Résolution

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Plusieurs vocables sont utilisés au sein de l’Organisation des Nations Unies pour prendre une décision : une décision, une résolution, une recommandation. Par rapport à cela, les déclarations présidentielles du Conseil de sécurité ne sont que des prises de position et n’ont aucune valeur obligatoire. Les communiqués de presse sont bien sûr encore d’autres formes de prise de position. Le terme général de "décision" recouvre aussi bien de simples décisions telles que l’adoption de l’ordre du jour ou une résolution imposant des sanctions ou engageant une action armée. Ce sont le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale qui votent tout au long de l’année des résolutions sur les points à leur ordre du jour. On peut donc en déduire que le mot "décision" signifie « toute expression de la volonté du Conseil de sécurité » ou de l’Assemblée générale [1]. Mais les deux n’ont pas la même valeur contraignante, laquelle est d’ailleurs en réalité déterminée par le degré d’adhésion des Etats membres à telle ou telle décision, à leur volonté pour les mettre en œuvre.

 

Définition des « décisions » des organes des Nations Unies

 

Les résolutions du Conseil de sécurité

 

Contrairement au Conseil de la Société des Nations qui ne faisait que "recommander", le Conseil de sécurité "décide". Le terme de décisions du Conseil de sécurité employé dans l’Article 27 de la Charte fait référence à toutes celles que le Conseil de sécurité peut prendre, qu’elles soient prises au titre du Chapitre V en ce qui concerne la procédure et l’organisation du Conseil, au titre du Chapitre VI en relation avec le règlement pacifique des différends, ou encore au titre du Chapitre VII pour les cas de menace à la paix et à la sécurité internationales. On distingue ainsi les décisions de procédure (qui ne requièrent qu’un vote affirmatif de neuf membres) et les décisions de substance prises par un vote affirmatif comprenant les voix des membres permanents (lesquelles sont donc soumises au droit de veto).

 

Les résolutions de l’Assemblée générale


Selon l’Article 18 de la Charte, les décisions de l’Assemblée générale sur les questions importantes sont prises à la majorité des deux tiers des membres présents et votants. Sont considérées comme questions importantes : les recommandations relatives au maintien de la paix et de la sécurité internationales, l’élection des membres non permanents du Conseil de sécurité, l’élection des membres du Conseil économique et social, l’élection des membres du Conseil de tutelle, l’admission de nouveaux Membres dans l’Organisation, la suspension des droits et privilèges de Membres, l’exclusion de Membres, les questions relatives au fonctionnement du régime de tutelle et les questions budgétaires. Ces décisions sont en réalité des « recommandations » faites aux Etats membres. Les décisions sur d’autres questions, y compris la détermination de nouvelles catégories de questions à trancher à la majorité des deux tiers, sont prises à la majorité des membres présents et votants.

 

 

La forme des « décisions »

 

Les décisions de procédure sont moins structurées dans leur texte. A contrario, le texte des « résolutions » comporte généralement deux parties : un préambule et une partie opératoire. Le préambule est destiné à expliquer les objectifs de la résolution, à constater la situation, à faire référence à des décisions antérieures ou à les relier à d’autres actions menées par l’Organisation. A défaut de décisions antérieures directement relatives au sujet, il est fait référence à l’article approprié de la Charte. Les paragraphes du préambule commencent souvent par "rappelant que", "conscient de", "déterminé à", "concerné par", "déplorant" ou "condamnant" (ce dernier étant le mot le plus fort dans le vocabulaire onusien). La partie opératoire (ou exécutoire) prend la forme d’une demande pour engager une action, d’un appui à une situation ou de la formulation d’une opinion. Elle exprime la position prise par l’organe de décision et l’action qu’il demande ou recommande de mener.

 

 

Une hiérarchie des résolutions : entre décisions et recommandations

 

On le voit d’emblée, il existe bien une hiérarchie des « décisions » en fonction de la question traitée et du mode d’adoption qui lui correspond.

 

Le terme de "décision" qui figure sous ce terme bien spécifique dans les travaux du Conseil de sécurité, est, la plupart du temps, adopté sans vote [2] et concerne la procédure : des amendements, des nominations de membres de la Cour internationale de Justice, l’adoption de l’ordre du jour, des déclarations présidentielles [3], les invitations à participer aux débats du Conseil, la suspension d’une séance, l’envoi d’un médiateur. Elle est en général prise par consensus.

