Fiche d'information de l'État : Russie Russie

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Russie

La Fédération de Russie, pays d’Eurasie, est membre de quatre organisations internationales habilitées à mener des opérations de paix : l’ONU (1945), l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (1973), la Communauté des Etats Indépendants (1991) - qui est en train de céder la place à l’Organisation du Traite de Sécurité Collective (2002) - et l’Organisation de Coopération de Shanghaï (1996). Par ailleurs, la Russie bénéficie également, par le biais du Conseil OTAN-Russie (2002), d’un forum de coopération avec l’Alliance atlantique, dans le cadre duquel le pays a participé à diverses opérations de paix.

Politique de maintien de la paix

 

La politique actuelle de maintien de la paix de la Russie, qui considère les opérations de paix comme « un instrument de résolution des conflits armés et de reconstruction de l’Etat et de la nation dans les zones post-conflit », est le produit d’un processus complexe de près de 25 ans, processus que nous examinerons plus avant lorsque nous détaillerons l’évolution de la participation du pays aux OMP.

 

Les principaux documents développant la politique de maintien de la paix de la Russie sont la Loi fédérale sur la procédure d’allocation du personnel militaire et civil pour participation au maintien et à l’imposition de la paix (1995), le Concept de Politique étrangère de la Russie (2008), et la Stratégie de Sécurité Nationale (2009). Ces documents fixent les grands principes sous-tendant tout déploiement russe au sein d’une OMP.

 

Les grands principes de la Russie en maintien de la paix

 

- Respect du droit international, dont le garant ultime est le Conseil de sécurité de l’ONU. Moscou estime que la paix et la sécurité internationales reposent sur le respect du droit international, que l’ONU est l’organisation internationale jouissant de la plus grande légitimité dans ce domaine et que le Conseil de sécurité, en tant qu’organe suprême de l’organisation, doit ainsi être le garant ultime de la paix, de la sécurité et du respect du droit international. La Russie, en tant que membre permanent du Conseil de sécurité, estime donc que, conformément au droit international, le Conseil de sécurité doit avoir le monopole de l’usage de la force armée au nom de la paix. Par ailleurs, la Russie estime que la chaîne de commandement des missions onusiennes doit être améliorée et défend ainsi le renforcement du Comité d’état-major de l’ONU. Moscou considère enfin que le Conseil de sécurité devrait être plus représentatif, mais que, quelle que soit la réforme qui sera adoptée, les cinq membres permanents devront conserver leur droit de véto.

 

- Respect de la souveraineté nationale et non-usage de la force. La Russie attache une importance primordiale aux principes de la Charte de l’ONU, notamment ceux de souveraineté nationale et de non-usage de la force, sauf en cas de légitime défense. Dans une référence à peine voilée à l’invasion de l’Irak par les États-Unis en 2003 ou encore à l’intervention de l’OTAN en Libye en 2011, la Russie affirme vouloir s’opposer à « toute tentative, de la part d’un pays ou d’un groupe de pays de modifier les normes universellement acceptées du droit international (…) et de qualifier les violations du droit international d’application « créative » de celui-ci ».

 

- principe du dernier recours. La Russie estime enfin que l’intervention, armée ou non, de la communauté internationale dans un pays ne doit se faire qu’en tout dernier recours, une fois que toutes les mesures politiques et économiques possibles ont échoué. En vertu de ce principe, la Russie est ainsi virtuellement opposée au concept d’imposition de la paix.

 

Il convient toutefois de souligner ici qu’au regard des actions de la Russie au cours des 20 dernières années, ces grands principes semblent n’être appliqués par Moscou qu’en dehors de sa sphère d’influence, composée par les pays de la CEI : en effet, en cas de conflit surgissant dans un État-membre de l’organisation, la Russie estime que toute OMP doit être sanctionnée non pas forcément par une résolution de l’ONU, mais par une résolution de l’OTSC.

 

Les conditions pour que la Russie autorise le déploiement d’une opération de paix

 

De par son statut de membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU, la Russie est en mesure de poser son véto lorsqu’une mission de paix envisagée contrevient aux conditions que Moscou. Ces conditions sont les suivantes :

 

- L’OMP ne doit pas s’inscrire en porte-à-faux avec les intérêts nationaux russes, tels que dictés par la politique étrangère et de défense

 

- L’OMP doit être une réponse à un conflit international réel requérant une résolution pacifique ou à une menace réelle à la paix et à la sécurité internationales

 

- L’OMP doit avoir un objectif politique et un mandat clairs

 

- L’OMP doit bénéficier du consentement de l’État-hôte, sauf dans des cas extrêmes (violation de la paix ou acte d’agression) ou dans des cas de menace directe de la sécurité de la Russie et de ses frontières

 

- Le déploiement de l’OMP doit être accompagné d’un processus politique visant à résoudre le conflit de manière pacifique

 

- Les ressources financières, matérielles et humaines nécessaires au succès de l’OMP doivent être disponibles

 

- La date de retrait ou, le cas échéant, les conditions devant être atteintes pour permettre le retrait de l’OMP doivent être fixées.

