Budget des opérations de maintien de la paix

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Les dépenses occasionnées par les opérations de maintien de la paix avaient été considérées, lors de la mise sur pied de la Force d’urgence des Nations Unies (FUNU) en 1956, la première opération de maintien de la paix, comme des « dépenses de l’Organisation ». Toutefois, le déploiement de l’opération des Nations Unies au Congo (ONUC) en 1960-64 a induit des coûts tels que certains Etats ont remis en cause un tel principe. Ainsi, l’URSS, puis la France, en désaccord avec la conduite de l’opération (laissée à la discrétion du Secrétaire général), refusèrent de payer leur quote-part pour les dépenses occasionnées par l’ONUC.

 

Historique

Les dépenses occasionnées par les opérations de maintien de la paix avaient été considérées, lors de la mise sur pied de la Force d’urgence des Nations Unies (FUNU) en 1956, la première opération de maintien de la paix, comme des « dépenses de l’Organisation ». Toutefois, le déploiement de l’opération des Nations Unies au Congo (ONUC) en 1960-64 a induit des coûts tels que certains Etats ont remis en cause un tel principe.

 

Après de nombreuses discussions et l’acceptation du principe de la responsabilité collective pour le financement des opérations de maintien de la paix, un accord se fit sur un mode de financement, proposé par l’Assemblée générale et approuvé par le Conseil de sécurité, consistant en des contributions parfois volontaires, le plus souvent obligatoires selon un barème particulier [1]. Le principal critère utilisé est la capacité des pays à payer. Celle-ci est fondée sur une estimation de leur produit national brut (PNB) par habitant, corrigée pour tenir compte de divers facteurs tels que la dette extérieure et la faiblesse du revenu par habitant. La quote-part de chaque État Membre est décidée par l’Assemblée générale (à travers son comité des contributions créé dès 1946) selon cette méthodologie et va d’un minium de 0,001% à un maximum de 22%, la quote-part maximale pour les pays les moins avancés étant de 0,01%.

Budgets et structures du maintien de la paix

Toutes les opérations de maintien de la paix (OMP) seront ainsi, progressivement, financées par le budget des opérations de maintien de la paix. A cela, deux exceptions : l’UNMOGIP [2] (Cachemire) et l’ONUST [3](Jérusalem) créées en 1947-48 relèvent du budget ordinaire ; l’UNFICYP est financée par des contributions volontaires (celles de la Grèce et de la République de Chypre). Les missions politiques spéciales et les bureaux d’appui à la consolidation de la paix dirigées par le Département des Affaires politiques (à l’exception de la Mission d’Assistance des Nations Unies en Afghanistan, gérée par le DOMP) sont, pour leur part, financés sur le budget régulier de l’Organisation [4], et ce en dépit du fait que certaines missions politiques entrainent des coûts supérieurs à certaines opérations de maintien de la paix.

 

Le budget annuel (courant sur une année scolaire de juillet à juin et adopté en début d’année) de chacune des OMP n’est pas fixé par le Conseil de sécurité qui les crée (celui-ci se contente de donner le plafond d’effectifs militaires pour chaque OMP), mais par la Ve Commission de l’Assemblée générale qui définit le budget pour les composantes civiles et militaires des OMP. Cette répartition des rôles a, dans le débat sur le renforcement du contrôle stratégique du Conseil de sécurité sur les OMP, été discutée, certains États souhaitant que le Conseil de sécurité puisse disposer d’une « fiche financière et budgétaire » avant de décider de la création ou du renouvellement d’une OMP.

 

C’est le Département de l’appui aux missions, en liaison avec le DOMP, qui élabore un budget détaillé pour chaque OMP après décision du Conseil de sécurité, projet qu’il soumet ensuite au Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) et à la Ve Commission de l’Assemblée générale. Le Secrétariat dispose, en outre, du droit de puiser en cas d’urgence dans un compte d’appui d’environ 300 millions de dollars [5] (compris dans le budget des opérations de maintien de la paix et pour des dépenses engagées par le DOMP liées aux opérations sur le terrain), sans avoir besoin de demander l’accord de la Ve Commission. Il peut aussi puiser dans un fonds de réserve de 150 millions pour permettre le lancement d’une opération.

 

Chaque budget d’une OMP est réparti comme suit, et comprend les postes suivants :

  • Personnel militaire et de police (environ 40% du budget)

  • Personnel civil (environ 24% du budget)

  • Dépenses opérationnelles : personnels temporaires, personnels fournis par des gouvernements, observateurs électoraux civils, consultants, frais de voyages, installations et infrastructures, transports terrestres, transports aériens, transports maritimes, transmissions, informatique, services médicaux, matériel spécial, fournitures et matériels divers, projets à effet rapide (environ 36% du budget).

 

Le budget total des opérations de maintien de la paix pour l’exercice 2012-2013 est de 7,23 milliards de dollars pour plus de 120 000 personnes déployées dans 15 opérations sur quatre continents différents.

