Partenariat entre l’ONU et les organisations régionales africaines

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Lors de la création de l’Organisation des Nations unies (ONU) les rédacteurs de la Charte prévoient un chapitre VIII consacré aux « organismes régionaux » dont les relations avec l’ONU dans le domaine du maintien de la paix sont délimitées dans les articles 52 à 54 portant sur les « accords régionaux ». L’Organisation de l’unité africaine (OUA), créée en 1963, est considérée comme un interlocuteur privilégié des Nations unies suite à l’accord de coopération signé entre les deux organisations le 11 octobre 1965. L’OUA, qui sollicite l’ONU pour l’envoi d’une force d’intervention au Congo (1960-1963), déploie sa seule mission au Tchad (1981-1982).

 

Durant la Guerre froide, la marge de manœuvre de l’OUA est limitée. Il faut attendre le début des années 1990 pour que soit relancée la coopération entre l’ONU et les acteurs régionaux africains avec la mise à jour de l’accord de coopération entre l’ONU et l’OUA le 9 octobre 1990. En 1993, l’OUA créé son Mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits mais celui-ci ne prévoit pas le déploiement d’opérations de maintien de la paix.

 

Face à la multiplication des conflits, les Communauté économiques régionales (CER), qui ont à l’origine une vocation économique, s’impliquent dans le maintien de la paix : la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), engagée au Liberia (août 1990 -octobre 1999), en Sierra Leone (février 1998 - mars 2000) et en Guinée Bissau (décembre 1998 - juin 1999) ; la Southern African Development Community (SADC) déployée au Lesotho dans le cadre de l’opération Boleas (septembre 1998 – mai 1999) et la  Communauté économique et monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC) qui déploie la Force multinationale en Centrafrique, FOMUC, (2002-2008), devenue la MICOPAX sous le mandat de la Communauté économique des Etats d’Afrique centrale (CEEAC).

 

L’engagement des organisations régionales est confirmé par l’adoption d’un cadre institutionnel et de mécanismes permettant de prendre en charge légalement les questions relatives à la paix et à la sécurité. En 1996, la SADC crée un Organe chargé de la politique, de la défense et de la sécurité et l’IGAD prévoit dans son traité constitutif la création de mécanismes en matière de paix et sécurité. En 1999, la CEDEAO adopte le Protocole relatif aux Mécanismes de Prévention, de Gestion, de Règlements des conflits, de Maintien de la paix et de la Sécurité tandis qu’en Afrique centrale, la CEEAC lance le Conseil de paix et de sécurité de l'Afrique Centrale (COPAX) en 1999.

 

D’un point de vue terminologique, il est intéressant de noter que le Chapitre VIII n’emploie pas l’expression « organisation régionale ». Il faut attendre le début des années 1990 pour que l’idée même d’accord et d’organisme laisse finalement place à celle d’organisation. En outre, il est utile de rappeler que le continent africain se caractérise par une sécurité collective à trois niveaux, continental et régional et sous-régional. Les textes de l’OUA distinguent, au-delà de l’Union africaine, 8 Communautés économiques régionales et 6 Communautés économiques sous-régionales (sous-CER).

 

8 Communautés économiques régionales :

CEDEAO (Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest)

CEEAC (Communauté économique des Etats d’Afrique centrale)

CENSAD (Communauté des Etats sahélo-sahariens)

COMESA (Common Market for Eastern and Southern Africa)

EAC (East African Community)

IGAD (Intergovernmental Authority for Development)

SADC (Southern African Development Community)

UMA (Union du Maghreb arabe)

 

6 Communautés économiques sous-régionales :

CEMAC (Communauté économique et monétaire d'Afrique centrale)

CEPGL (Communauté économique des pays des Grands Lacs)

COI (Commission de l'océan Indien)

UFM (Union du fleuve Mano)

SACU (Southern African Customs Union)

UEMOA (Union économique et monétaire ouest-africaine)

 

Face à cette évolution, la doctrine onusienne a tenté d’élaborer un cadre conceptuel pouvant intégrer le rôle des « organismes régionaux » qui n’avait pas été anticipé par la Charte. Cette tâche n’est pas facilitée par la multiplicité et l’hétérogénéité des organisations régionales et sous-régionales.

