Coopération intermissions

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Si la coopération entre les opérations de maintien de la paix (OMP) déployées dans une même région peut sembler être une mesure de bon sens, ses modalités de décision et de mise en œuvre ont souvent été un frein à sa pleine réalisation. Cette coopération entre missions n’est pas nouvelle, mais elle a tardée à être systématisée. Cette coopération intermissions (Intermission Cooperation – IMC, selon l’acronyme anglais) concerne principalement les opérations de maintien de la paix et/ou les missions politiques spéciales d’une même région et les capacités qui peuvent être mutualisées. Elle constitue une mesure de court terme pour combler des lacunes face à une crise ou pour faciliter le déploiement d’une nouvelle mission.

 

Définitions et origines du concept

Comme l’a rappelé le Secrétaire général adjoint pour les opérations de maintien de la paix, Hervé Ladsous, en décembre 2012 devant le Conseil de sécurité, « il n’y a pas de définition officielle de la coopération intermissions », mais une pratique dont les modalités ont été définies « au cas par cas », « sous différentes formes et au travers de différents scénarios ». De manière générale, on parle de « coopération intermissions » pour évoquer le partage ou le transfert, à titre temporaire, de personnels ou d’équipements mis à disposition par des États Membres entre deux ou plusieurs missions, souvent des missions proches géographiquement l’une de l’autre » [1].


Hervé Ladsous a rappelé également que la coopération intermissions n’est pas un outil nouveau : déjà la Mission des Nations Unies en Bosnie-Herzégovine (MINUBH) avait mis à disposition quelque 39 personnels en uniforme et des policiers, en appui au lancement de la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK) en juin 1999. On pourrait même remonté plus loin, avec l’aide fournie par l’UNFICYP (Chypre) pour la mise sur pied de la FUNU II et celle de la FUNU II (Sinaï) au déploiement de la FINUL en 1978. Mais aucun texte du Conseil de sécurité n’avait alors sanctionné une telle pratique. C’est en réalité la présence dans une même sous-région (Afrique de l’Ouest) de deux importantes opérations de maintien de la paix au début des années 2000 (la MINUL au Liberia et l’ONUCI en Côte d’Ivoire) qui a véritablement initié cette pratique.


Selon le Secrétaire général adjoint, quatre raisons principales ont conduit le Secrétariat à se tourner vers cette pratique :

 

-          « le manque récurrent de certains équipements critiques » (critical enablers and force multipliers), comme les hélicoptères de transport militaires, l’une des principales lacunes capacitaires actuelles des OMP ;

 

-          « les appels répétés lancés par l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité en vue de l’établissement de synergies entre missions déployées dans des conditions de proximité géographique » ;

 

-          « la crise financière, qui a amené [le DOMP] à faire preuve plus encore de rigueur dans la façon dont [il doit] employer [ses] ressources » ;

 

-          la flexibilité potentielle de cet outil [2].

 

Pour initier le débat, le Secrétaire général élabore un certain nombre de recommandations dans son premier rapport sur « la coopération entre la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, la Mission des Nations Unies au Libéria et l’Opération des Nations Unies en Côte d’Ivoire et la possibilité pour ces missions de mener des opérations frontalières » (S/2005/135, 2 mars 2005), telle que : la mise en place d’une force de réserve sous-régionale opérationnelle ; la mise en commun des moyens aériens régionaux et la régionalisation des fonctions concernant la sécurité aérienne ; l’organisation de patrouilles aériennes conjointes le long des frontières ; l’harmonisation des programmes et accords de désarmement, démobilisation et réinsertion entre les organismes, fonds et programmes des Nations Unies ; l’établissement d’une zone d’étape avancée pour assurer une coordination logistique globale, zone qui servira de centre principal de regroupement des moyens au niveau sous-régional [3]. Suite à ce rapport, la Résolution 1609 (24 juin 2005) autorise « le redéploiement temporaire du personnel militaire et de la police civile entre la MINUL, la MINUSIL et l’ONUCI » dans le respect des conditions suivantes :

 

a) le Secrétaire général informera le Conseil de sécurité à l’avance de son intention de procéder à un tel redéploiement, y compris l’ampleur et la durée de celui-ci, étant entendu que l’exécution du renforcement susvisé exigera une décision en ce sens du Conseil de sécurité;

