Bons offices

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Classiquement, les bons offices s’entendent de l’action d’un tiers, le plus souvent un État ou une organisation internationale, qui intervient dans un différend qui oppose deux ou plusieurs parties, dont l’une au mois est étatique, pour proposer aux parties qui ont accepté son entremise des moyens de règlement en vue de régler pacifiquement leur différend.

 

Les bons offices ont très probablement existé depuis qu’il existe des relations et des conflits internationaux, cette notion n’apparaît cependant dans les textes internationaux que dans la deuxième moitié du 19ème siècle.

A l’occasion du Congrès de Paris qui s’est tenu au printemps 1856 en vue de mettre fin à la guerre de Crimée, les principales puissances européennes – dont la France, le Royaume-Uni, la Russie et l’Empire ottoman désormais admis « à participer aux avantages du droit public et du concert européen » - ont convenu que, avant de recourir aux armes, les Etats entre lesquels s’élèverait un différend fissent appel aux bons offices d’une tierce puissance pour tenter de donner une issue pacifique à leur querelle. De manière plus ciblée, l’article 8 du Traité de Paris du 30 mars 1856 prévoyait que « s’il survenait entre la Sublime Porte et l’une ou plusieurs autres Puissances signataires un dissentiment qui menaçât le maintien de leurs relations, la Sublime Porte et chacune de ces Puissances, avant de recourir à l’emploi de la force, mettront les autres parties contractantes en mesure de prévenir cette extrémité par leur action médiatrice ». Il apparaît ainsi que, depuis l’origine, les bons offices et la médiation sont deux notions proches en droit international public et étroitement liées à la prévention des conflits armés et au règlement pacifique des différends. Leur apparition dans les textes coïncide d’ailleurs avec la montée en puissance, à la même période, d’un mouvement de pensée qui défend l’idée que la paix est fondée sur le droit, celui-ci protégeant celle-là, l’ensemble étant adossé à une justice garante du respect du droit et du caractère durable de la paix.

 

Cette idée a trouvé une première consécration juridique de portée universelle lors des « Conférences de la paix » qui ont débouché sur la convention de La Haye pour le règlement pacifique des conflits internationaux de 1899, révisée par l’instrument du même nom en 1907, et la création de la Cour permanente d’Arbitrage (CPA) toujours en activité. Bons offices et médiation figurent en bonne place dans ces conventions adoptées lors de conférences réunissant aussi bien des Etats européens que non-européens. « En vue de prévenir autant que possible le recours à la force dans les rapports entre les Etats », les États parties à la Convention révisée de 1907 – qui étaient plus de 90 en mai 2006 – s’engagent, en cas de dissentiment grave ou de conflit et avant d’en appeler aux armes, à avoir recours aux bons offices ou à la médiation d’une puissance amie. Par ailleurs, la convention donne le droit aux Etats parties d’offrir de leur propre initiative leurs bons offices ou leur médiation aux Etats en conflit, même en cours d’hostilité sans que cela puisse être considéré par ces derniers comme un « acte peu amical ». De même, les Etats parties à la Convention révisée de 1907 ont, en vertu de l’article 48, le « devoir », lorsqu’un « conflit aigu » menace d’éclater entre deux ou plusieurs d’entre eux, de rappeler à ceux-ci que la Cour permanente d’arbitrage leur est ouverte. Un tel rappel des dispositions de la Convention ne peut alors être considéré que « comme un acte de bons offices ».