 

En 1992, dans le cadre du chapitre VII de l’Agenda pour la paix, le Secrétaire général Boutros Boutros Ghali pose comme principe que toute action régionale est possible, suivant une logique de décentralisation, de délégation et de coopération aux efforts de l’ONU. Face à une scène des organisations régionales en constante évolution, il met l’accent sur une collaboration, de plus en plus institutionnalisée, qui garde néanmoins une certaine souplesse dans sa conception. En 1995, le Supplément à l’Agenda pour la paix apporte de nouveaux éléments. Il énonce, dans son chapitre IV paragraphe 86, les différents types de coopération pouvant être mis en place entre les organisations régionales et l’ONU. Le rapport Brahimi, en 2001, ne consacre qu’un paragraphe à la coopération entre les Nations Unies et les organisations régionales. Il met notamment l’accent sur l’intérêt pour l’ONU d’entretenir des liens étroits avec les organisations compétentes dans de nombreux domaines (la prévention des conflits, le rétablissement de la paix, les élections et l’assistance électorale, la surveillance du respect des droits de l’homme et de l’action humanitaire, ainsi qu’à d’autres activités de consolidation de la paix).

 

 

Les textes de référence de la coopération

La transformation de l’OUA en UA est marquée par la création de l’Architecture africaine de paix et de sécurité (APSA) où l’UA en collaboration avec les CER occupe une place centrale dans la gestion de la sécurité du continent. 10 opérations de maintien de la paix ont ainsi été déployées depuis 1989 : au Libéria (1990-1993), en Sierra Leone (1997-1999), en Guinée-Bissau (1999), en Centrafrique (2002-2008), en Côte d’Ivoire (2003-2004), au Burundi (2003-2004), aux Comores (2008), en Somalie (depuis 2007) et au Soudan (2004-2007). Sur ces 10 opérations, quatre ont débouché sur des missions sous direction onusienne et une, la MUAS, a pris la forme d’une opération hybride ONU/Union africaine (MINUAD).

 

Depuis la naissance de l’Union africaine en 2002 et la création en 2004 de son Conseil de paix et de sécurité (CPS), inspiré du Conseil de sécurité, les Nations unies soutiennent pleinement les efforts déployés par l’UA pour développer ses capacités de maintien de la paix. En déployant des opérations de maintien de la paix autorisées par le Conseil de sécurité, l’UA contribue au maintien de la paix et de la sécurité internationales conformément aux dispositions du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies.

 

A partir de 2006, le Président du Conseil se félicite chaque année dans sa déclaration des progrès réalisés dans la coopération entre les Nations unies et les organisations africaines (S/PRST/2006/39 ; S/PRST/2007/7 ; S/PRST/2009/3 ; S/PRST/2009/26 ; S/PRST/2010/21 ; S/PRST/2011/19).

 

Le 16 novembre 2006, le Secrétaire général Kofi Annan et le Président de la Commission de l’Union africaine, Alpha Oumar Konaré, signent une déclaration intitulée « Renforcement de la coopération entre l’Organisation des Nations Unies et l’Union africaine : cadre du Programme décennal de renforcement des capacités pour l’Union africaine », proposé dans la résolution 1625 du Conseil de sécurité. Elle ouvre ainsi la voie à un partenariat entre les deux organisations, en prévoyant un cadre plus large que celui existant avec l’OUA afin d’accroitre la coopération UA/ONU et de renforcer les capacités de l’UA et des CER. Depuis 2007, l’ONU contribue aux efforts de la Commission de l’Union africaine et des CER pour planifier, déployer et assurer les opérations de soutien à la paix (OSP).

 

Les rapports entre l’ONU et l’UA s’appuient sur différents mécanismes de coordination et de consultation entre le Conseil de sécurité de l’ONU et le CPS de l’UA, notamment dans le cadre de réunions conjointes annuelles, intégrant les CER. Depuis 2007, cinq réunions consultatives annuelles ont été tenues par, alternativement à Addis Abeba (16 juin 2007, 16 mai 2009 et 21 mai 2011) et à New York (17 avril 2008 et 9 juillet 2010). Elles favorisent les échanges de données et d’expériences relatives aux méthodes de travail du CPS et des membres du Conseil de sécurité dans le domaine de la prévention et de la gestion des conflits. Le thème est élargi en 2010 aux questions du maintien de la paix, des droits de l’homme et des affaires humanitaires. En 2011, les deux organisations ont pu se consulter sur la Côte d'Ivoire, la Libye, la Somalie et le Soudan.