 

b) les forces redéployées continueront d’être imputées au plafond autorisé pour le personnel militaire et civil de la mission de laquelle elles sont transférées et ne seront pas imputées au plafond de la mission à laquelle elles sont transférées;

 

c) aucun de ces transferts ne pourra entraîner une augmentation quelconque des plafonds totaux combinés pour le personnel militaire et civil déployé au sein de l’ONUCI, de la MINUSIL et de la MINUL tels qu’ils ont été fixés par le Conseil de sécurité dans les mandats respectifs des trois missions;

 

d) aucun de ces transferts n’aura pour effet de proroger la période de déploiement du personnel déployé en vertu du mandat de la mission originale, à moins que le Conseil de sécurité n’en décide autrement ».

 

Ces conditions posées en 2005 serviront de base au développement de la pratique de la coopération intermissions. Celle-ci va prendre une importance considérable dans le contexte de la crise post-électorale en Côté d’Ivoire entre décembre 2010 et mai 2011. Le Conseil de sécurité vote, par la Résolution 1951 (24 novembre 2010), un redéploiement temporaire entre la MINUL et l’ONUCI « pour une période de quatre semaines au plus » d’un « maximum de trois bataillons d’infanterie et [d’]une unité aérienne constituée de deux hélicoptères de transport militaires » (auxquels seront par la suite ajoutés trois hélicoptères armés et leur équipage) ; cette autorisation a ensuite été prorogée par les résolutions 1962 (20 décembre 2011), 1967 (19 janvier 2011), 1968 (16 février 2011), 1981 (13 mai 2011) et 1992 (29 juin 2011). La Résolution 1938 (15 septembre 2010) prorogeant le mandat de la MINUL autorise en miroir cette coopération avec l’ONUCI.

 

A New York, des discussions sur la coopération intermissions ont eu lieu à plusieurs reprises au sein du Groupe de travail du Conseil sur les opérations de maintien de la paix afin d’avoir un dialogue sur le sujet avec les contributeurs de troupes, ainsi qu’au sein du Comité spécial pour les opérations de maintien de la paix (C34). Le Conseil de sécurité a, pour la première fois en décembre 2012, organisé une réunion et un débat sur le sujet, à l’initiative du Maroc (en tant que président du Conseil de sécurité et de président du Groupe de travail sur les opérations de maintien de la paix), mais celle-ci n’a pas donné lieu à une déclaration présidentielle ou à une résolution. Ainsi, à ce jour, le Conseil n’a pu encore élaborer un texte précis sur un cade défini pour la mise en œuvre de cette coopération, signe sans doute d’une certaine réticence de certains Etats membres à faire graver dans le marbre les conditions d’une coopération qui doit, selon eux, rester ad hoc et être utiliser pour les cas d’urgence.

 

Modalités pratiques et processus décisionnel

 

La coopération intermissions pose un certain nombre de problèmes pratiques, à la fois politiques et juridiques, qu’il a fallu régler avant de passer à la mise en œuvre :

 

- Tout d’abord, « aux termes de leurs mandats respectifs », les opérations de maintien de la paix « ne peuvent opérer que dans le pays où elles sont déployées » [4]. Seul le Conseil de sécurité peut autoriser les dérogations ou ajustements nécessaires au mandat de chacune des missions.

 

- Par ailleurs, en dehors de certains matériels achetés par l’ONU et donc lui appartenant en propre (stockés sur la base logistique de Brindisi ou sur la base régionale d’Entebbe), les capacités que possède chaque opération sont prêtées, mises à disposition, par un Etat membre. Ce prêt est accordé pour une mission en particulier et non versé à ce qui pourrait être un pool commun de capacités. Il faut donc un accord des pays contributeurs de troupes pour que « leurs contingents et leurs matériels soient utilisés dans plus d’une zone de mission, ce qui implique une révision des mémorandums d’accord » (passés entre l’Etat contributeur et le DOMP pour chaque déploiement). De plus, « il faut également conclure des accords avec chacun des gouvernements concernés afin d’étendre la protection, les privilèges, les immunités, les exemptions et les facilités prévus par les accords sur le statut des forces de chacune des missions, aux personnels et aux biens des autres missions susceptibles d’opérer dans l’État concerné ou d’y être déployés dans le cadre d’opérations conjointes. Il faudra également examiner la question de la délégation d’autorité concernant la gestion des biens et des services au niveau sous-régional et coordonner la réaffectation des biens avec le Siège afin de tenir compte des priorités et des besoins des opérations de maintien de la paix partout dans le monde » [5].