 

 

Une priorité : le renforcement de l’OTSC

 

Tel que mentionné plus haut, les anciennes républiques soviétiques connaissent depuis leur indépendance des tensions d’ordre ethnique. La principale priorité de la Russie est de circonscrire tout conflit à ses frontières, et les OMP sont vues par les autorités comme un instrument de choix pour cela. A ce titre, Moscou entend renforcer l’Organisation du Traité de Sécurité Collective (OTSC) afin d’en faire l’organisation régionale la plus à même de mener de façon efficace des opérations de paix dans la région. Pour la Russie, ce renforcement de l’OTSC va de pair avec l’arrêt de l’avancée de l’OTAN dans sa zone d’influence (Géorgie, Ukraine) . En avril 2010, la Russie adopte la Loi fédérale sur la ratification de l’accord des garanties sociales et juridiques pour les soldats des forces collectives de maintien de la paix de la Communauté des États Indépendants, alors qu’en juin 2012, est votée la Loi fédérale sur la ratification de l’accord sur les procédures de formation et sur le fonctionnement des forces et des ressources du système de sécurité collective de l’OTSC. Ces deux documents reflètent la détermination de la Russie à faire de l’OTSC une organisation avec laquelle il faut compter en termes de maintien de la paix, tant en Europe de l’est et dans le Caucase qu’en Asie centrale. Cette détermination s’illustre de manière encore plus évidente par la récente mise sur pied d’une force de réaction rapide de l’OTSC, ainsi que l’intégration d’autres composantes militaires (forces spéciales) et non-militaires (police, renseignement, assistance humanitaire etc…) au système de sécurité collective de l’organisation.

 

 

Structures décisionnelles

 

 

Lorsqu’une organisation internationale demande à la Russie de participer à une OMP, la demande est reçue par le ministère des Affaires étrangères. Le ministère, en concertation avec le ministère de la Défense et le Premier ministre, émettent ensuite un avis qu’ils transfèrent au Président. Celui-ci décide ensuite de la participation du pays à l’OMP par le biais d’un décret. Sa décision doit toutefois être approuvée par la chambre haute, à qui il doit présenter une description détaillée du mandat du contingent à déployer. La Douma ne joue qu’un rôle marginal dans ce processus qu’elle ne peut influencer qu’indirectement par le biais de ses prérogatives budgétaires.

 

Lorsqu’elles sont déployées, les troupes russes restent sous le commandement du président, qui est le commandant suprême des forces armées selon la Constitution, par le biais de l’état-major général des armées.

 

 

Evolution du maintien de la paix

 

 

Il est possible de distinguer quatre grandes périodes dans l’évolution de la participation de la Russie aux OMP.

 

- De 1945 à 1973. Au cours de cette période, marquée par la bipolarité et la Guerre froide, l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques (URSS – prédécesseur de la Russie) considère l’ONU comme un instrument aux mains des États-Unis. En 1950, son absence lors d’un vote sur la situation dans la péninsule coréenne entraîne l’adoption d’une résolution du Conseil autorisant le déploiement d’une force militaire en Corée, ce qui renforce l’hostilité de Moscou face à l’ONU. En résulte un blocage quasi-systématique des initiatives du Conseil de sécurité au cours des décennies suivantes. Toutefois, au fil des ans et de l’augmentation du nombre d’États-membres issus de la décolonisation – souvent moins hostiles au communisme, bien que la plupart adoptent une position de non-alignement face aux deux superpuissances - la position de l’URSS tant face à l’ONU qu’au sein de l’ONU commence à changer.

 

 

- De 1973 à 1991. En 1973, année de la Guerre israélo-arabe du Kippour et du 1er choc pétrolier, l’URSS participe à sa 1ère mission de paix lorsque 36 observateurs militaires sont déployés dans le cadre de l’ONUST. Le maintien de la paix devient par le fait même pour l’URSS un outil acceptable de gestion des conflits au Moyen-Orient. Le pays refuse toutefois de légitimer l’implication de l’ONU dans les autres parties du monde. L’avènement de la Perestroïka (restructuration) du président soviétique Mikhaïl Gorbatchev ouvre cependant graduellement la porte à un changement de position de la Russie face aux OMP. Cela ouvre la voie non seulement à une acceptation des OMP de la part de Moscou, mais également au déploiement d’observateurs militaires russes en dehors du Moyen-Orient.

