La MINUK face à ses propres dilemmes

La MINUK, mission de maintien de la paix novatrice sous bien des aspects, marquée par une forte impopularité

8 nov. 2007

 

La Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK) est en place depuis plus de huit ans maintenant et joue un rôle central dans les négociations actuelles sur le statut de ce territoire. Novatrice sous bien des aspects, jamais une mission de l’ONU n’avait été investie de pouvoirs aussi vastes concernant l’administration d’un territoire et d’une population.


La Résolution 1244, qui a marqué la fin de la guerre du Kosovo en 1999 et qui a créé la MINUK, est à l’origine de l’arrivée en scène d’une mission de maintien de la paix d’un type nouveau, que plusieurs qualifient de troisième génération des missions de maintien de la paix, marquée par une forte complémentarité entre les dimensions politique, militaire, juridique et économique de la présence onusienne sur le terrain. Produit de l’évolution de la pratique du maintien de la paix vers des missions plus robustes, celles-ci ne visent non plus seulement à maintenir la paix mais à la construire, voire à l’imposer. Malgré les expériences passées de l’ONU en la matière (ONUC au Congo, UNTAC au Cambodge entre autres), la MINUK représente clairement une avancée majeure dans ce domaine. Le fait le plus marquant de la mission sont les pouvoirs administratifs accordés au Représentant Spécial du Secrétariat Général des Nations Unies (RSSGNU) chapeautant la MINUK, qui dispose des pouvoirs législatifs, exécutifs et judiciaires sur le territoire. Produit d’un accord entre les membres du Conseil de sécurité à l’époque suivant l’intervention militaire de l’OTAN contre la République fédérale de Yougoslavie de Slobodan Milosevic, le mandat de la mission est cependant extrêmement ambiguë. Elle se voit notamment chargée par le Conseil de sécurité d’établir les institutions autonomes du Kosovo, dans le but de faciliter l’instauration d’une autonomie substantielle du territoire, le tout dans le respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de la Yougoslavie. L’ambiguïté de ce mandat, qui mènera directement aux incertitudes actuelles du processus de négociation, ainsi que l’omnipotence de la mission et la faible consultation et délégation des pouvoirs aux instances locales, sont certainement à l’origine des troubles récents (émeutes de mars 2004) et de la chute libre de la popularité de la mission sur le terrain.

Une mission novatrice

La MINUK est sous plusieurs aspects une mission de paix novatrice. Tout d’abord, elle est divisée en quatre piliers, chacun dirigé originellement par une institution internationale partie à l’effort de paix, et ce dans le but d’accroître l’interopérabilité de l’action des institutions internationales sur le terrain. Le premier pilier, dédié à l’action humanitaire sous l’égide du HCR jusqu’en 2000 pour ensuite devenir un pilier concernant la police et la justice, et le deuxième pilier consacré à l’administration civile du territoire relèvent de l’ONU. Le troisième pilier, concernant la démocratisation et développement des institutions, est dirigé par l’OSCE, tandis que le quatrième pilier, concernant le développement économique, est dirigé par l’Union Européenne. Les quatre piliers sont placés sous l’autorité du Représentant Spécial du Secrétaire Général des Nations Unies, chargé d’assurer la cohérence et l’efficacité de l’action de la MINUK ainsi que d’appuyer le processus de négociation du futur statut du Kosovo. Il s’agit ici d’une leçon tirée du fiasco administratif de la Mission des Nations Unies en Bosnie-Herzégovine (MINUBH), établie en 1995. Parallèlement à la structure administrative de la MINUK, la Résolution 1244 prévoit également une présence militaire internationale assurée par l’OTAN (Kosovo Force - KFOR), composée à l’heure actuelle de 16 000 troupes. Ensuite, la MINUK est une mission révolutionnaire de par l’ampleur des compétences accordées à la présence internationale. En plus de superviser l’action des piliers de la mission, le représentant spécial s’est vu accorder plusieurs compétences réservées, notamment concernant la protection des minorités, les relations extérieures, la gestion des entreprises publiques, la convocation de nouvelles élections et la dissolution de l’Assemblée du Kosovo.