 

En plus de définir « par la bande » les bons offices, la Convention de La Haye de 1907 précise « le rôle du médiateur » - sans que l’on sache si ce terme désigne exclusivement celui qui agit dans le cadre de la médiation ou si est également concerné celui qui intervient au titre des bons offices – qui « consiste à concilier les prétentions opposées et à apaiser les ressentiments qui peuvent s’être produits ». La Convention de La Haye formalise également le régime juridique des bons offices et de la médiation. Elle prévoit notamment qu’ils « ont exclusivement le caractère de conseil et n’ont jamais force obligatoire » (article 6) et que leur ouverture n’emporte pas, dans le cas d’un conflit armé et sauf convention contraire, suspension des opérations militaires en cours (article 7 alinéa 2). Le pacte de la Société des Nations, qui limite l’usage de la force sans le bannir complètement, ne mentionne explicitement ni les bons offices ni la médiation. Il inclut en revanche l’accent sur l’arbitrage et la justice internationale – il prévoit la création de la Cour permanente internationale de justice – parmi les moyens d’éviter, en l’encadrant, le recours aux armes. Le pacte ne néglige pas complètement pour autant les bons offices et la médiation puisqu’il dispose que seront soumis à l’arbitrage ou à la justice les différends que la diplomatie n’aura pas réussi à aplanir de manière satisfaisante (article 13). Bons offices et médiation sont donc mentionnés en creux à travers la référence à la diplomatie, ces deux notions ressortissant à la négociation et aux modes diplomatiques. Ils font plus précisément partie des modes de négociation « assistée » selon l’expression de certains auteurs.

Une notion théoriquement distincte de la médiation

Tous deux se caractérisent en effet par l’interposition d’un tiers dans un différend entre deux ou plusieurs parties, dont l’une au mois est un Etat, dont les relations sont suffisamment conflictuelles pour que la négociation directe entre elles soit devenue impossible. Le tiers, qui peut-être aussi bien un Etat, une organisation intergouvernementale qu’un organisme non-étatique, contribue à la résolution du différend soit à l’invitation des parties soit après acceptation par celles-ci de ses offres de service. Dans les deux cas, il est évident que le consentement des parties au différend est autant indispensable au lancement de la mission de bons offices ou de médiation qu’il est nécessaire pour qu’une telle mission ait quelque chance de succès. De plus, même après l’expression d’un consentement, les parties restent libres des suites à donner aux efforts déployés par le tiers. Si la doctrine établit en droit international public une distinction entre les bons offices et la médiation, elle ne voit entre les deux notions qu’une différence de degrés et non de nature. Dans une mission de bons offices, le rôle du tiers se limite en effet à proposer des moyens de règlement en vue d’arriver à une solution substantielle, il ne propose pas de termes de règlement du différend autrement dit une solution au fond. Le tiers qui intervient au titre des bons offices a tout de même une large gamme de moyens. Il peut rétablir le contact entre les parties, entre autres, en convoyant leurs messages ou en organisant des réunions entre leurs représentants respectifs. Le tiers peut tout au plus établir des documents de travail qui font le point des positions respectives et offre des pistes de compromis. Le médiateur, quant à lui, peut aller plus loin. Son rôle est de proposer un compromis, une solution au fond. Son intervention est donc plus active et peut aller jusqu’à la direction des négociations. Elle est également plus formalisée. Dans la pratique, il reste néanmoins difficile de distinguer les bons offices de la médiation. Le même tiers peut intervenir au titre des bons offices puis comme médiateur de la même façon qu’un même différend peut se voir succéder des bons offices et une médiation menés chacun par un tiers différend. Ainsi le contentieux irano-américain consécutif à la « révolution islamique » de 1979 en Iran a fait l’objet d’une mission de bons offices de la République fédérale d’Allemagne suivie d’une médiation algérienne. Cette intervention a abouti aux accords d’Alger de 1981 – signés entre l’Algérie et chacune des parties, mais pas entre celles-ci – et la création d’un tribunal arbitral, le Tribunal irano-américain des différends. Dans cette affaire, bien que sa mission ait été qualifiée de médiation et qu’elle ait été très active, l’Algérie a plutôt « fourni » des bons offices. Quoi qu’il en soit, cet exemple montre que les bons offices et la médiation, qui prennent place dans le cadre de négociations de nature politique qui échappent presque totalement à l’emprise du droit, peuvent également déboucher sur l’utilisation d’un autre mode de règlement de type juridictionnel ou quasi-juridictionnel. Menées ici par des Etats en leur seul nom, les bons offices et la médiation peuvent également intervenir dans un cadre institutionnel comme celui de l’ONU.

