Secrétaire général et maintien de la paix

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Le Secrétariat est aux côtés du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale le troisième organe principal des Nations Unies en charge du maintien de la paix. Il est l’organe qui met en œuvre. Les opérations de maintien de la paix ayant été inventées par le Secrétaire général, celui-ci en est devenu au fil des années le pivot de par la délégation faite par le Conseil de sécurité pour qu’il en assure leur mise sur pied. Le Secrétaire général est devenu ainsi le directeur stratégique des opérations de maintien de la paix, rôle qui ne lui est désormais plus contesté.

 

Dispositions de la Charte


La base de l’action du Secrétaire général s’est établie, dès le départ, à partir d’une interprétation extensive des articles de la Charte. Les responsabilités politiques du Secrétaire général sont contenues dans le Chapitre X de la Charte (par l’interprétation des Articles 98 et 99), dans le Règlement provisoire du Conseil de sécurité (« qui lui impose des devoirs obligatoires et lui confère des droits discrétionnaires »), dans les décisions du Conseil de sécurité ou d’autres organes de l’Organisation, et dans la coutume ou l’usage qui accorde au Secrétaire général de nombreuses responsabilités (1). La Commission préparatoire décida, que le Secrétaire général « agira en qualité de "chief administrative officer" en ce qui concerne l’administration du Secrétariat, mais se présentera sur la scène internationale et devant tous les organes des Nations Unies, en "qualité" de "Secrétaire général" investi par la Charte d’un droit "tout à fait spécial" » (1).


Selon l’Article 98, le Secrétaire général agit en cette qualité [de « plus haut fonctionnaire de l’Organisation » au titre de l’Article 97 (3)] à toutes les réunions de l’Assemblée générale, du Conseil de sécurité, du Conseil économique et social et du Conseil de tutelle et il remplit toutes autres fonctions dont il est chargé par ces organes. Un large droit d’intervention devant les organes délibérants et la possibilité d’influencer leur ordre du jour lui sont donc reconnus. Le Secrétaire général peut présenter oralement ou par écrit des exposés sur toute question soumise à l’examen de ces organes. Il a le droit de proposer l’inscription à l’ordre du jour de toutes les questions qu’il juge nécessaires de soumettre aux organes délibérants. De plus, ces organes lui délèguent toute fonction qu’ils jugent nécessaires. C’est ainsi que, dans la pratique, le Secrétaire général est devenu l’organe de mise en œuvre des décisions et recommandations prises par ces organes, la fonction administrative étant ici interprétée de manière extensive et comprenant ainsi des fonctions politiques et opérationnelles. L’Article 98 lui permet ainsi d’exercer une médiation, une conciliation ou « ses bons offices à la demande du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale » (4). Ce rôle politique ne peut bien entendu s’exercer que si le Secrétaire général est mandaté par l’un de ces organes.


Selon l’Article 99, le Secrétaire général peut attirer l’attention du Conseil de sécurité sur toute affaire qui, à son avis, pourrait mettre en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Cet article donne au Secrétaire général un droit d’initiative diplomatique de nature politique ; il constitue « le fondement juridique du déroulement de ses pouvoirs politiques » afin qu’il soit plus « général » que secrétaire (5). Il lui confère un rang de « médiateur en chef » sur la scène internationale. Le Secrétaire général a donc un pouvoir entier d’appréciation sur l’opportunité de porter ou non personnellement une affaire devant le Conseil de sécurité.


Cet Article 99 a toutefois été peu utilisé par les Secrétaires généraux ; il n’a été invoqué que deux fois : le 13 juillet 1960, lors de la crise congolaise, et en novembre 1979, par Kurt Waldheim pour la détention prolongée du personnel diplomatique dans l’ambassade américaine à Téhéran. Le plus souvent, le Secrétaire général a attiré l’attention du Conseil de sécurité, mais lui a laissé le soin de choisir la marche à suivre, de décider si l’examen de la question devait se faire officiellement ou officieusement, en public ou en privé. « Avant d’en faire application, le Secrétaire général doit prendre en considération l’issue possible de son initiative, laquelle dépend de l’accord des membres permanents, lui-même déterminé par leurs relations bilatérales ou leurs ententes. On risquerait d’aggraver une crise au lieu de l’atténuer si, le Secrétaire général ayant exercé le droit que lui confère l’Article 99, il s’ensuivait indécision et désaccord au sein du Conseil de sécurité. De plus, la variété et la fluidité des situations qui peuvent menacer la paix et la sécurité internationales commandent la souplesse dans la stratégie de paix mise en œuvre » (6). De fait, le Secrétaire général a plutôt agi dans « l’esprit de l’Article 99 » que dans le cadre de ses dispositions stricto sensu.

