Missions politiques et bureaux des Nations Unies

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Depuis une quinzaine d’années, aux côtés des opérations de maintien de la paix (OMP), s’est développé au sein des Nations Unies un nouvel outil de gestion des crises : les « missions politiques et de consolidation de la paix ». Moins connues que les premières, mais aujourd’hui presque aussi nombreuses.

 

UN DÉVELOPPEMENT CONTINU DEPUIS LES ANNÉES 90

 

Les missions politiques, que le DAP qualifie d’« opérations de terrain » (field missions) (1), sont apparues au milieu des années 90 quand il a fallu, en Somalie, maintenir une présence, au moins politique, de l’ONU après le départ de l’opération de maintien de la paix (ONUSOM II), ou quand il a fallu consolider le processus de paix, au Liberia, avant qu’une OMP ne prenne finalement le relais (MINUL). Les missions politiques et bureaux de consolidation de la paix sont donc des outils utilisés avant la mise sur pied d’une OMP, après pour parachever son travail ou, de plus en plus, en lieu et place de celle-ci pour éviter une présence internationale trop importante (light footprint) et souvent déstructurante pour le pays en question. Cet outil a connu un « boom » au début des années 2000 quand il a été demandé à l’ONU de s’impliquer dans le suivi d’accords politiques négociés ailleurs (Côte d’Ivoire, Angola, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Afghanistan, Iraq).

 

Il existe actuellement sept missions politiques, trois bureaux régionaux (2) et trois bureaux de consolidation de la paix. La Mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan (MANUA) constitue la plus importante de ces missions politiques avec plus de 2 000 civils (internationaux et locaux) ; elle comprend 23 bureaux (régionaux et provinciaux) dans l’ensemble du pays (3). La Mission d’assistance des Nations Unies en Iraq (MANUI) est la seconde, en taille, avec près de 900 civils (internationaux et locaux) ; son quartier général se trouve à Bagdad, mais elle comprend des bureaux régionaux à Koweït City, Amman et Téhéran.

 

Les 13 missions politiques en cours, en 2012, totalisent plus de 4 300 personnels, majoritairement déployés au Moyen-Orient et en Afrique. Tout comme les OMP, le mandat des missions politiques n’a cessé de se complexifier et de s’étendre, au-delà de la stricte mission d’ordre politique. D’une certaine manière, cette situation rend de plus en plus artificielle la distinction entre les deux types de missions, d’autant que les missions politiques sont de plus en plus créées en substitution des OMP, au dispositif plus lourd. Cette situation conduit ainsi certains à proposer une fusion entre le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) qui gère les OMP et le Département des Affaires politiques (DAP) qui gère les missions politiques et de consolidation de la paix (4), et d’autres à fondre le budget des missions politiques (jusqu’à présent financées sur le budget régulier de l’Organisation) dans celui des opérations de maintien de la paix (5).

 

MISSIONS POLITIQUES / OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX : QUELLES DIFFÉRENCES ?

 

Même si la distinction entre ces « missions » et « opérations » reste relativement floue au sein même des différents organes des Nations Unies (6), ces deux types d’intervention répondent tout de même à des structures et à des logiques différentes.

 

Au regard de la Charte des Nations Unies

 

Les missions politiques, tout comme les opérations de maintien de la paix, sont des mécanismes hors Charte. Mais alors que les missions politiques s’inscrivent exclusivement dans le cadre des mesures prévues par le Chapitre VI de la Charte en matière de règlement pacifique des différends, les opérations de maintien de la paix peuvent s’inscrire aussi dans le cadre du Chapitre VII, soit qu’elles puissent être autorisées à recourir à la force soit qu’elles interviennent dans les affaires intérieures d’un Etat. Les missions politiques sont considérées comme des mécanismes plus soft de gestion des crises. Pour autant, ces deux types d’intervention peuvent être considérées comme des « mesures provisoires ne préjugeant en rien les droits, les prétentions ou la position des parties intéressées » (Article 40 de la Charte).

 

Leur processus décisionnel

 

Alors que les OMP sont créées presqu’exclusivement par le Conseil de sécurité (et en deviennent des organes subsidiaires) (7), les missions politiques spéciales sont créées par le Conseil de sécurité (MANUA, MANUI, MANUL) ou sur initiative du Secrétaire général des Nations Unies après un échange de lettre avec le Conseil de sécurité (UNSCO, UNSCOL, UNOWA). La création d’une mission politique ou d’un bureau de consolidation de la paix précédant une OMP (Côte d’Ivoire), succédant à une OMP (Angola, Sierra Leone, Centrafrique, Burundi), ou agissant en parallèle d’une autre force internationale (Afghanistan, Iraq) l’est par une résolution du Conseil de sécurité ; la mise sur pied d’un bureau politique ou d’un bureau régional fait, en général, l’objet d’un simple échange de lettres entre le Secrétaire général et le Conseil de sécurité (Liban, Jérusalem, Afrique de l’Ouest, Afrique centrale).