 

Dans la résolution 1809 (2008), le Conseil de sécurité demande au Secrétaire général de lui faire, dans les rapports qu’il lui présente périodiquement, le bilan de la coopération entre l’Organisation des Nations Unies et les organisations régionales concernées. Conformément à cette résolution, le Secrétaire général présente en avril 2008 son rapport (S/2008/531) réalisé en consultation avec les organisations régionales compétentes, en particulier l’Union africaine. La même année, le groupe d’expert Union africaine-ONU rend ses conclusions (S/2008/813) dans le rapport Prodi qui insiste sur la révision des modalités de financements des OSP. Il propose notamment de recourir à la mise en recouvrement de contributions par l’ONU pour appuyer pendant six mois au plus, les opérations de maintien de la paix de l’Union africaine autorisées par l’ONU.

 

Le rapport propose également la création d’un groupe de travail conjoint Union africaine-ONU chargée des questions de paix et de sécurité. Composée de secrétaires généraux adjoints de l’ONU et du Commissaire à la paix et à la sécurité de l’Union africaine, il s’est réuni trois fois à New York (29 septembre 2010 et 19 septembre 2011) et à Addis-Abeba (1er février 2011). Ces réunions ont été l’occasion pour les deux organisations d’évoquer leur coopération en Côte d’Ivoire, en Libye, au Soudan, au Soudan du Sud et en Somalie, conformément aux décisions issues des mini-sommets et des réunions de haut niveau organisés ou présidés conjointement avec les Présidents de l’Union africaine, de la CEDEAO et de l’IGAD.

 

Dans son rapport en 2009 (S/2009/470), le Secrétaire général met l’accent sur l’appui aux opérations de maintien de la paix de l’Union africaine autorisées par l’ONU. L’adoption du plan stratégique 2009-2012 de la Commission de l’UA est l’occasion pour les Nations unies de rappeler leur soutien dans la mise en place de l’APSA et plus spécifiquement l’opérationnalisation de la force africaine en attente (FAA), composée de cinq brigades régionales, et du système d’alerte rapide à l’échelle du continent. Le Conseil de sécurité incite également l’UA, en consultation avec l’ONU, à mettre en œuvre, sous forme de feuille de route, un cadre stratégique global de renforcement à long terme de ses capacités.

 

En février 2011, le rapport du Secrétaire général portant sur « examen du programme décennal de renforcement des capacités de l’Union africaine » (A/65/716–S/2011/54) conclut que depuis son adoption, le Plan décennal de renforcement des capacités de l’Union africaine à contribuer au renforcement de la collaboration entre l’ONU et l’Union africaine et à la consolidation du partenariat stratégique qui les lie. Il bénéficie d’un appui considérable de la part de toutes les institutions de la Commission de l’Union africaine, même si celles-ci reconnaissent que l’adoption d’un programme assorti d’objectifs contribuerait à renforcer la conduite par la Commission de l’Union africaine de la mise en œuvre du Plan décennal. Au-delà de la coopération déjà en place en matière de paix et de sécurité, il est nécessaire de renforcer les relations avec les CER. Le prochain examen triennal des activités de mise en œuvre du programme décennal, présenté à l’Assemblée générale et au Conseil de sécurité, est prévu en 2013.

 

En décembre 2011, le Secrétaire général fait un rapport sur la coopération entre l’Organisation des Nations Unies et l’Union africaine dans le domaine de la paix et de la sécurité (S/2011/805). Les enseignements tirés de l’exercice AMANI Africa, en octobre 2010, en particulier en ce qui concerne le personnel et la formation, permettent à l’UA d’évaluer certains éléments de l’APSA et notamment de recenser ses priorités pour l’opérationnalisation de la Force africaine en attente en 2015.

 

En 2012, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 2033 affirmant son intention de renforcer ses relations avec les organisations régionales et sous-régionales, en particulier l'Union africaine. Adoptée par les 15 membres du Conseil à l'issue d'un débat sur le partenariat entre l'ONU et l'UA, la résolution a mis l'accent sur "l'importance d'établir une relation plus efficace entre le Conseil de sécurité et le Conseil de paix et de sécurité de l'Union africaine". Le débat a été présidé par le président sud-africain Jacob Zuma, dont le pays assume la présidence tournante du Conseil de sécurité pour le mois de janvier, compte cela était déjà le cas en 2007. Cette résolution fait suite au Rapport du Président de la Commission de l’UA sur le partenariat entre l’Union africaine et les Nations unies dans le domaine de la paix et de la sécurité, du 9 janvier 2012.