 

Un rôle politique développé par la pratique


C’est la pratique, et non les textes, qui a donné au Secrétaire général un rôle dans le domaine du maintien de la paix et un rôle politique dans l’exécution des résolutions du Conseil de sécurité ; le Comité d’état-major (Article 47) avait initialement été prévu pour mettre en œuvre les résolutions du Conseil de sécurité liée au Chapitre VII. Jusqu’en 1948, les fonctions du Secrétaire général étaient réduites à un rôle administratif. Les résolutions du Conseil de sécurité lui demandaient de rédiger des rapports, de fournir les documents aux Etats membres ou aux organes qui en font la demande (fonction d’information), de fournir le personnel et l’aide aux divers comités et commissions qu’il avait créés (fonction de chef du Secrétariat), ainsi que de budgéter les moyens financiers pour telle ou telle mission ad hoc. Il semble qu’un (timide) tournant soit amorcé lors de la question de la Palestine et de l’assassinat du Médiateur pour la Palestine (septembre 1948), le comte Bernadotte, lequel avait été nommé par le Conseil de sécurité. Il sera remplacé par un représentant personnel du Secrétaire général, Ralph J. Bunche, et non plus par un représentant des Etats membres (7).


A partir de ce moment, nombreuses sont les résolutions qui demandent au Secrétaire général d’informer le Conseil sur l’application de telle ou telle décision, d’agir en médiateur entre telle ou telle partie en conflit, de fournir des informations sur telle ou telle situation ou processus de négociation (8). D’ailleurs, « très souvent, la seule forme d’action sur laquelle s’entendent les Etats membres consiste à demander un rapport au Secrétaire général » (9). J. Pérez de Cuellar a bien résumé les dérives de cette situation dans son second rapport annuel sur l’activité de l’Organisation : « En ma qualité de Secrétaire général, je suis le dépositaire de nombreuses injonctions qui me prescrivent d’agir au mieux, de rester en contact avec les parties et de présenter des rapports sur des problèmes très divers que personne n’a pu résoudre. On adopte des résolutions qui prévoient parfois des rapports, lesquels servent de base à de nouvelles résolutions. Ce processus devient souvent un substitut à l’action, à dire vrai, son antithèse » (10). Quoiqu’il en soit, le Secrétaire général exerce progressivement « une magistrature d’influence qui s’exprime dans chaque rapport annuel, dans ses rapports spéciaux demandés par les autres organes des Nations Unies mais aussi dans ses interventions publiques » (11).


Le Secrétaire général devient ainsi progressivement un partenaire indispensable et incontournable pour un Conseil de sécurité dénué de moyen d’exécution propre. Le Secrétaire général devient un peu le 16ème membre du Conseil de sécurité et parfois même son porte-parole. Il joue un rôle de plus en plus important dans son processus de décision, notamment par le biais de ses rapports, moyens d’influence considérables. Comme l’explique le professeur Hervé Cassan, « le Secrétaire général se donne comme principale fonction, à ce stade du processus décisionnel, de rationaliser les choix qui s’offrent au Conseil de sécurité. (...) Il va beaucoup plus loin qu’une simple aide technique puisqu’il choisit au sein des options celle qu’il estime préférable. Il insère ainsi sa propre diplomatie – ou plutôt l’idée qu’il se fait de ce que doit être la diplomatie de l’Organisation – à l’intérieur de l’aide à la décision qu’il fournit au Conseil de sécurité » (12).

 

La mise en œuvre des opérations de maintien de la paix : Rendre compte, organiser, déployer, élaborer


Le Conseil de sécurité délègue donc entièrement la mise sur pied d’une opération de maintien de la paix au Secrétaire général, lequel en délègue la préparation et de suivi au Secrétaire général adjoint en charge des opérations de maintien de la paix qui, à son tour, délègue la conduite de chaque opération à un Représentant spécial du Secrétaire général. Jusqu’en 1992, les missions d’observation et opérations de maintien de la paix étaient gérées par le « Département des Affaires politiques spéciales » ; depuis décembre 1992, elles sont gérées par le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP), séparé du Département des Affaires politiques (DAP) (13). Depuis 2007, le soutien aux opérations (logistique, ressources humaines) est géré par le Département de l’appui aux missions (DAM). Dans ces fonctions, le Secrétaire général adjoint pour les opérations de maintien de la paix est assisté d’un Sous-Secrétaire général pour les opérations, d’un conseiller militaire, d’un Sous-Secrétaire général en charge de droit et des institutions chargées de la sécurité, et d’un directeur chargé de l’élaboration des politiques, de l’évaluation et de la formation.