 

 

- De 1991 à 1999. L’URSS implose en 1991, laissant dans son sillage la création de plusieurs pays (la Russie et une douzaine d’anciennes républiques), une organisation régionale (la CEI) et une myriade de conflits jusque-là « gelés », tant aux frontières de la Russie qu’ailleurs dans le monde. La résurgence de conflits engendrés en partie par la fin de la Guerre froide et la fin de l’opposition URSS-USA au sein du Conseil de sécurité redonnent à l’ONU un second souffle et les missions de paix se multiplient au cours de la 1ère moitié de la décennie. L’armée russe, désormais désœuvrée, trouve ainsi une niche dans laquelle s’engouffrer et commence à participer de manière importante aux efforts de maintien de la paix, tout d’abord avec l’ONU (Balkans, Angola, Géorgie, Mozambique, Rwanda…), puis en collaboration avec l’OTAN (Bosnie-Herzégovine). C’est ainsi que si la Russie ne déploie aucun contingent en 1991, près de 2000 Casques bleus russes participent à des opérations de paix onusiennes en 1995. Parallèlement, la Russie intervient dans certaines anciennes républiques soviétiques sous la bannière de la CEI (Ossétie du Sud en 1992, Tadjikistan en 1993, Moldavie/Transnistrie et Abkhazie en 1994), parfois sans l’aval du Conseil de sécurité, ce qui lui attire un grand nombre de critiques. Cette période d’intense activité en termes de maintien de la paix atteint son apogée en mai 1996 lorsque le président de l’époque, Boris Eltsine, signe le décret 637 intitulé De la mise en place d’un contingent militaire spécial au sein des forces armées pour participation aux activités de maintien et d’imposition de la paix. Comme son nom l’indique, ce décret porte création d’un contingent militaire dédié aux opérations de paix. La taille maximale de ce contingent est fixée à 22 000 soldats, ce qui reflète l’enthousiasme des autorités de l’époque pour le maintien de la paix. La mise sur pied de ce contingent s’accompagne de la création d’un Centre de formation en maintien de la paix sur la base de Totskoe.

 

- De 1999 à 2011. Cet activisme débordant dans le domaine du maintien de la paix, engendré notamment par une collaboration grandissante avec l’Alliance atlantique, subit toutefois un coup d’arrêt en 1999. Quatre principales raisons sont à évoquer. Tout d’abord, la situation en Tchétchénie où Moscou fait face à un conflit ouvert qui draine une partie de ses troupes. Ensuite, deux réformes successives de l’armée font considérablement baisser le nombre de soldats disponibles pour déploiement. Puis, le marasme économique dans lequel se trouve le pays ne permet pas d’assumer les coûts inhérents à d’importants déploiements d’hommes et de matériel. Enfin, l’engagement de l’OTAN au Kosovo, engagement précédé par une campagne de bombardements de plus de deux mois de la Serbie, un allié historique, refroidit les ardeurs de la Russie face aux OMP. La Russie condamne fermement les bombardements et accuse l’OTAN de violer la souveraineté et l’intégrité territoriale de la Serbie en soutenant le Kosovo. Cet accent sur la souveraineté et l’intégrité territoriale ressurgira en 2003 lorsqu’une coalition de pays, menée par les États-Unis, s’engageront en Irak afin de renverser Saddam Hussein. L’émergence de l’OTAN comme un joueur majeur et robuste dans les opérations de paix, la montée en puissance des organisations régionales dans le maintien de la paix et la tendance des pays occidentaux à s’engager financièrement et militairement plus avant dans les organisations régionales dont ils sont membres plutôt que dans les institutions onusiennes incitent la Russie à œuvrer de manière plus agressive au renforcement institutionnel, stratégique et opérationnel de l’OTSC, l’organisation de sécurité qui émerge de la CEI. Ce choix « régionaliste » a pour conséquence de faire plafonner la participation russe aux OMP onusiennes en termes de personnels déployés. Ainsi, depuis 1999, la Russie ne déploie qu’entre 100 et 300 personnels sous la bannière de l’ONU, avec une pointe à près de 400 en 2009 avec l’envoi d’un contingent plus significatif au sein de la MINUS.

 

En date du 31 mai 2012, la Russie déploie 498 personnels dans des opérations de paix, dont 402 pour la PKF, en Transnistrie. Au niveau financier, Moscou ne participe qu’à hauteur d’environ 2% au budget des OMP, mais est le 2ème principal fournisseur de matériel militaire de l’ONU. A titre d’exemple, en 2011, les entreprises russes assuraient 14% des services de transport aérien de l’ONU. Aussi, si la Russie ne déploie pour l’heure aucun personnel civil, elle participe depuis 2008 à hauteur de 2 millions de dollars annuels au financement du Fonds de Consolidation de la Paix et est en train de mettre en place un vivier d’experts civils spécialisés dans les OMP.

 

 

Damien Larramendy

Agent de recherche au ROP

12 juillet 2012

 

Sources

 

- Commission de Venise, Opinion on the Federal Law on the Amendments to the Federal Law on Defence of the Russian Federation

 

- Concept de politique étrangère de la Russie