 

- Enfin, chaque opération de maintien de la paix a son budget propre, décidé et validé par la Cinquième Commission de l’Assemblée générale. Elle ne peut sortir de ce budget décidé sur une base annuelle. Or, le prêt de matériel, de capacités spécifiques, peut avoir un coût supplémentaire qui doit être budgété. Ainsi, « une importante coopération [intermissions] impliquerait d’apporter de profonds changements au processus budgétaire et aux demandes de crédits » [6].

 

Ainsi, sur ces deux aspects fondamentaux indispensables à la coopération intermissions, le DOMP ne peut décider seul. De fait, la coopération intermissions concerne donc l’ensemble des acteurs du maintien de la paix :

 

- les décideurs du Conseil de sécurité : depuis 2005, le Conseil a autorisé formellement la nature et la durée de toute coopération intermissions par une résolution et à la suite d’un échange de lettre avec le Secrétaire général ;

 

- les décideurs et contributeurs financiers au sein de l’Assemblée générale (5e Commission) dont l’approbation doit être « requise pour l’augmentation de la flexibilité budgétaire » [7].

 

- les contributeurs de troupes qui doivent donner leur consentement formel à ces mouvements de matériels ou de personnels. Pour le Pakistan, premier contributeur de troupe actuel avec plus de 8 000 personnels en uniforme déployés, les difficultés se présentent comme suit : « chaque mission est différente en raison de la zone d’opérations couverte par son mandat précis, de la situation politique, de la démographie et de l’existence de points chauds. Le concept de soldat de la paix universel n’existe pas. En outre, les contingents suivent une formation spécifique en fonction des besoins de leur mission, qui peuvent différer d’une mission à l’autre. Du point de vue des pays fournisseurs de contingents, il est impossible, dans le cadre des règlements nationaux, de demander l’autorisation de fournir des effectifs militaires à deux ou trois missions. Il faudrait donc accorder suffisamment de temps aux pays qui fournissent des contingents pour qu’ils puissent obtenir l’autorisation de leurs capitales respectives aux fins des transferts nécessaires » [8].

 

- le ou les Etats-hôtes concernés qui doivent autoriser « les mouvements et opérations transfrontières effectués par le personnel des Nations Unies » [9].

 

Si la mise en place d’une telle coopération peut être ralentie par les rigidités budgétaires ou les réticences de certains à changer les planifications initialement adoptées, le consensus peut plus rapidement se faire en cas d’urgence, de réaction nécessaire à une crise. Toutefois, toute capacité reste complexe à changer de lieu d’affectation et c’est pourquoi le Secrétariat souhaite, autant que possible, pouvoir disposer d’un cadre souple qui lui permette de mieux prévoir et planifier cette coopération, tout en préservant le passage obligé d’une concertation avec le Conseil de sécurité, les pays contributeurs de troupes et les missions concernées[10]. Cette concertation doit se faire suffisamment en amont pour ne pas retarder le processus[11]. Il faut donc « déployer les bonnes ressources au bon endroit, au bon moment et avec les bons moyens »[12] pour faire en sorte qu’aucun transfert de ressources n’affaiblisse la capacité opérationnelle et la sécurité de la mission qui donne ces ressources.

 

Exemples de coopérations intermissions

 

De manière concrète, cette coopération entre les missions d’une même région revient à prêter des capacités ou du personnel militaire quand une nouvelle mission se déploie dans une zone ou quand une des missions de la zone se trouve en difficulté (crise politique, dégradation sécuritaire, catastrophe naturelle). En premier lieu, ce mécanisme est utilisé « comme une mesure temporaire, une solution rapide et à court terme, pour combler des lacunes graves ou pour déployer des renforts lorsque les missions subissaient une forte pression, y compris pendant la phase de démarrage » [13]. Les exemples de cette coopération sont aujourd’hui nombreux et la pratique tend à être systématisée dans toutes les régions où se trouvent au moins deux à trois OMP et/ missions politiques.