Tout le processus de mise sur pied d’une opération de maintien de la paix est initié à partir du rapport du Secrétaire général dans lequel celui-ci présente la situation et fait certaines recommandations. Ce rapport, selon les cas, largement influencé en amont par les Etats intéressés à la situation en question, est ensuite examiné par le Conseil qui se détermine alors pour agir ou non. C’est à partir du rapport du Secrétaire général que le Conseil définit les modalités de son action. Le texte des résolutions du Conseil fait directement référence à des paragraphes spécifiques des rapports du Secrétaire général. A partir de là, le Département des opérations de maintien de la paix engage le travail de planification et de mise sur pied de l’opération. Pour assurer la direction stratégique de ces opérations, le DOMP dispose des moyens et de l’autorité nécessaire pour fusionner effectivement les questions politiques, militaires, financières et logistiques, et prendre les décisions les mieux adaptées à la situation, les plus fidèles aux directions du Conseil et les plus respectueuses du cadre budgétaire établi par l’Assemblée générale. Mais, dans ce rôle, le DOMP n’a que de faibles contrepoids (le Comité d’état-major est peu actif) qui conduit le Conseil de sécurité à dépendre uniquement – certains diront presque trop – de lui pour décider. En revanche, le Secrétaire général et le DOMP se doivent aussi de rendre compte de leurs travaux de préparation d’une opération et des activités de celles-ci une fois déployée.


On le voit, le rôle du Secrétaire général à l’égard du maintien de la paix est clé ; il en est même la cheville-ouvrière. Même s’il reste celui qui met en œuvre ce que décide le Conseil de sécurité, il a un grand pouvoir d’influence, d’initiative et d’information, à charge pour les tenants du poste de les utiliser pleinement.



Alexandra Novosseloff

Chercheure-associée au Centre Thucydide de l’Université Paris-Panthéon-Assas
1er avril 2012

Références bibliographiques

 

BIOGRAPHIES ET AUTOBIOGRAPHIES


- BINGHAM June, U Thant: The Search for Peace, New York: Alfred A. Knopf, 1966, 300 pages.

- URQUHART Brian, A life in Peace and War, 1991, New York: Norton, 390 pages.


OUVRAGES


- CHESTERMAN Simon (dir.), Secretary or General? The UN Secretary-General in World Politics, 2007, Cambridge University Press, 280 pages.

- GORDENKER Leon, The UN Secretary-General and the Maintenance of Peace, 1967, New York et Londres, Columbia University Press, 380 pages.

 

ARTICLES


- BOUTROS-GHALI Boutros, "Le Secrétaire général des Nations Unies: Entre l’urgence et la durée", Politique étrangère, été 1996, pp. 407-414.

- FLEISCHHAUER Carl-August, "Le Secrétaire général des Nations Unies : sa position et son rôle", Pouvoirs, 2004, n°109, pp.75-87.

- FRANCK Thomas, "The Secretary-General’s Role in Conflict Resolution: Past, Present and Pure Conjecture", European Journal of International Law, 1995, 6(3), pp. 360-387.

- GOWAN Richard, "Floating down the river of history: Ban Ki-moon and Peacekeeping (2007-2011)", Global Governance, octobre-décembre 2011, 17(4).

- LAVALLE Roberto, "The inherent powers of the UN Secretary-General in the Political Sphere: A Legal Analysis", Netherlands International Law Review, 1990, 37(1), pp. 22-36.

Notes

(1) Sydney D. Bailey / Sam Daws, The Procedure of the UN Security Council, 1998, 3ème édition, Oxford, Oxford University Press, p. 116. Il fut décidé à San Francisco de supprimer, dans le rapport du Comité I/2 le mot "politiques" de la phrase « fonctions politiques et administratives» du Secrétariat ; la majorité des Etats ayant refusé de reconnaître leur existence. La raison principale est évidente : « Dans un système d’organisation internationale fondé sur la prépondérance des "grands", il n’était pas possible d’accorder au Secrétaire général des pouvoirs qu’il aurait pu utiliser comme [et contre, pensait-on] l’une des grandes puissances ». Jean Siotis, Essai sur le Secrétariat international, 1963, Genève, Librairie Droz, p. 155.