 

La première phase de gestion de la MINUK entre 1999-2001, que l’on considère généralement comme étant la « phase d’urgence », a été marquée par la prise de contrôle administrative par la mission de l’ONU du territoire du Kosovo. La première Résolution du SRSG (1999/01), appelée dans le jargon de la mission la « Mère de toutes les Résolutions », pose les bases administratives pour assurer le bon fonctionnement du système onusien. Elle stipule notamment que « l’autorité législative et exécutive ainsi que l’administration de la justice au Kosovo sont conférées à la MINUK et seront exercées par le représentant spécial ». La présence de la mission et de la KFOR, en rétablissant progressivement l’ordre et assurant la sécurité, a permis à une grande majorité des réfugiés albanais de revenir sur le territoire et de reprendre une vie normale, tout en faisant chuter le taux d’homicide et de violences interethniques. Si le pouvoir discrétionnaire du représentant spécial et de la MINUK fut bien accepté dans un premier temps, la lenteur du processus de délégation des compétences aux autorités locales a vite fait de créer un malaise chez la population locale. L’omnipotence de la fonction a fait apparaître le représentant spécial comme un véritable pro-consul de la région et le sobriquet « Unmikistan » (de l’acronyme UNMIK, qui signifie MINUK en anglais) a rapidement fait son apparition dans le langage politique kosovar. S’ouvre alors une phase de rapide déclin du taux de popularité de la mission. D’un taux de satisfaction de 63,8% lors des mois de septembre et octobre 2002, la popularité de la mission chute progressivement jusqu’à atteindre 20,6% entre mars et avril 2004. Plusieurs causes ont été citées pour expliquer ce phénomène. Outre la lenteur du processus de délégation des compétences aux autorités locales (et les incessantes querelles entre ces autorités et la mission onusienne), la lenteur du processus de résolution du futur statut du Kosovo a certainement aussi été un facteur déterminant. Bien que n’étant pas le facteur principal de ce blocage (blocage qui a bien plus à voir avec les politiques internationales), les différents plans mis de l’avant par les représentants spéciaux pour expliquer ce délais, des « Standards pour le Kosovo » aux « Standards avant le Statut », ont été perçus par la population locale comme pure hypocrisie et le mission s’est rapidement vu attribuer une partie du blâme du délais de l’octroi du statut d’indépendance.

 

Il aura fallu les événements de mars 2004 pour que la MINUK se rende compte de l’ampleur du mouvement de mécontentement populaire. Les violences du 17 et 18 mars 2004 ont éclaté lorsqu’on a signalé la mort par noyade de trois enfants de la communauté albanaise prês de Mitrovica. Rapidement, le bruit a couru que les enfants auraient été attaqués par des Serbes, bien qu’aucun élément de preuve à ce jour n’ait démontré officiellement cette version. Un mouvement de manifestation spontané s’est alors mis en branle à Mitrovica, ville divisée ethniquement par la rivière Ibar entre Albanais et Serbes. Les manifestations ont rapidement dégénérées, entraînant des pogroms anti-serbes à Mitrovica, puis dans d’autres grandes villes du Kosovo, causant plus de 19 morts, 954 blessés et de nombreuses maisons et lieux de culte endommagés. Lors d’un sondage mené par le PNUD et USAID visant à comprendre les causes de cet événement, la majorité des citoyens du Kosovo, dans une rare démonstration d’unité nationale, ont placé la responsabilité de la situation et de la crise de mars 2004 sur la MINUK (73,5 des Kosovars Albanais, 58,4% des Kosovars Serbes, et 58,3% des autres groupes ethniques). C’est effectivement très surprenant, surtout si l’on prend en compte que la sécurité est généralement du ressort de la KFOR (sauf la police, qui est sous l’autorité de la MINUK). Qui plus est, le taux de satisfaction de la KFOR s’est maintenu autour de 80%, et ce même durant les événements de mars 2004, étant ainsi l’une des organisations politiques les plus respectées au Kosovo.

Une chute de popularité

La réponse à cette impopularité de la MINUK est plutôt à trouver du côté du bilan désastreux de la mission, qui peut expliquer partiellement le désespoir des citoyens kosovars. Au niveau politique, le territoire du Kosovo est divisé de facto entre le territoire à majorité albanophone et les enclaves serbes, qui ne font partie du Kosovo que très théoriquement. À cause de son mandat très ambiguë et du manque de volonté politique de la part des différents représentants spéciaux, la MINUK a laissé cette situation se détériorer, laissant notamment le contrôle de l’enclave serbe au nord du Kosovo aux membres du Conseil National Serbe, une entité politique contrôlée par les partisans de Kostunica en Serbie. Le bilan politique de la mission est aussi entaché par de nombreux scandales financiers, allégations de prostitution et autres, qui n’aide en rien son image auprès de la société kosovare. Au niveau économique, la situation est tout bonnement catastrophique. Selon Ad Melkert, secrétaire général adjoint des Nations unies et administrateur associé du Programme des Nations unies pour le développement, rentré d'une visite au Kosovo en juillet 2007 : « la situation au Kosovo est comparable à celle de certains des pays les plus pauvres d'Afrique : un taux de mortalité infantile particulièrement élevé, 35 décès pour 1 000 naissances vivantes, un taux de chômage de 42 % en augmentation, un système d'éducation de piètre qualité, et une pollution environnementale extrême ». Malgré plus de 2,6 milliards d’euros dépensés depuis 1999 pour la mission au Kosovo, la lourdeur des institutions, la mauvaise gestion par les cadres de l’ONU et les questions légales qui empêchent notamment les investissements dans la région (concernant les droits de propriété) ont empêché un réel décollage économique de la région. Puisque la MINUK est le seul gouvernement « réel » du Kosovo, les Kosovars lui ont imputé naturellement l’ensemble de leurs doléances.