 

Seules les missions créées par le Conseil de sécurité font l’objet d’un examen périodique devant le Conseil, à l’exception de l’UNOWA (qui présente un rapport semestriel) en raison des crises à répétition de cette sous-région et du rôle de médiateur de son RSSG, Saïd Djinnit. Le rôle du Coordinateur spécial pour le Liban est examiné lors de rapports trimestriels sur l’application de la Résolution 1701. Il n’existe, en revanche, pas d’équivalent du C34 pour les missions politiques.

 

Leur budget

 

Alors que les OMP bénéficient d’un budget spécifique, les missions politiques continuent à être financées sur le budget régulier des Nations Unies (sauf pour la MANUA), dans un cadre par conséquent plus contraint. Leur coût estimé pour le biennum 2012-2013 s’élève à 1,83 milliard de dollars (8), mais les activités des missions bénéficient également de contributions volontaires des Etats. Cette gestion biannuelle empêche la planification et la prévisibilité. Les deux budgets ne sont pas interopérables et cela complique la transition entre une OMP et une mission politique ou un bureau de consolidation de la paix. Les missions politiques ne peuvent non plus faire appel aux équipements de la réserve stratégique de la base de Brindisi. Le nombre actuel de ces missions conduit certains Etats membres à vouloir faire basculer leur budget dans celui des OMP, ce à quoi les grands contributeurs financiers de l’Organisation s’opposent pour le moment.

 

Leurs structures et mandats

 

Si les deux types de mission sont soutenus, au plan logistique, par le Département de l’appui aux missions (DAM), les missions politiques sont suivies par le Département des Affaires politiques et les OMP par le DOMP, à l’exception de la MANUA gérée par ce dernier. Ceci génère une certaine concurrence entre les deux départements et conduit certains à prôner une fusion entre le DAP et le DOMP.

 

A l’exception de la MANUI en Iraq qui comprend une force de protection de 350 soldats au sein de la zone verte à Bagdad (9), les missions politiques et les bureaux de consolidation de la paix ne comportent pas de composante militaire ou police à part entière ; elles ne comprennent que quelques officiers de liaison ou des conseillers militaires. Leur empreinte se veut légère, à l’opposé du dispositif lourd et multidimensionnel généré par les OMP. En ce sens, leur mandat est uniquement politique, contrairement aux OMP (qui constituent d’ailleurs tout autant des instruments politiques en accompagnement d’un processus de paix).

 

Toutefois, les tâches assignées à ces missions ont, tout comme pour les OMP, eu tendance à se multiplier au fil des années, certaines missions comptant désormais plus d’une quinzaine d’activités différentes allant de la diplomatie préventive au renforcement de l’état de droit, aux activités de développement ou encore à la lutte contre la criminalité organisée (10). Comme les OMP, les missions politiques sont également amenées à coordonner le travail des fonds, programmes et agences spécialisées des Nations Unies sur le terrain et de coopérer avec les autres acteurs – gouvernements, organisation non gouvernementale, organisations régionales – susceptibles d’influencer le processus politique dans le pays ou la région. Quant aux bureaux régionaux (Afrique de l’Ouest, Afrique centrale, Asie centrale), ils ont été créés pour permettre à l’ONU d’avoir une réflexion sur les problèmes transversaux d’une région parcourue de crises et de pouvoir déployer des moyens de médiation rapidement dès l’émergence d’une crise (rôle de Saïd Djinnit dans la crise guinéenne).

 

* * *

 

Avec les missions politiques et les bureaux de consolidation de la paix, l’ONU démontre l’étendue de la palette d’outils de gestion de crise à sa disposition, tout comme sa flexibilité. Ces missions sont bel et bien à la fois des compléments et des alternatives aux OMP : le choix est alors fonction des circonstances et des moyens. Elles couvrent, aux côtés des OMP, l’ensemble du cycle conflictuel et crisogène : la prévention, le peace-making, le post-conflit, sans parler du conflit lui-même au sein duquel elles se retrouvent de plus en plus. En effet, les missions politiques tendent à opérer dans des endroits de plus en plus dangereux où le processus politique est fragile (Iraq, Afghanistan, Libye), sans avoir toujours les moyens de se protéger. Ces missions opèrent également à des niveaux bien différents (bilatéral, régional, provincial, local) et souvent complémentaires d’autres engagements possibles conduits par d’autres acteurs (comme en Afghanistan). Plutôt que d’opposer missions politiques et opérations de maintien de la paix, il faudrait au contraire améliorer leur complémentarité et leur interopérabilité (y compris budgétaire), l’essentiel étant dans la meilleure adaptation de l’outil au terrain et non dans des batailles bureaucratiques qui obèrent la cohérence et la lisibilité de l’action onusienne.

