationale ou régionale). Les Etats membres ont également la responsabilité de fournir à l’ONU des troupes équipées et adaptées. Le Secrétaire général devrait pouvoir refuser le déploiement des troupes qui ne remplissent pas les conditions requises, et « les pays fournisseurs de troupes qui ne peuvent satisfaire aux conditions de leurs mémorandums d’accord doivent le faire savoir à l’ONU, et leurs contingents ne doivent pas être déployés ». Aucune force ne doit donc être déployée de « façon partielle ». En conséquence, le Secrétaire général doit disposer de moyens pour vérifier préalablement la qualité des troupes susceptibles d’être envoyées par les Etats. Le rapport recommande aussi « l’augmentation sensible des ressources servant à financer l’appui aux opérations de maintien de la paix fourni par le Siège ».

Le rapport Brahimi recommande que le Conseil de sécurité conserve ses textes de résolution à l’état de projet tant que le Secrétaire général ne peut confirmer des engagements fermes de contributions. Le rapport juge que le Secrétariat doit apporter au Conseil de sécurité une expertise fiable, reflétant de manière exacte les conditions sur le terrain et les besoins ; et non, ainsi que cela est fait trop souvent, en fonction de ce que le Conseil souhaite entendre, en fonction de considérations purement politiques : il « doit dire au Conseil de sécurité ce qu’il doit savoir plutôt que ce qu’il veut entendre » lorsqu’il s’agit d’élaborer ou de modifier le mandat d’une mission. Enfin, la communication entre les membres du Conseil de sécurité et les pays contributeurs de troupes doit être améliorée et systématisée tout au long des processus d’élaboration du mandat et de la mise sur pied de l’opération, par exemple par des réunions régulières au sein d’organes subsidiaires du Conseil. En tout état de cause, les contributeurs d’unités militaires doivent avoir accès aux informations fournies par le Secrétariat au Conseil sur les « questions touchant à la sécurité de leur personnel, en particulier lorsque le recours à la force est envisagé ».

 

  • Une amélioration des capacités de déploiement rapide

 

Selon le rapport, l’amélioration des capacités de déploiement rapide doit viser un déploiement dans les 30 jours pour une opération de maintien de la paix classique et dans les 90 jours pour une opération plus complexe (dans ce dernier cas, le QG de l’opération devrait être installé et fonctionner dans un délai de 15 jours). Pour ce faire, le Secrétariat doit pouvoir compter sur le Système des forces en attente (comprenant les personnels militaires, de police civile et des experts civils) déjà en place et sur des Etats membres qui respectent leurs engagements. Il doit aussi « élaborer une stratégie générale de soutien logistique, qui permette de déployer rapidement et efficacement une mission dans les délais proposés » et il doit, dans le même objectif, « réexaminer toutes les politiques et procédures concernant les achat ».

Les Etats, eux, devraient s’organiser en amont en formant des partenariats dans le cadre du système des forces en attente, notamment pour constituer plusieurs forces de la taille d’une « brigade », équipées, entraînées et déployables dans les délais précédemment indiqués. Enfin, le rapport recommande l’établissement de listes de réserve dans le cadre du système des forces en attente, de 100 officiers militaires disponibles sous préavis de sept jours pour renforcer les noyaux de planificateurs du DOMP en cas de nouvelle opération.

 

  • Pour un renforcement du rôle de la police civile

 

Le rôle de la police civile, notamment dans ses tâches de formation, de restructuration des polices locales et de maintien de l’ordre, s’est accru et doit continuer à être renforcé. Le rapport Brahimi recommande donc le renforcement du Groupe de police civile au sein du Secrétariat, laquelle doit être indépendante des structures militaires. Le Conseiller de police civile devrait avoir un rang plus élevé qu’actuellement. Cette cellule devrait en outre inclure des experts en droit pénal. Les Etats membres « sont encouragés à constituer des réserves nationales de personnel de police civile prêt à être déployé auprès d’opérations de paix des Nations Unies dans des délais très brefs, dans le cadre du Système de forces et moyens en attente des Nations Unies », et à « constituer des partenariats régionaux pour la formation de police civile de leurs réserves ».