 

Toutefois, cette lente mais constante chute de popularité de la MINUK ne doit pas être vue comme un phénomène inéluctable. Il est plutôt le produit de la culture propre de la mission, faite d’un mélange de condescendance envers les « locaux » et d’opacité extrême au niveau de la gestion. Fait intéressant, les politiques du représentant spécial, M. Søren Jessen-Petersen (juin 2004 à juin 2006) ont réussi à inverser cette tendance au déclin. M. Jessen-Petersen a rapidement brisé avec les pratiques de son prédécesseur, M. Harri Holckeri, en accélérant le processus de délégation des compétences aux instances locales, et surtout, en proposant une approche personnelle plus « empathique » des problèmes vécus par les Kosovars. Ces changements ont certainement contribué à la remontée de la satisfaction des Kosovars envers le travail de la MINUK, jusqu’à 41,4% en juin 2005, ainsi qu’à l’amélioration du taux de satisfaction envers le travail du représentant spécial qui atteindra 81,7% à la même date (le taux de satisfaction sous M. Holckeri était de 32,4%). Les événements de mars 2004 n’ont pas seulement provoqué un changement d’approche de la MINUK à Pristina mais aussi au siège de l’ONU à New York. Le Secrétaire général des Nations Unies de l’époque, M. Kofi Annan, a chargé l’Ambassadeur norvégien Kai Eide en mai 2005 d’un examen global de la situation au Kosovo afin de déterminer si les conditions actuelles permettaient d’entamer le processus politique de définition du statut futur du Kosovo. Dans ce rapport, M. Eide conclut que même si l’application des normes a été inégale, le moment est venu de passer à la phase suivante du processus politique. C’est en fait un aveu de faiblesse, reconnaissant les limites de l’utilité de la MINUK pour le Kosovo, mais avant tout, le rapport est une recherche désespérée pour une « stratégie de désengagement » de l’ONU au Kosovo.

 

La stratégie de désengagement de l’ONU en deux temps, soit un règlement rapide de la question du statut du territoire et la passation des pouvoirs de supervision internationale à une entité européenne, a été bloquée par le désaccord entre la Russie et les autres membres du groupe de contact pour le Kosovo (États-Unis, France, Grande-Bretagne, Allemagne, Italie). Suivant le rapport Eide, Kofi Annan dépêcha le négociateur finlandais Martti Ahtisaari en novembre 2005 pour superviser les négociations entre Kosovars et Serbes concernant le futur statut du territoire. Les positions diamétralement opposées et irréconciliables des deux parties ont incité Ahtisaari a remettre sa propre proposition de résolution du statut en février 2007, proposant notamment une « indépendance sous supervision internationale » de la province jumelée avec des garanties étendues pour la communauté serbe du Kosovo. Parallèlement à ces efforts, une équipe de préparation de l'Union européenne a été créée le 15 septembre 2006 pour mettre en place le Bureau Civil International, destinée à prendre le relais des Nations unies à l'issue des négociations actuellement en cours sur l'avenir institutionnel du Kosovo. Dirigé par un ressortissant de l'Union européenne agissant également en qualité de Représentant Spécial de l'Union Européenne (RSUE), le Bureau Civil International est sensé collaborer notamment avec les autorités kosovares en vue de la mise en oeuvre du nouveau statut. Toutefois, le « plan Ahtisaari », qui se voulait la base d’une future résolution du Conseil de sécurité entérinant le statut du Kosovo, s’est vu opposé frontalement par la Russie. Cette dernière s’est dite prête à appuyer un projet de résolution que si celui-ci est acceptable autant pour les Serbes que pour les Kosovars, ce qui ne laisse pas beaucoup de place de manœuvre considérant l’opposition irréconciliable entre les deux parties sur la question de l’indépendance. Ainsi, de nouvelles négociations sont en cours entre Serbes et Kosovars, avec un dénouement prévu pour le 10 décembre 2007, sans que ces négociations ne mènent à un rapprochement des positions jusqu’à maintenant.