 

Ainsi, la MINUSIL en Sierra Leone avait fournit une assistance à la création de la MINUL, y compris pour le redéploiement des contingents de la MINUSIL vers la MINUL. Un redéploiement temporaire de personnels militaires et de police civile a été effectué entre l’ONUB (Burundi) et la MONUC (Résolution 1650 du 21 décembre 2005). Lors de la montée en puissance de la Mission d’observation des Nations Unies en Syrie (MISNUS), certains personnels ont été pris, de manière temporaire, sur les missions environnantes (ONUST, FNUOD). Comme l’a expliqué Ameera Haq, « son démarrage n’aurait pas été possible sans le prompt appui des missions qui se trouvaient à proximité » [14]. Plus récemment, la FINUL a mis à disposition de la FNUOD une compagnie népalaise afin de compenser le départ de certains contributeurs de troupes lors des attaques subies par la Force [15].

 

Lors du déploiement de la Mission de Stabilisation des Nations Unies au Mali (MINUSMA), certaines capacités ont été prêtées par l’ONUCI. D’ailleurs, la Résolution 2100 (25 avril 2013) demande de manière spécifique au Secrétaire général « de veiller à ce que les autres missions des Nations Unies dans la région, notamment la MINUL et l’ONUCI, partagent avec la MINUSMA leurs moyens logistiques et administratifs, dans la mesure du possible, sans préjudice de leur capacité opérationnelle d’exécution de leurs mandats respectifs, en vue d’accroître l’efficacité et de réduire le coût des missions de la région d’Afrique de l’Ouest ». Ainsi, l’ONUCI devrait mettre à disposition de la MINUSMA des hélicoptères d’attaque. Il existe également une coopération entre les missions déployées en Afrique centrale (MONUSCO/MINUSS) et entre celles déployées aux Soudans (MINUAD/FISNUA/MINUSS). Par exemple, un hélicoptère militaire de transport de la FISNUA est mis à disposition de la MINUSS qui manque cruellement de ce genre de capacités. En janvier 2012, ce sont deux hélicoptères de transport militaires qui avaient été transférés de la MONUSCO à la MINUSS.

 

Cette coopération se traduit également en termes de partage de l’information sur l’évolution de la situation politique et de sécurité ainsi que sur les questions ayant une incidence sur les processus de paix et la stabilité, notamment à travers les Centre d’analyse conjointe de chaque mission (JMAC – Joint Mission Analysis Cell) ou entre les cellules renseignement (J2) des états-majors des composantes militaires des missions. Chaque mois, les Représentants spéciaux des missions de certaines zones se retrouvent pour échanger sur la situation de leurs pays respectifs. Par exemple, une réunion des missions présentes en l’Afrique de l’Ouest a lieu régulièrement au siège du Bureau des Nations Unies pour l’Afrique de l’Ouest à Dakar. Il en va de même pour les missions d’Afrique centrale (MONUSCO, BINUCA, MINUSS) qui se retrouvent régulièrement à Libreville au Bureau des Nations Unies ou sur la base logistique régionale d’Entebbe. Il en va de même pour les missions de la zone Moyen-Orient qui se retrouvent à Beyrouth ou à Chypre régulièrement (FINUL, UNSCO, UNSCOL, FNUCHYP, FNUOD). Ces réunions peuvent se tenir à d’autres niveaux, comme entre les Commandants de Force, les Commissaires de police, les responsables du soutien de la mission (DFS) ou ceux de la sécurité (DSS).

 

Cette coopération peut aussi prendre la forme de partages d’expérience dans des domaines communs dont ces opérations ont la charge, tel que les programmes de DDR, de lutte contre la prolifération des armes légères, de lutte pour le respect des droits de l’homme, de programmes relatifs à la justice, etc. La Résolution 2053 du 27 juin 2012 a demandé à la MONUSCO de « se coordonner étroitement avec les missions des Nations Unies déployées dans toute la région [à savoir la MINUAD, la MINUSS, le BINUCA et le Bureau des Nations Unies pour l’Afrique centrale] où sévit la LRA [Lords’ Resistance Army] et à leur fournir des conseils techniques, en vue de concourir à la stratégie régionale mise en œuvre par les Nations Unies pour régler le problème posé par la LRA ». Enfin, cette coopération peut concerner les personnels civils, dans des domaines d’expertise bien particuliers et qui pourraient manquer pendant un temps à une missions (moyen aérien, domaine du soutien santé, logistique, etc.).