 

  • Une restructuration nécessaire du Département des opérations de maintien de la paix

 

Le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) doit être réorganisé afin de rendre « permanents » les processus de planification et de préparation des missions à venir (« l’ONU doit absolument se tenir prête à agir »). Les troupes devraient disposer, préalablement à leur déploiement et sur la base du texte de la résolution, de plans et de directives sur la mise en œuvre du mandat et la structure de commandement. Le DOMP doit également être renforcé en personnel. Le siège de l’ONU à New York doit pouvoir constituer un soutien permanent, solide et fiable pour toutes les personnes déployées sur le terrain. Ainsi, le « Groupe des enseignements tirés des missions doit être sensiblement renforcé » et le DOMP devrait disposer trois postes de Sous-Secrétaire général au lieu de deux, le poste supplémentaire « exercerait les fonctions d’adjoint du Secrétaire général adjoint ». Afin d’améliorer l’expertise militaire, le rapport Brahimi recommande une restructuration et un élargissement du Bureau du Conseiller militaire (« Division militaire »). Par cette mesure, le rapport Brahimi souhaite que le « noyau militaire » du DOMP ait des structures adaptées à celles du terrain, qui correspondent à celle des quartiers généraux des OMP.

 

Le rapport mentionne, en outre, que la rationalisation des structures du DOMP passe par une plus grande coordination interne et externe, entre le DOMP et le Département des Affaires politiques (DAP). Il propose la mise sur pied d’« équipes spéciales intégrées de mission » (« Integrated Mission Task Forces »), rassemblant, par détachement de personnel, les compétences de tous les départements, agences, fonds et programmes du système des Nations Unies. Ces équipes constitueraient des points focaux uniques, permanents et spécifiques à chaque mission.

 

 

Les suites et les avancées du Rapport Brahimi

 

Le rapport Brahimi a été globalement très bien accueilli, tant par les Etats membres que par les experts. Mais l’ensemble des recommandations n’a finalement pu former un tout, car elles n’ont pas toutes reçu le même accueil. Si celles concernant le renforcement des structures et des moyens du Secrétariat ont pu être mises en œuvre, celles qui étaient plus politiques et qui concernaient le mode de décision des Etats ont été plus difficiles à être suivies d’effet. De plus, le clivage entre pays du Sud et pays occidentaux a bloqué certaines recommandations les plus novatrices.

 

Ainsi, la recommandation de créer un « Secrétariat à l’analyse et à l’information » a été repoussée. Certains pays du Sud ont craint que cette entité ne devienne un instrument permettant, sur la base d’informations des pays du Nord, une implication dans leurs affaires intérieures. Or, une structure de coordination de l’information disponible aux Nations Unies aurait permis une véritable analyse prospective et une veille stratégique, en agrégeant des personnes de compétences différentes. La Division militaire n’a pu être restructurée, puisque la création d’un poste de 3ème Sous-Secrétaire général à la tête d’une seule Division militaire et de police civile a été refusée. De même, la révision des procédures d’achat, l’accélération des procédures concernant la logistique, et l’amélioration des moyens de communication et de gestion de l’information ont été refusées par l’Assemblée générale. Enfin, la volonté de constituer et de réunir les futures équipes dirigeantes des OMP au Siège le plus en amont possible de leur déploiement sur le terrain, afin que ces équipes puissent participer au processus de planification et d’ainsi améliorer les capacités de déploiement rapide, n’a pas réellement été mise en œuvre. Il en a été de même de la pratique de l’engagement financier anticipé permettant au Secrétaire général d’engager certaines dépenses nécessaires au lancement d’une opération avant même l’adoption du mandat par le Conseil de sécurité.

 

Suite à la résolution 1327 et à une proposition des Britanniques afin de renforcer la coopération entre le Conseil et les fournisseurs de contingents, il a été créé un Groupe de travail du Conseil de sécurité sur les opérations de maintien de la paix. Ce groupe réunit les experts du Conseil, en tant que de besoin, pour aborder une question spécifique, que ce soit sur des points thématiques, ou pour approfondir avec le Secrétariat l’examen des conditions techniques d’une opération spécifique, afin notamment d’en tirer des enseignements utiles. Mais, au bout d’un an, ce Groupe de travail a eu du mal à rester actif. Sa présidence japonaise actuelle tente de le revitaliser dans le contexte d’un regain d’intérêt pour l’approfondissement de la coopération entre le Conseil et les contributeurs de troupes.