Bons offices et médiation dans le cadre de l’ONU

La pratique des bons offices et de la médiation dans le cadre de l’ONU est également liée à la prévention des conflits. A la fin de la Seconde Guerre mondiale, la Charte des Nations Unies va à la fois interdire le recours à la force armée et poser l’obligation pour « les parties à tout différend dont la prolongation est susceptible de menacer le maintien de la paix et de la sécurité internationales » de recourir avant tout à des modes de règlement pacifique des différends. La Charte consacre son chapitre VI à cette notion et l’article 33 fournit une liste de ces modes de règlement parmi lesquels la médiation, mais pas les bons offices. Cette même disposition donne un droit d’initiative au Conseil de sécurité pour appeler les Etats dans cette situation à recourir à ces moyens. L’« oubli » des bons offices sera rattrapé en 1982 dans la Déclaration de Manille relative au règlement pacifique des différends (A/RES/37/10, I, § 5). La Déclaration sur la prévention et l’élimination des différends et des situations qui peuvent menacer la paix et la sécurité internationales et sur le rôle de l’ONU en ce domaine du 5 décembre 1988 (A/RES/43/51) insiste pour sa part sur la responsabilité des organes principaux des Nations Unies et particulièrement sur les « bons offices » du Secrétaire général (Annexe, § 20) à qui l’article 33 de la Charte n’accorde aucun rôle spécifique. Ces bons offices entrent dans le cadre à la fois de la diplomatie préventive, définie par le Secrétaire général comme ayant « pour objet d’éviter que des différends ne surgissent entre les parties, d’empêcher qu’un différend existant ne se transforme en conflit ouvert et, si un conflit éclate, de faire en sorte qu’il s’étende le moins possible », et du rétablissement de la paix qui « vise à rapprocher des parties hostiles, essentiellement par des moyens pacifiques tels que ceux prévus au Chapitre VI de la Charte des Nations Unies » (Agenda pour la paix, 17 juin 1992, A/47/277, S/24111, § 20). De manière plus simple, il s’agit d’une action préventive et les bons offices comptent parmi les « mesures opérationnelles visant à faire face aux sources de tension » (A/60/891).

 

Alors que la doctrine tend à différencier la notion des bons offices de la médiation, le Secrétaire général se démarque en englobant cette dernière dans la définition de la première. Il estime ainsi dans son Rapport d’activité sur la prévention des conflits armés du 18 juillet 2006 que « les bons offices peuvent s’entendre de toute initiative diplomatique prise par une tierce partie faisant office de courtier impartial et de courroie de transmission entre les parties à un différend, en vue de faire passer les messages d’une partie à l’autre, d’arranger un accord limité ou de négocier un accord global. Cet exercice comprend nombre des activités énumérées au paragraphe premier de l’article 33 de la Charte, y compris la négociation, l’enquête, la médiation, la conciliation et le recours aux organismes ou arrangements régionaux, ou à d’autres moyens pacifiques que les parties peuvent choisir » (A/60/891, § 31). Le Secrétaire général a prêté ses offices dans d’innombrables cas. Il a une certaine marge de manœuvre pour prendre des initiatives diplomatiques et offrir ses bons offices. Tel a été le cas notamment lors du conflit entre l’Iran et l’Irak entre 1980 et 1986 où il avait fait une « offre de bons offices » aux belligérants, qui avait reçu l’appui du Conseil de sécurité (résolution 479 du 28 septembre 1980).