 

Après avoir dressé un large panorama de l’historique de la relation actuelle, de l’environnement sécuritaire africain et du rôle de l’UA dans le maintien de la paix, le document met l’accent dans sa partie intitulée « vers une meilleure appréciation de l'esprit du chapitre VIII » sur « la nécessité d’articuler la légitimité et la légalité internationales des Nations unies avec les avantages du régionalisme ». Il rappelle également quatre principes fondamentaux de la relation entre les deux institutions : le soutien à l’appropriation et à la définition des priorités par l’Afrique ; une application souple et novatrice du principe de subsidiarité ; le respect mutuel et l’adhésion au principe des avantages comparatifs ; une division du travail reposant sur la complémentarité. Enfin, ce rapport termine sur les mesures à prendre pour améliorer la coopération au plan stratégique, opérationnel et sur les questions transversales.

La coopération ONU/Organisations africaines

Dès 1995, le Supplément à l’Agenda pour la paix prévoit plusieurs types de coopération susceptibles d’être conclues entre les Nations unies et les organisations régionales. Il est évident que si l’objectif des Nations Unies est d’être capable de renforcer les capacités institutionnelles et d’apporter une assistance technique aux organisations régionales, celles-ci souhaitent bénéficier de son expertise en matière de diplomatie préventive et de règlement des conflits.

 

  • La consultation entre l’ONU et les organisations régionales part d’un échange de point de vue, relatif à des questions d’intérêt commun ou pour le règlement d’un différend. Elle peut se tenir entre le Secrétariat de l’ONU et la Commission de l’UA avant le déploiement d’une opération de maintien de la paix de l’UA pour laquelle celle-ci peut demander l’appui du Secrétariat en matière de planification ou dans tout autre domaine technique. Elle se traduit aussi par la présence de représentants des organisations régionales auprès des institutions onusiennes. Elle s’inscrit notamment dans le cadre du statut officiel d’observateur accordé aux organisations régionales et sous-régionales participant aux sessions et aux travaux de l’Assemblée générale (CEDEAO, CEEAC, CENSAD, EAC, SADC, UA). Depuis 1994, le Secrétaire général a organisé six réunions de haut niveau entre l'ONU et les organisations régionales ainsi que les autres organisations intergouvernementales. En septembre 2006 s’est tenue la première réunion de haut niveau composé de représentants des organisations régionales et de l’ONU consacrée à l’Afrique.

 

  • L’appui diplomatique permet à une organisation régionale de participer aux activités de maintien de la paix en prenant des initiatives diplomatiques. Dans ce cadre, l’ONU peut appuyer l’organisation en question dans les efforts qu’elle déploie pour résoudre un conflit. Ce type de coopération a été entrepris par dans le cadre de la mission de liaison de l’OUA en Ethiopie et Erythrée (2000-2008). De même, la Mission africaine au Burundi (MIAB), créée en 2003, s’est achevée avec le déploiement de l’opération des Nations unies au Burundi (ONUB) en 2004.

 

  • L’appui opérationnel consiste pour l’ONU à fournir des avis techniques et/ou un soutien aux organisations qui mettent en œuvre des opérations sur le terrain. La mission de l’Union africaine au Soudan (MUAS) est déployée de 2004, remplacée en 2007 par l’opération hybride UA/ONU en est un exemple.

 

  • Le codéploiement permet aux Nations unies d’envoyer sur le terrain des missions conjointement avec une autre organisation régionale. Ce fut le cas avec l’opération de la CEDEAO, ECOMICI, (2002-2004) et de l’ONUCI (2003-2004) en Côte d’Ivoire ; de l’ECOMOG (1990-1999) et de la MONUL (1993-1997) au Liberia, de l’ECOMOG (1997-2000) et de la MONUSIL (1998-1999) en Sierra Leone.

 

  • Dans le cadre d’une opération conjointe, l’ONU assure en commun avec une autre organisation les effectifs, la direction et le financement d’une mission comme l’illustre la mission des Nations unies et de l’Union africaine au Darfour (MINUAD) depuis 2007.

 

Etat de la coopération avec les CER

 

Parmi les exemples de coopération récents entre l'ONU et l'UA se trouve les efforts conjoints pour combattre la menace posée par l'Armée de résistance du seigneur (LRA) et le soutien de l'ONU à la Mission d'observation militaire de l'UA en Somalie (AMISOM). L’ONU a également participé, en étroite collaboration avec l’Union africaine et les CER (CEDEAO, IGAD, SADC), aux procédures de médiation : le Kenya (médiation menée par l’Union africaine avec le soutien de l’ONU), le Darfour (médiation menée d’abord par l’Union africaine seule, puis par les deux organisations), la Somalie (médiation menée par l’ONU) et la Guinée-Bissau (médiation menée par la CEDEAO, en coopération avec l’Union africaine et l’ONU).