 

Le renforcement en personnel du DOMP est la seule avancée véritable et concrète du rapport Brahimi qui avait choisi de se concentrer sur l’organisation du Siège de l’ONU dans le domaine du maintien et de la consolidation de la paix. L’Assemblée générale a accepté la création de 93 nouveaux postes. Les principales mesures de réorganisation ont été les suivantes :

 

- le Bureau du Conseiller militaire a ainsi été renforcé ;

 

- une Division de la police est créée ; elle comprend une nouvelle "capacité limitée" pour fournir une assistance sur les questions juridiques et judiciaires nécessaire aux policiers civils ;

 

- l’«  unité des pratiques optimales » (ancienne « Unité des leçons apprises ») chargée de tirer les enseignements des opérations passées et de les incorporer dans la planification des futures opérations a été renforcée ;

 

- de même pour le Centre de situation, lien fondamental pour l’information et la communication entre le siège et le terrain ;

 

- la Division de l’administration et de la logistique (FALD) a été réorganisée en deux divisions distinctes (soutien administratif et soutien logistique) au sein d’un nouveau Bureau du soutien des missions ;

 

- des « équipes spéciales intégrées de mission » (« Integrated Mission Task Forces »), rassemblant, par détachement de personnel, les compétences de tous les départements, agences, fonds et programmes du système des Nations Unies, ont été progressivement mises sur pied ;

 

- une « réserve stratégique » a été créée sur la base logistique des Nations Unies de Brindisi, afin d’accroître le volume et la disponibilité d’équipements et de matériels stockés, et de limiter alors les délais qu’occasionne la passation de contrats de fournitures lors du lancement de chaque opération.

 

 

*   *   *

 

 

Le rapport Brahimi constitue un rapport clé, une référence majeure, dans la réflexion sur le maintien de la paix. Il a permis de « traiter » le plus urgent : la professionnalisation et le renforcement de l’outil du maintien de la paix à New York. Les résultats du rapport Brahimi concernent donc logiquement la rationalisation des structures du DOMP. Tous les Etats membres ont reconnu l’importance de pouvoir disposer d’un DOMP efficace doté d’une organisation et de procédures appropriées, ainsi que de ressources suffisantes. Au-delà, les réponses aux questions fondamentales de la pratique onusienne du maintien de la paix (clarifier ce que doit être le maintien de la paix ; préciser comment conduire les opérations de maintien de la paix sur le terrain) ont été apportées plus tard, par le travail entamé par le DOMP pour l’élaboration d’une « doctrine fondamentale » (2006-2007) et par celui du Conseil de sécurité (initiative franco-britannique) pour obtenir un meilleur suivi des opérations de maintien de la paix (2009-2010). Le nouveau rapport du Secrétariat sur le maintien de la paix publié en juillet 2009, « New Horizon », doit « construire sur le rapport Brahimi » et aller plus loin, pour ce qui est notamment des relations entre le siège et le terrain, sur la mise en œuvre des opérations sur le terrain et sur les partenariats à mettre en œuvre pour rendre ces opérations plus efficaces.

 

En juin 2010, l’Assemblée générale a organisé un débat sur le maintien de la paix à l’occasion du dixième anniversaire de la publication du rapport Brahimi [i]. A cette occasion, Lakhdar Brahimi a rappelé combien la plupart des recommandations contenues dans son rapport restaient valables : les mandats devaient être clairs ; les opérations de maintien de la paix devaient bénéficier des moyens suffisants pour exécuter les tâches qui leur étaient confiées ; ces opérations ne pouvaient pas tout faire et être déployées n’importe où ; elles ne pouvaient en aucun cas se substituer aux processus politiques ; les capacités d’analyse politique du Secrétariat devaient être améliorées ; il fallait faire effort sur la qualité plutôt que la quantité des troupes déployées ; le dialogue avec les principaux contributeurs de troupes devait être amélioré, de même que la collaboration avec les acteurs en dehors des Nations Unies.