 

*   *   *

 

En ces temps de rationalisation des dépenses de l’Organisation, la coopération intermissions peut être un moyen de faire plus avec moins, de mutualiser certaines capacités coûteuses et de faire face à des crises ponctuelles. Elle peut donc être un moyen d’améliorer la réactivité des opérations de maintien de la paix. Toutefois, comme l’a souligné Hervé Ladsous dans son discours devant la 4e Commission en novembre 2012, « la coopération entre missions ne peut apporter qu’une solution ponctuelle aux situations » [16] ; elle constitue « un outil de nécessité et non de choix » [17], un outil temporaire pour pallier l’allocation trop souvent insuffisantes des ressources à la disposition des opérations de l’ONU, pour en quelque sorte « parer au plus pressé » [18]. Pour les grands contributeurs de troupes, cette coopération est fondamentalement un arrangement ad hoc qui ne doit pas être utilisé pour combler des lacunes. En effet, même si la mutualisation des ressources pour la recherche d’économies d’échelle et de gains d’efficacité est indispensable à la bonne gestion des opérations de maintien de la paix, celles-ci doivent avant tout être dotées des moyens nécessaires à l’accomplissement de leur mandat, comme recommandé il y a déjà dix ans par le rapport Brahimi.

 

 

Dr Alexandra Novosseloff

 

Chercheure-associée au Centre Thucydide de l’Université Paris-Panthéon-Assas

 

10 août 2013.

 

Références bibliographiques

 

- Victor Angelo, “Inter-mission Cooperation: Reflecting on Sudan and Central Africa Experiences”, 2011, Security in Practice 4 [NUPI Report], The Norwegian Institute of International Affairs, 43 pages. Disponible sur http://english.nupi.no/Publications/Books-and-reports/2011/Inter-mission-Cooperation

 

 

Notes

 


 

[1] S/PV.6886, réunion du Conseil de sécurité du 12 décembre 2012, p.2.

 

[2] Ibid., p.3.

 

[3] S/2005/135 (2 mars 2005), para.76.

 

[4] S/2005/135 (2 mars 2005), para.5.

 

[5] S/2005/135 (2 mars 2005), para.6.

 

[6] S/2005/135 (2 mars 2005), para.7.

 

[7] S/2005/135 (2 mars 2005), para.77.

 

[8] S/PV.6886, réunion du Conseil de sécurité du 12 décembre 2012, p.11.

 

[9] S/2005/135 (2 mars 2005), para.77.

 

[10] Sur ce point, la France a notamment demandé, lors de la réunion du Conseil de sécurité de décembre 2012, au Secrétariat d’étudier les enseignements tirés de l’expérience et d’élaborer des pratiques standard pour accroître la rapidité des interventions, améliorer les résultats, comptabiliser par avance les coûts y afférents et rechercher les gains d’efficacité. S/PV.6886, réunion du Conseil de sécurité du 12 décembre 2012, p.18.

 

[11] « Par exemple, en 2006, le consentement officiel des pays fournisseurs des contingents s’est fait trop attendre, de façon que lorsque les renforts temporaires de la MINUL à l’ONUCI sont arrivés en Côte d’Ivoire, la situation à Abidjan avait déjà commencé à se stabiliser ». Hervé Ladsous, S/PV.6886, réunion du Conseil de sécurité du 12 décembre 2012, p.3.

 

[12] Hervé Ladsous, Ibid., p.3.

 

[13] Ibid., p.3.

 

[14] S/PV.6886, réunion du Conseil de sécurité du 12 décembre 2012, p.5.

 

[15] Article de presse du 18 juillet 2013 : http://indian.ruvr.ru/news/2013_07_18/Nepal-contingent-UNDOF

 

[16] Débat du 1er novembre 2012 en ouverture de la session annuelle de la 4e Commission : http://www.un.org/News/fr-press/docs/2012/CPSD516.doc.htm

 

[17] S/PV.6886, réunion du Conseil de sécurité du 12 décembre 2012, p.2.

 

[18] Expression d’Ameera Haq in ibid, p.5.