 

Autre manifestation du partenariat entre les dirigeants de l’UA, les membres du CPS, la présence des représentants spéciaux des Nations unies (RSUN). Ils sont en 2012 au nombre de 31 présents dans des bureaux (Union africaine, Afrique centrale, Afrique de l’Ouest) et des pays (un représentant au Burundi, trois en Côte d’Ivoire, un en Guinée Bissau, un en Guinée Equatoriale et Gabon, trois au Liberia, un dans les Grands Lacs, deux en République centrafricaine, trois en RDC, deux au Sahara Occidental, un en Sierra Leone, trois en Somalie, un au Soudan et Soudan du Sud, trois au Soudan du Sud, six au Soudan/Darfour). Le bureau des Nations Unies auprès de l’Union africaine a été créé le 1er juillet 2010. Il intègre les mandats de l’ancien Bureau de liaison, de l’Équipe d’appui aux activités de paix de l’Union africaine, de l’Équipe de planification pour l’AMISOM, ainsi que les éléments de soutien du Mécanisme de coordination conjoint de la MINUAD et de l’Union africaine (S/PRST/2010/21).

 

Au-delà de la présence de RSUN ou des médiations communes, la plupart des coopérations avec les CER a lieu  avec les agences des Nations unies (A/61/256 ; S/2008/586 ; S/2008/531 ; S/2010/490. Deux organisations se distinguent en matière de paix et de sécurité au regard des projets récemment adoptés avec les Nations unies.

 

La CEEAC

Les Membres de la CEEAC ont proposé aux Nations unies, le 28 novembre 1986, l'établissement d'un comité consultatif chargé des questions de sécurité en Afrique centrale. Le 28 mai 1992, le Secrétaire Général a établi le Comité consultatif permanent des Nations Unies chargé des questions de sécurité en Afrique centrale. Le mandat du Comité est d'encourager la limitation des armes, le désarmement, la non-prolifération et le développement dans la région. Deux fois par an, il rédige un rapport sur la situation géopolitique en Afrique centrale et sur les programmes de désarmement et de limitation des armes. La 34ème réunion a eu lieu au Burundi en mai 2012.

 

Le Bureau des affaires de désarmement et la CEEAC ont signé un  mémorandum d’accord concernant leur coopération sur les questions relatives à la paix et au désarmement, en vertu duquel  un projet d’instrument juridiquement contraignant de contrôle des armes légères en Afrique centrale a été élaboré. Cet instrument a été adopté par la 30ème Conférence ministérielle de 11 États membres du Comité consultatif permanent des Nations Unies chargé des questions de sécurité en Afrique centrale, en 2010.

 

Le Bureau régional des Nations Unies pour l’Afrique centrale (UNOCA), créé à Libreville avec un mandat du Conseil de sécurité, à la demande des États de la sous-région, a débuté ses activités en mars 2011. Il a pour objectif de travailler en étroite collaboration avec les pays et les institutions de la sous-région pour répondre aux initiatives de paix et de sécurité en Afrique centrale. A l’issue d’une réunion initiée par les Nations Unies et tenue à Libreville en mai 2012, n comité de pilotage a été mis en place dans le cadre de la préparation du sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement sur la piraterie maritime et les vols à main armée en mer dans le golfe de Guinée d’ici la fin de l’année 2012. Il est composé des experts de la CEEAC, de la CEDEAO, de la Commission du Golfe de Guinée (CGG), de l’UA, du Bureau des Nations Unies pour l’Afrique de l’ouest (UNOWA) et du Bureau régional des Nations Unies pour l’Afrique centrale (UNOCA).

 

La SADC

En 2009, le Bureau des affaires de désarmement, la SADC et le Centre  régional sur les armes légères et de petit calibre dans la région des Grands Lacs, la Corne de l’Afrique et les États limitrophes  ont organisé un atelier régional sur la  mise en œuvre du Programme d’action sur les armes légères.

 

En 2010, le Département des affaires politiques a mis en place une équipe de  liaison avec la SADC à Gaborone pour apporter à celle-ci un appui en matière de  prévention des conflits et d’activités de médiation, lequel s’est notamment traduit  par la création et la consolidation du bureau de prévention des conflits de la SADC  et par une aide dans le domaine de l’assistance électoral (S/2010/490).

 

Amandine Gnanguenon

Chargée d'études Afrique à l'IRSEM

9 octobre 2012

 

 

 

Documents de référence :

-Rapport du Président de la Commission sur le partenariat entre l’Union africaine et les Nations unies dans le domaine de la paix et de la sécurité, du 9 janvier 2012, PSC/PR/2.(CCCVII)

-Résolution 2033 du CSNU du 12 janvier 2012