 

 

Alexandra Novosseloff

 

Chercheure-associée au Centre Thucydide de l’Université Paris-Panthéon-Assas

 

15 juillet 2012.

 

 

Références bibliographiques

 

Center on International Cooperation, Review of Political Missions 2010 et 2011, New York University

 

 

Notes

 

[1] Les autres « missions » gérées par le DAP concernent les activités de mission de bons offices des envoyés spéciaux (Syrie, Myanmar, Chypre, Sahara occidental, ARYM-Grèce), les missions d’établissement des faits, ainsi que les équipes de surveillance des sanctions et groupes d’experts.

 

[2] Au sein desquels le Bureau des Nations Unies auprès de l’Union africaine n’est pas comptabilisé.

 

[3] La revue stratégique en cours pour cette mission devrait toutefois conduire à la suppression prochaine de 9 bureaux provinciaux et à une suppression de 82 postes internationaux (sur 418) et 500 postes locaux (sur 1 719).

 

[4] Ian Martin, « All Missions are Political – A Case for Designer Missions and the Next UN Reform », Review of Political Missions 2010, Center on International Cooperation, New York.

 

[5] Débat en cours au sein de la Vème Commission et au sein du C34.

 

[6] Par exemple, la MINUT est considérée comme une OMP par le DOMP, mais est inscrite comme une mission d’assistance dans le rapport annuel du Conseil à l’Assemblée, au même titre que les autres missions politiques. La Vème Commission distingue quant à elle les bureaux, les missions d’assistance et les OMP.

 

[7] A l’exception de deux d’entre elles créées par l’Assemblée générale : la première de toutes, la Première force d’urgence des Nations Unies (FUNU I) en novembre 1956 et la Force de sécurité des Nations Unies en Nouvelle Guinée occidentale (FSNU) en septembre 1962.

 

[8] A/66/354 (2 novembre 2011) : Prévisions de dépenses relatives aux missions politiques spéciales, missions de bons offices et autres initiatives politiques autorisées par l’Assemblée générale ou le Conseil de sécurité. Ce budget comprend également les envoyés spéciaux ou personnels et les conseillers spéciaux du Secrétaire général, les équipes de surveillance des sanctions et groupes d’experts. Le budget des OMP est lui établi sur une « année universitaire », de juillet à juin.

 

[9] Force de protection qui relève hiérarchiquement du corps des gardes des Nations Unies (UN Guard) qui assure la protection de tous les bâtiments des Nations Unies de par le monde.

 

[10] En 1999, le Bureau des Nations Unies pour la Guinée-Bissau était en charge de deux activités, tandis que le Bureau intégré des Nations Unies pour la consolidation de la paix en Guinée-Bissau (BINUGBIS) qui lui a succédé en 2010 s’est vu confier 17 activités supplémentaires. Voir tableau l’étendue des activités des missions politiques et bureaux de consolidation de la paix dans l’article de Ian Johnstone, « Emerging Doctrine for Political Missions »

 

 

Les missions politiques et de consolidation de la paix depuis 1995

 

Durée

Nom

Création

Mandat

En cours

(depuis avril 1995)

UNPOS

Bureau politique des Nations Unies pour la Somalie

S/RES/954

(4 nov.1994)

S/1995/323 & 452

(21 avril & 2 juin 95)

S/PRST/1995/15

(6 avril 1995)

- Garantir la liberté de mouvement, les déplacements en toute sécurité et la protection des personnes participant au processus politique;

- Appuyer la formation des forces somaliennes de sécurité et faciliter l’assistance humanitaire.

De novembre 1997 à septembre 2003

UNOL

Bureau d’appui des Nations Unies à la consolidation de la paix au Liberia

S/1997/817

(22 octobre 1997)

Lettre du Secrétaire général au Conseil de sécurité

Fournir des bons offices afin de dissiper les tensions en encourageant la réconciliation nationale et le règlement des conflits et aider le gouvernement à appliquer l’accord de paix.