 

Ainsi, 8 ans après sa fondation, la mission « temporaire » des Nations Unies est toujours sur place et le statut final du Kosovo n’est toujours pas résolu. Malgré le fait que bien des compétences soient maintenant transférées aux institutions provisoires d’autonomie du Kosovo (qui incluent le gouvernement, l’Assemblée, et le système judiciaire kosovar), l’essoufflement de la mission est palpable. Le nouveau Représentant spécial, M. Joachim Rücker, nommé le 1er septembre 2006, est certainement le diploamte ayant conservé le profil le plus bas au Kosovo. Sous sa tutelle, l’implication de la MINUK est demeurée minimale, surtout si l’on compare à l’ère Holckeri. Malgré une hausse récente, le taux de satisfaction du travail de la MINUK est globalement en pente descendante, faisant craindre le pire aux officiels de l’ONU sur place. D’où l’importance de l’avertissement lancé par le secrétaire général des Nations unies, Ban Ki-Moon, en juillet 2007 dans son rapport sur la situation au Kosovo, selon lequel « il reste un risque réel que les progrès accomplis par les Nations unies et les institutions provisoires au Kosovo ne puissent être maintenus ».

Les négociations sur le statut final

La situation au Kosovo est tendue, notamment suite aux déclarations de plusieurs dirigeants kosovars que l’indépendance du Kosovo pourrait être déclarée unilatéralement à la fin de l’année 2007. L’option ne fait certainement pas consensus au niveau international opposée par la Serbie bien entendu, mais aussi par la Russie et par certains membres de l’Union européenne qui craignent les répercussions internationales d’un tel geste (Grèce, Chypre, Roumanie, Espagne notamment). Les États-Unis ont aussi clairement alimenté le débat lors du passage du Président Bush à Tirana le 10 juin dernier, réaffirmant que l’indépendance du Kosovo sera inéluctable. Parallèlement à cela, la déclaration en août de Wolfgang Ischinger, représentant la partie européenne dans les négociations entre Kosovars et Serbes, qui a affirmé que l’option de la partition ethnique du Kosovo pourrait être envisageable si les deux parties s’accordent sur un tel projet, n’a certainement pas contribué à calmer le jeu. Une déclaration unilatérale d’indépendance mettrait surtout la MINUK et la KFOR dans l’embarras sur le terrain, elles qui seraient certainement prise avec de graves troubles interethniques et un risque certain de partition. La Serbie a notamment menacé de mettre un terme au traité de Rambouillet de 1999 advenant une telle proclamation, ce qui pourrait donner l’élan nécessaire pour que les territoires de peuplement serbes du Kosovo tentent de se rattacher à la Serbie. Toutefois, si l’enclave du Nord du Kosovo semble fermement sous l’emprise de Belgrade et pourrait demander le rattachement à la Serbie, d’autres enclaves, notamment Gracanica ou Štrpce, ne peuvent espérer une telle option de par leur emplacement géographique, et la réaction de leurs habitants advenant une déclaration unilatérale d’indépendance demeure incertaine.

 

La tension monte, entre les communautés et envers la MINUK. En 2004, un groupe d’étudiants ont fondé le mouvement VETVENDOSJE !, qui veut dire littéralement « auto-détermination », et qui organisent diverses manifestations pour dénoncer le « régime non-démocratique de la MINUK ». Demandant la fin des négociations et la reconnaissance du statut d’indépendance pour le Kosovo, ce mouvement ne facilite pas la sortie en douceur que la MINUK espérait se réserver. Une manifestation devant le siège de la MINUK en février 2007 a mené à la mort de deux manifestants, tués à bout portant par des policiers roumains utilisant des balles de caoutchouc « non-conformes » parce que périmées et violant les règles d’engagement applicables dans un tel cas. Les policiers roumains en ont été quitte pour un rapatriement dans leur pays d’origine et le dirigeant du mouvement étudiant, Albin Kurti, figure respecté de la scène politique kosovare, a été emprisonné pour avoir mené cette manifestation. Parallèlement à ces manifestations anti-MINUK, certains rapports filtrent concernant un réarmement des forces extrémistes des deux côtés. Du côté albanais, l’Armée Nationale Albanaise, déclarée organisation terroriste par la MINUK en 2003 suite à un attentat dans le nord du Kosovo, est toujours clairement une menace pour une paix interethnique. Du côté serbe, certaines forces extrémistes demeurent actives, tel le Mouvement des Vétérans de Serbie, mais aussi de nouvelles forces apparaissent dans le but de lutter contre la partition de la Serbie. Créée en mai 2007, la Garde du Tsar Lazar, du nom de l’icône serbe de la résistance contre l’Empire ottoman, regroupe divers mouvements nationalistes serbes au Kosovo opposés à l’indépendance du Kosovo et prêts à en découdre avec les autorités albanaises. Discours dans le but d’influencer les négociations et la diplomatie des grandes puissances ou menaces réelles, il semble bien que l’on en saura plus au début de l’année 2008.

 

Nicolas Lemay-Hébert - Doctorant à Sciences Po Paris et chercheur invité à l’Université Princeton

8 novembre 2007

 

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