 

Si l’on prend la décision dans son sens le plus fort et le plus substantiel, on peut considérer que seules méritent ce nom les résolutions portant sur le fond de la question traitée et engageant une action susceptible de modifier réellement la situation factuelle qui se trouve à l’origine du débat [4]. Il est excessif et quelque peu inexact de considérer qu’un simple vœu, l’expression de regrets, voire une appréciation morale ou un appel à la bonne volonté constituent des décisions. Il faut donc distinguer une simple prise de position par laquelle le Conseil de sécurité conclut un débat d’une véritable décision destinée à inciter ceux auxquels elle s’adresse à suivre le comportement déterminé par elle. En théorie, les résolutions revêtent donc un caractère plus fort et plus obligatoire.

 

Au contraire de la décision, la recommandation (qui peut revêtir la forme d’une résolution ou d’une déclaration présidentielle) n’engendre aucune obligation juridique et n’a pas de caractère exécutoire. Elle est aussi un instrument diplomatique « destiné à faire pression sur les Etats auxquels elle s’adresse afin de les inciter à adopter le comportement qu’elle définit » [5]. Elle constitue, dans beaucoup de cas, la première étape d’un processus de négociations diplomatiques. Elle peut servir de base à une action ultérieure de l’Organisation. La pratique a tendance à réduire la différence entre les résolutions et les recommandations quand elles deviennent l’expression d’une simple prise de position, d’un avis ou d’une condamnation de principe. Pour le Conseil de sécurité, exprimer une opinion, prendre position sur telle ou telle situation est devenu en quelque sorte une manière d’agir. Mais étant donné qu’une décision reflète avant tout les rapports de force au sein du Conseil, une résolution sous la forme de prise de position reflète souvent l’absence d’accord entre les Cinq Grands pour agir de manière conséquente. Ce type de résolution est en fait, un pis-aller, une façon de montrer que même si l’on n’agit pas, on n’est quand même pas indifférent. Ainsi les recommandations et déclarations ont pris une part importante comme résultat du processus de prise de décision et ont constitué un moyen pour le Conseil de sécurité de prendre position bien que parcouru par certaines dissensions. Cela évite aux membres du Conseil d’adopter une résolution qui aurait un caractère plus contraignant pour les Etats concernés.

 

La force d’une décision du Conseil de sécurité dépend éminemment de sa portée, selon qu’elle a un "effet immédiat" (création d’un organe subsidiaire, admission d’un Etat) ou un "effet médiat", c’est-à-dire qu’elle ne peut être appliquée que par l’intervention d’un sujet actif ou qu’elle fait appel à l’action d’un ou de plusieurs Etats [6]. Quoiqu’il en soit, une décision du Conseil a, en principe, une force obligatoire. Pour Norman Bentwich et Andrew Martin, l’expression « call upon » ou « on its call » (que ne rend pas bien l’équivalent français « invite » ou « invitation ») implique une « obligation légale » pour les Membres de l’Organisation à se conformer aux décisions du Conseil. Un manquement à ce devoir devrait entraîner une violation des Articles 2§5 et 25 de la Charte, ce qui pourrait, à terme, conduire à une expulsion de l’Etat membre en question [7]. Jamais le Conseil de sécurité n’est arrivé jusque-là.

 

Mais, en pratique, la force d’une décision a toujours dépendu du nom et du nombre d’Etats qui l’appuyaient, de leur volonté à la mettre en oeuvre. En fait, comme l’a dit très justement Michel Virally, « dans une société d’Etats souverains, l’Organisation internationale ne peut être investie du pouvoir de prendre des décisions impératives que de façon exceptionnelle et par engagement spécifique des Etats concernés de s’y conformer » [8]. En effet, un Etat ne tiendra jamais compte d’une décision qui sera contraire à ses intérêts [9]. Il existe là une limite au pouvoir de décision du Conseil de sécurité, qui s’en est, par conséquent, souvent tenu à de simples recommandations. Ainsi, il a toujours existé une « tendance à considérer les décisions – même prises dans le cadre du Chapitre VII – comme des recommandations obligatoires seulement dans la mesure où la partie intéressée s’est librement engagée à les appliquer ; c’est là un désaccord flagrant entre les buts de la Charte et la pratique politique courante au stade actuel » [10]. Le processus de décision du Conseil de sécurité est donc, surtout et avant tout, le reflet des rapports de force existant sur la scène internationale. Il en va bien entendu de même au sein de l’Assemblée générale, dont les recommandations ne sont considérées que comme simples prises de position, mais où par moment elles peuvent aussi conduire à une action spécifique. Ainsi la première opération de maintien de la paix des Nations Unies (la Force d’Urgence des Nations Unies dans le Sinaï) a-t-elle été créée suite à une résolution de l’Assemblée générale.