 

Le mouvement actuel est de faire en sorte que des Etats membres auxquels le Secrétaire général offrirait ses bons offices ne puissent les refuser sans raison valable. C’est ce qui figure déjà en toutes lettres à propos des missions d’établissement des faits dans la Déclaration concernant les activités d’établissement des faits par les Nations Unies dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationale du 9 décembre 1991 (A/RES/46/59). Ce texte prévoit qu’un État qui décide de ne pas admettre sur son territoire une mission d’établissement des faits de l’ONU « doit indiquer les raisons de sa décision » (Annexe, § 20). Cette précision est d’autant plus importante que les « missions d’établissement des faits », dont l’objet est l’acquisition d’une « connaissance détaillée des aspects pertinents de tout différend ou toute situation dont les organes compétents de l’Organisation des Nations Unies ont besoin pour s’acquitter efficacement de leurs fonctions en ce qui concerne le maintien de la paix et de la sécurité internationales » (A/RES/46/59, Annexe, § 2), sont « un instrument qui facilite l’offre de bons offices du Secrétaire général » selon le Rapport du Groupe d’étude sur les opérations de paix de l’Organisation des Nations Unies (A/55/305, S/2000/809, II, C, § 30, p. 7). Dans la pratique, l’établissement des faits peut même faire partie de la mission de bons offices. Au consentement des parties à la mission des bons offices s’ajoute, dans le cas du Secrétaire général, la nécessité d’un mandat, pas nécessairement détaillé, accordé par un organe intergouvernemental de l’Organisation, le Conseil de sécurité le plus souvent. Ce dernier peut prendre l’initiative des bons offices du Secrétaire général comme cela semble être la cas dans la résolution 186 du 4 mars 1964 qui « recommande que le Secrétaire général désigne (…) un médiateur » pour aider au règlement pacifique du « problème qui se pose à Chypre » ; un problème encore d’actualité et qui fait toujours l’objet d’une « médiation » du Secrétaire général. D’autres missions de bons offices ont été plus fructueuses comme celle initiée en El Salvador par le Secrétaire général et qui a, par la suite, obtenu le « soutien sans réserve » et public du Conseil de sécurité (Résolution du 637 du 27 juillet 1989).

 

Certaines analyses montrent que les bons offices du Secrétaire général ont aussi pour objet le domaine des droits de l’homme et du droit humanitaire. L’action du Secrétaire général dans ce cas n’est pas de contribuer stricto sensu à la recherche d’un accord global. Elle est plus ciblée et peut alors viser aussi bien la facilitation du mouvement de réfugiés ou de déplacés internes ou encore de traiter du cas particulier d’une personne ou d’un groupe victimes de violations des droits de l’homme. Les bons offices prennent alors un sens plus particulier. En tout état de cause et quelle que soit la situation, le Secrétaire général ne peut contribuer à la recherche d’un accord entre les parties au différend contraire au droit international des droits de l’homme et au droit international humanitaire. Il ne peut ainsi être associé à un accord qui consacrerait l’impunité de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité ou encore d’un génocide. Au point de vue opérationnel, pour faire face à la multiplication des demandes de bons offices adressées au Secrétaire général, un Groupe d’appui à la médiation a été mis en place qui doit travailler avec les différents départements concernés et les médiateurs de l’ONU.

 

Mouloud BOUMGHAR, Docteur en droit

Chercheur postdoctoral au CERIUM, rattaché au Centre de recherche sur les droits de l’homme et le droit humanitaire (CRDH – Université Paris II)

 

 

BIBLIOGRAPHIE


Jean COMBACAU et Serge SUR, Droit international public, Paris, Montchrestien, 2001, 5ème éd., pp. 565-566.

Emmanuel DECAUX, « Règlement des différends » in Denis ALLAND (dir.), Droit international public, PUF, 2000, pp. 447-517, splt pp. 480-493.

Patrick JUILLARD, « Le rôle joué par la République populaire et démocratique d’Algérie dans le règlement du contentieux entre les Etats-Unis d’Amérique et la République Islamique d’Iran », Annuaire français de droit international, 1981, pp. 19-44.

Bertram G. RAMCHARAN, « Good Offices, Preventive Action and Peacemaking by the United Nations Secretary-General » in Essays in Hounour of Jakob Th. Möller, Martinus Nijhoff Publishers, 2001, pp. 329-335.

Rapport d’activité du Secrétaire général de l’ONU sur la prévention des conflits armés (18 juillet 2006, A/60/891).