D’août 1998 à décembre 2003

UNPOB

Bureau politique des Nations Unies à Bougainville

S/1998/506

(15 juin 1998)

Lettre du Secrétaire général au Conseil de sécurité

- Collaborer avec le Groupe de surveillance de la paix ;

- Surveiller la mise en œuvre des accords de Lincoln et d’Arawa et en rendre compte ;

- Présider le Comité consultatif pour le processus de paix.

En cours

(depuis septembre 1999)

UNSCO

Bureau du Coordinateur spécial des Nations Unies pour le Moyen-Orient

S/1999/983

(16 septembre 1999)

Lettre du Secrétaire général au Conseil de sécurité

- Renforcer l’aide au développement que les organismes des Nations Unies offrent à l’appui du processus de paix ;

- Appui des Nations Unies au processus de paix.

D’octobre 1999 à août 2002

UNOA

Bureau des Nations Unies en Angola

S/1999/871

(11 août 1999)

S/RES/1268

(15 octobre 1999)

Trouver des mesures efficaces permettant de rétablir la paix et de venir en aide à la population angolaise sur les plans du renforcement des capacités, de l’assistance humanitaire et de la promotion des droits de l’homme ainsi que coordonner d’autres activités.

De février 2000 à mars 2009

BONUCA

Bureau des Nations Unies pour la consolidation de la paix en République centrafricaine

S/1999/1235

(10 décembre 1999)

S/PRST/2000/5

10 février 2000

- Faciliter les efforts nationaux visant à renforcer les institutions et dispositifs démocratiques permettant de promouvoir la réconciliation et le dialogue, et notamment renforcer le Comité de suivi et d’arbitrage;

- User de ses bons offices, à la demande du Gouvernement;

- Contribuer au renforcement des capacités nationales pour la promotion et la défense des droits de l’homme ;

- Suivre les réformes relatives à la sécurité et l’exécution des réformes de la police nationale.

En cours

(depuis novembre 2001)

 

UNOWA

Bureau du Représentant spécial du Secrétaire général pour l’Afrique de l’Ouest

S/2001/1128

(26 novembre 2001)

Lettre du Secrétaire général au Conseil de sécurité

- Renforcer les liens et l’échange d’informations entre les activités des Nations Unies et les partenaires de la sous-région ;

- Assurer la liaison avec la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest et l’Union du fleuve Mano ;

- S’acquitter de fonctions spéciales dans le domaine de la prévention des conflits et de la consolidation de la paix.

En cours

(depuis mars 2002)

Gérée par le DOMP

MANUA (UNAMA)

Mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan

S/RES/1401

(28 mars 2002)

- Promouvoir et défendre les droits de l’homme, l’Etat de droit, et la mise en œuvre de l’Accord de Bonn ;

- Encourager la réconciliation nationale ;

- Coordonner les actions humanitaires et la reconstruction économique menée par les Nations Unies.

D’août 2002 à février 2003

UNMA

Mission des Nations Unies en Angola

S/RES/1433

(15 août 2002)

- Assister les parties dans l’application du Protocole de Lusaka.

- Promouvoir et défendre les droits de l’homme, aider à la reconstruction économique et au développement de l’Angola.

De mai 2003 à avril 2004

MINUCI

Mission des Nations Unies en Côte d’Ivoire

S/RES/1479

(13 mai 2003)

Faciliter la mise en œuvre de l’Accord de Linas-Marcoussis

En cours

(depuis août 2003)

MANUI (UNAMI)

Mission d’assistance des Nations Unies en Iraq

S/RES/1500

(14 août 2003)

- Apporter une aide humanitaire et promouvoir le retour volontaire des réfugiés et des personnes déplacées ;

- Engager un dialogue politique national visant à construire un consensus sur le processus de transition politique ;

- Promouvoir et défendre les droits de l’homme, réhabiliter les institutions judiciaires ;

- Cibler les priorités pour la reconstruction économique et le développement durable.

D’avril 2005 à août 2006

UNOTIL

Bureau des Nations Unies au Timor Leste

S/RES/1599

(28 avril 2005)

Accompagner la mise en place des institutions d’Etats essentielles, poursuite de la mise en place d’une force de police et de gardes frontières ; assurer une formation au respect de la démocratie et des droits de l’homme.

De janvier 2006 à août 2008

UNIOSIL

Bureau intégré des Nations Unies en Sierra Leone

S/RES/1620

(31 août 2005)

Aider le Gouvernement sierra-léonais à renforcer les capacités des institutions publiques, doter la Commission électorale nationale de moyens lui permettant d’organiser des élections libres, régulières et crédibles en 2007, consolider l’état de droit, renforcer le secteur de la sécurité sierra-léonais.