 

 

 

Dr Alexandra Novosseloff

Chercheure-associée au Centre Thucydide
Université Paris Panthéon-Assas (Paris 2)


12 mars 2010, actualisé le 25 février 2012

 

 

Références

 

- BAILEY Sydney Dawson, The Procedure of the UN Security Council, 1988 (2e édition), Oxford, Clarendon Press, 499 pages.

 

- COT Jean-Pierre / PELLET Alain, La Charte des Nations Unies : Commentaire article par article, 2005 (3ème édition), Paris, éditions Economica, 2 363 pages.

 

- COX Robert W., The Anatomy of Influence: Decision Making in International Organization, 1983, Yale University Press, 497 pages.

 

- DAY Georges, Le droit de veto dans l’Organisation des Nations Unies, 1952, Paris, Éditions Pédone, 244 pages.

 

- Goodrich Leland / Hambro Edvard / Simons Anne Patricia, Charter of the United Nations: Commentary and Documents, 1969, New York, Columbia University Press, 732 pages.

 

- KAUFMAN Johan, The United Nations Decision Making, 1980, Sijthoff & Noordhoff, 283 pages.

 

- MORPHET Sally, "Resolutions and Vetos in the UN Security Council: Their Relevance and Significance", Review of International Studies, n°16, octobre 1990, pp. 341-359.

 

- PATIL Anjali V., The UN Veto in World Affairs (1946-1990): A Complete Record and Case Histories of The Security Council’s Veto, 1992, Londres, UNIFO/MANSELL, 559 pages.

 

- Simma Bruno (dir.), The Charter of the United Nations: A Commentary, 2002 (2e édition), Oxford University Press, 1 258 pages.

 

- Tavernier Paul, "Les déclarations du Président du Conseil de sécurité", AFDI, 1993, volume 39, pp. 86-104

 

Notes

 

[1] Georges Day, Le droit de veto dans l’Organisation des Nations Unies, 1952, Paris, Éditions Pédone,, p. 105.

 

[2] Cependant, elle peut être mise aux voix quand elle concerne des sujets "brûlants", à savoir la décision d'examiner des demandes d’admission à l’ONU (1946-1956) ou l’invitation faite à l’O.L.P. de participer aux débats du Conseil (1975-1985).

 

[3] Voir l’article de Paul Tavernier, "Les déclarations du Président du Conseil de sécurité", AFDI, 1993, volume 39, pp. 86-104, pour une analyse exhaustive de la typologie et de l’importance croissante de ces déclarations qui se substituent de plus en plus souvent aux résolutions : « A ces hypothèses où les déclarations annoncent, préparent ou préfigurent des résolutions ultérieures, on peut ajouter les cas où les déclarations constituent en quelque sorte un succédané de résolution, notamment lorsqu’il paraît difficile d’aboutir à une résolution formelle en raison de l’importance et de la gravité de l’enjeu ou de la complexité de la situation politique et de ses implications diplomatiques ».

 

[4] Voir l’article de Jan Kolasa, "Some Remarks on the Concept of a Resolution and Decision of International Organization ", in Jerzy Mazarczyk (dir.), Etudes de droit international en l’honneur du Juge Manfred Lachs, Institut de l’Etat et du droit de l’Académie polonaise des sciences, 1984, La Haye: M. Nijhoff, p. 499.

 

[5] Michel Virally, L’Organisation mondiale, 1972, Paris, Armand Colin, p. 187.

 

[6] Distinction faite par Paul Reuter / Jean Combacau, Institutions et relations internationales, 1988 (4ème édition), Paris, PUF, collection Thémis, pp. 344-345.

 

[7] Norman Bentwich / Andrew Martin (dir.), A commentary on the Charter of the United Nations, 1951, Londres, Routledge & Kegan, pp. 92-93.

 

[8] Michel Virally, op. cit., p. 186.

 

[9] Paul Reuter et Jean Combacau soulignent : « Quelle que puisse être leur valeur légale, l’exécution de ces résolutions n’est pas également probable : dès lors qu’un destinataire, licitement ou non, dispose de la possibilité matérielle d’avoir le dernier mot dans l’exécution d’une résolution, ses chances d’efficacité sont réduites ». Op. cit. (note 323), p. 344.

 

[10] Introduction au Rapport annuel du Secrétaire général sur l’activité de l’Organisation, A/4800/Add.1, 1961, p. 4.