 

 

 

Dr Alexandra Novosseloff
Chercheure-associée
Centre Thucydide, Université Paris Panthéon-Assas (Paris 2)

 

15 septembre 2009, actualisé le 25 février 2012

 

 

Références

 

Documents du Secrétariat

 

- A/55/305- S/2000/809 (20 août 2000) : Rapport du groupe d’études sur les opérations de paix de l’Organisation des Nations Unies (« Rapport Brahimi »), 84 pages.

 

- A/55/502 (20 octobre 2000) : Rapport du Secrétaire général sur la mise en œuvre du rapport du groupe d’études sur les opérations de paix (« Plan Fréchette), 29 pages.

 

- A/55/507 (27 octobre 2000) : Rapport du Secrétaire général sur les ressources nécessaires à la mise en œuvre du rapport du groupe d’études sur les opérations de paix, 11 pages.

 

- A/55/977 (1er juin 2001) : Rapport du Secrétaire général sur la Mise en œuvre des recommandations du Comité spécial des opérations de maintien de la paix et du Groupe d’étude sur les opérations de paix, 111 pages.

 

- A/56/732 (21 décembre 2001) : Mise en œuvre des recommandations du Comité spécial des opérations de maintien de la paix et du Groupe d’étude sur les opérations de paix des Nations Unies, 19 pages.

 

- Capstone Doctrine : « Opérations de maintien de la paix : Principes et orientations ».

 

- Center on International Cooperation, Building on Brahimi

 

- Rapport « Nouvel Horizon: Un partenariat renouvelé: définir un nouvel horizon pour les opérations de maintien de la paix des Nations Unies », juillet 2009,

 

Ouvrages


- William J. Durch, Victoria K. Holt, Caroline R. Earle, Moira K. Shanahan, The Brahimi Report and the Future of UN Peace Operations, décembre 2003, 142 pages.

 

- Jon B. Lilland, United Nations Peace Operations and the Brahimi Report, Research paper, Army War College at Carlisle Barracks, avril 2001, 27 pages.

 

- Thierry Tardy, The Brahimi Report: Four Years On, Proceedings of a Workshop held at the Geneva Center for Security Policy, juin 2004, 23 pages

 

 

Articles

 

- Lakhdar Brahimi, « L’ONU entre nécessité et minimalisme », Politique étrangère, été 2005 70(2), pp.299-311.

 

- ______ , « L’ONU survivra-t-elle en 2034 ? », Politique étrangère, hiver 2006, n°4, pp.771-783.

 

- Christine Gray, « Peacekeeping After the Brahimi Report: Is There a Crisis of Credibility for the UN?  », Journal of Conflict and Security Law, 2001, 6(2), pp. 267-288.

 

- Alexandra Novosseloff, « Les opérations de paix des Nations Unies : Les normes fixées par le rapport Brahimi mises à l’épreuve », Guide du maintien de la paix, Montréal, 2007, pp. 49-62.

 

- Alexandra Novosseloff / Patrice Sartre, « L’usage de la force dans les opérations de maintien de la paix des Nations Unies », Annuaire français de relations internationales, 2006, volume 7, pp. 740-754.

 

- Brian E Zittel, « The Brahimi report: at a glance. The Future of the United Nations », Journal of International Affairs, mars 2002.

 

Notes

 

[i] Communiqué de presse, GA/10953 : http://www.un.org/News/Press/docs//2010/ga10953.doc.htm

 

Documents

Références

 

31 août 2005

Planification et déploiements des opérations de maintien de la paix: les évolutions depuis le rapport Brahimi


Catherine Délice, Guide du maintien de la paix, Jocelyn Coulon dir., éditions Athéna, Montréal

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30 nov. 2004

Rapport Brahimi : cinq ans après


Jean-Marie Guéhénno, , in : Jocelyn Coulon (dir), Guide du maintien de la paix 2006.

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