De janvier 2007 à janvier 2011

MINUN (UNMIN)

Mission des Nations Unies au Népal

S/RES/1740

(23 janvier 2007)

- Surveiller la gestion des armements et du personnel armé, faciliter la surveillance de l’application du cessez-le-feu;

- Apporter un appui technique à l’organisation et au déroulement de l’élection d’une assemblée constituante dans un climat d’impartialité.

En cours

(depuis février 2007)

UNSCOL

Bureau du Coordinateur spécial des Nations Unies au Liban

S/2007/85

(13 février 2007)

Lettre du Secrétaire général au Conseil de sécurité

Coordonner les activités des Nations Unies avec l’action du Gouvernement libanais, des donateurs et des institutions financières internationales, conformément aux objectifs globaux des Nations Unies.

En cours

(depuis mai 2007)

UNRCCA

Centre régional des Nations Unies pour la diplomatie préventive en Asie centrale

S/2007/279

(7 mai 2007)

Lettre du Secrétaire général au Conseil de sécurité

- Coopération avec les gouvernements de la région pour les problèmes de diplomatie préventive ;

- Entretenir des contacts et échanger des informations avec l’OSCE, la CEI et l’Organisation de Shanghai pour la coopération;

- Promouvoir une conception intégrée de l’aide préventive au développement et de l’assistance humanitaire.

En cours

(depuis août 2008)

UNIPSIL

Bureau intégré de consolidation de la paix en Sierra Leone

S/RES/1829

(4 août 2008)

- Fournir un appui politique pour désamorcer les tensions et les risques de conflits;

- Promouvoir les droits de l’homme, les institutions démocratiques, l’Etat de droit et combattre la corruption.

En cours

(depuis avril 2009)

BINUCA

Bureau intégré de consolidation de la paix en République centrafricaine

S/2009/128

(5 mars 2009)

S/PRST/2009/5

(7 avril 2009)

- Soutenir la mise en œuvre des conclusions du Dialogue Politique Inclusif ;

- Contribuer à la bonne exécution du processus de DDR et de la RSS ;

- Rétablir l’autorité de l’Etat dans les provinces, renforcer les capacités nationales, l’Etat de droit et la Justice.

En cours

(depuis juin 2009)

UNIOGBIS

Bureau intégré de consolidation de la paix en Guinée-Bissau

S/RES/1876

(26 juin 2009)

- Renforcer les capacités des institutions ; aider les autorités nationales à mettre en place un système de police et de justice pénale efficace ; fournir un soutien au gouvernement en vue de la RSS;

- Appuyer un dialogue politique et un processus de réconciliation nationale ;

- Lutter contre le trafic de stupéfiants, la criminalité organisée, la traite d’êtres humains et enrayer la prolifération des armes légères et de petit calibre ;

- Promouvoir les droits de l’homme et le respect de l’état de droit et mobiliser l’aide internationale.

En cours

(depuis décembre 2009)

UNOCA

Bureau régional des Nations Unies en Afrique centrale

S/2009/697

(11 décembre 2009)

Lettre du Secrétaire général au Conseil de sécurité

- Coopérer avec la CEEAC, la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale, la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs et les autres partenaires clefs ;

- S’acquitter de fonctions spécifiques dans les pays de la sous-région, dans les domaines de la prévention des conflits et de la consolidation de la paix.

En cours

(depuis décembre 2010)

BNUB

Bureau des Nations Unies au Burundi

S/RES/1959

(16 décembre 2010)

- Renforcer l’indépendance, les capacités et les cadres juridiques des institutions nationales essentielles, conformément aux normes et principes internationaux ;

- Appuyer la lutte contre l’impunité, et mettre en place des mécanismes de justice transitionnelle; Faciliter le dialogue entre les acteurs nationaux et appuyer les mécanismes destinés à assurer une large participation à la vie politique ;

- Promouvoir et protéger les droits de l’homme en renforçant les capacités nationales et la société civile.

En cours

(depuis septembre 2011)

MANUL (UNSMIL)

Mission d’appui des Nations Unies en Libye

S/RES/2009

(16 septembre 2011)

- Rétablir l’ordre et la sécurité publique, promouvoir l’Etat de droit et contribuer à étendre l’autorité de l’État et rétablir les services publics ;

- Entamer une concertation politique, encourager la réconciliation nationale, et lancer la rédaction de la constitution ;

- Défendre et protéger les droits de l’homme et soutenir la justice transitionnelle ;

- Coordonner l’appui qui pourrait être demandé à d’autres intervenants multilatéraux et bilatéraux et prendre les mesures immédiates pour relancer l’économie.