(2) Commentaire de Marie-Claude Smouts de l’Article 98, in Jean-Pierre Cot / Alain Pellet (dir.), La Charte des Nations Unies : Commentaire article par article, 1991 (2ème édition), p. 1318. Voir aussi Commission préparatoire, PC/20, 23 décembre 1945, §16, p. 87.


(3) Comme le précise Anne-Laure Vaurs-Chaumette, « au sein des Nations Unies, c’est le Secrétariat qui est défini comme un organe principal au même titre que l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité. Toutefois, cette qualification rejaillit sur le Secrétaire général qui représente et dirige cet organe dont il est le chef ». Commentaire de l’Article 98, in Jean-Pierre Cot / Alain Pellet (dir.), La Charte des Nations Unies : Commentaire article par article, 2005 (3ème édition), p. 2035.


(4) Javier Pérez de Cuellar, "Le rôle du Secrétaire général des Nations Unies", RGDIP, 1985, n°2, pp. 236.

 

(5) Jorge Cardona Llorens / Mariano J. Aznar Gomez, Commentaire de l’Article 99, in Jean-Pierre COT / Alain PELLET (dir.), op. cit., p. 2042.


(6) Javier Pérez de Cuellar, loc.cit., pp. 233-242.


(7) Toutefois, la première résolution à donner un véritable pouvoir de médiateur au Secrétaire général a été la Résolution 113 du 4 avril 1956 (concernant la question de la Palestine) qui demande à Dag Hammarskjöld d’entreprendre l’étude des divers aspects de la mise en vigueur et de l’observation des quatre Conventions d’armistice et des résolutions du Conseil et de s’entendre avec les parties pour adopter les mesures qu’il considérera comme devant réduire la tension actuelle.


(8) Par exemple, dès sa 28ème séance consacrée à la question iranienne, le Conseil de sécurité décide d’inviter le Secrétaire général à s’enquérir immédiatement auprès de l’URSS et de l’Iran de l’état actuel des négociations entre les deux gouvernements. Le rôle d’information du Secrétaire général a immédiatement été important, et ce rôle était censé être rempli en toute indépendance et impartialité.


(9) Commentaire de Marie-Claude Smouts de l’Article 98, in Jean-Pierre Cot / Alain Pellet (dir.), op. cit. (note 2), p. 1322. Jacques Leprette ajoute : « Le Conseil, pour information ou pour se tirer momentanément d’embarras, prie fréquemment le Secrétaire général, soit de lui faire un rapport dans un délai qui peut être de 24 heures ou de plusieurs mois selon le degré de tension qui caractérise l’affaire en discussion, soit d’envoyer sur place une mission d’exploration (...), soit de recourir au concours d’un représentant spécial dont le mandat est alors précisé. Ces moyens de procédure ont l’intérêt d’offrir aux responsables un délai de réflexion, de compléter, dans une situation confuse, l’information du Conseil de sécurité, de faire bon usage de l’expérience et de l’habileté du Secrétaire général ». "Comment se prononce-t-on au Conseil de sécurité ?", Les organisations internationales contemporaines : crise, mutation, développement, Colloque de Strasbourg, 21-23 mai 1987, Société française de droit international, 1988, Paris, éditions Pédone.

(10) Javier Pérez de Cuellar, Anarchie ou ordre : rapports annuels (1982-1991), 1991, New York, Nations Unies, p. 28.


(11) Anne-Laure Vaurs-Chaumette, Commentaire de l’Article 98 in Jean-Pierre COT / Alain PELLET (dir.), op. cit., p. 2042.


(12) Hervé Cassan, intervention lors des débats, in Société française pour le droit international, Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, Colloque de Rennes des 2-4 juin 1994, 1995, Paris, éditions Pédone, p. 308.


(13) Le DPA reste responsable du suivi des dossiers politiques partout dans le monde, sauf dans les régions ou a été formellement ouverte une opération de maintien de la paix. Dès qu’une telle opération est envisagée, le DOMP est impliqué dans le suivi de la situation et il rend les rênes au DPA lorsque le Conseil clôt l’opération.