 

Opération

Budget (en millions $)

ONUST

70 280 900

UNMOGIP

21 084 400

UNFICYP

56 968 200 *

FNUOD

47 990 600

FINUL

546 902 700

FISNUA

269 196 700

MINURSO

60 796 600

MINUK

49 022 100

MINUL

518 086 500

ONUCI

600 150 600

MINUSTAH

676 707 100

MINUSS

876 160 800

MINUT

162 212 100

MINUAD

1,808,127,500

MONUSCO

1 402 278 300

 

environ $7.23 milliards

 

Source : ONU.

Ces chiffres incluent les crédits approuvés au titre des opérations de maintien de la paix, de la Base de soutien logistique des Nations Unies à Brindisi et du compte d’appui aux opérations de maintien de la paix. (A/C.5/65/15)

* y compris des contributions volontaires d'un tiers de Chypre de 6,5 millions de dollars de la Grèce

Contributions financières des États membres au maintien de la paix

Contrairement à ce qui se passe à l’OTAN ou à l’UE (où les opérations sont financées par les Etats participants), à l’ONU, « tous les États Membres sont collectivement responsables du financement de ces opérations » [6] , et les contributions obligatoires des États au budget des OMP sont fixées selon le même système de quotes-parts que celui qui s’applique au budget ordinaire, avec cependant une surcharge budgétaire de 2% pour les Etats membres permanents du Conseil de sécurité au titre de leurs responsabilités particulières en matière de maintien de la paix et de sécurité internationales.

 

Source : ONU.

 

Ainsi, les cinq plus importants contributeurs financiers au budget des OMP (comme au budget ordinaire [7] d’ailleurs, qui s’élève à 5,4 milliards de dollars) sont les États-Unis, le Japon, l’Allemagne, le Royaume-Uni et la France ; ils supportent avec les autres États membres de l’Union européenne, plus des trois-quarts de ce budget (80%). Contrairement à ce qui se passe à l’OTAN et à l’UE, à l’ONU, ceux qui contribuent financièrement ne sont pas les mêmes que ceux qui décident et que ceux qui déploient des troupes (ces derniers constituent près de la moitié des Casques bleus déployés). Toutefois, la renégociation des barèmes fin 2012 a rééquilibré cette tendance avec la montée en puissance des pays émergents. Ainsi, la Chine a accepté une augmentation de 61% de sa contribution, portant sa part dans le budget onusien de 3,2 à 5,1 % (6,64% pour le budget des OMP), et dépassant le Canada et l’Italie pour devenir le 6e contributeur des Nations Unies. Le Brésil voit quant à lui sa contribution bondir de 82 %, le faisant passer de 1,6 à 2,9 % du budget total. La part de l’Inde augmente de son côté de 24 %, passant de 0,5 à 0,66 %. Enfin, la contribution russe s’accroît de 52 %, lui permettant de faire son entrée dans le cercle des premiers contributeurs de l’ONU (8).

 

10 principaux contributeurs au maintien de la paix de l’ONU (janvier 2013)

Pays

Troupes & Policiers

Pays

Budget 2011-2012

Pakistan

8 967

Etats-Unis

28,39%

Bangladesh

8 828

Japon

10,83%

Inde

7 839

France

7,21%

Ethiopie

5 857

Allemagne

7,14%

Nigeria

5 441

Royaume-Uni

6,68%

Rwanda

4 697

Chine

6,64%

Népal

4 429

Italie

4,44%

Egypte

3 577

Russie

3,14%

Jordanie

3 505

Canada

2,98%

Ghana

2 814

Espagne

2,97%

55 954

80,42%


Source : ONU.

 

Remboursement aux États contributeurs de troupes

Une compensation pour l’envoi de militaires se fait par le biais d’un forfait appelé troop cost, forfait par homme et par mois de 1 101 $ versé a posteriori aux pays contributeurs (et non pas aux militaires eux-mêmes). Cette compensation a été relevée, à l’issue des négociations et des recommandations du Senior Advisory Group on rates of reimbursement to troop contributing countries and other related issues (octobre 2012) de 6,75%.

 

En revanche, pour l’indemnisation de certaines capacités telles que les policiers et les observateurs militaires, l’ONU verse directement et mensuellement aux hommes et femmes qu’elle emploie une MSA (Mission Subsistence Allowance) dont le montant varie en fonction des pays où ces capacités sont envoyées.

 

De plus, l’ONU, qui a fait le choix de ne plus posséder d’équipements militaires en propre, loue du matériel militaire, aux États. En fait, elle rembourse les matériels mis à disposition par les pays contributeurs selon un catalogue précis : le Contingent Owned Equipment (COE). Plus le matériel est lourd, rare et cher (chars, balayeuse de piste d’aviation, génie, radars sophistiqués), plus l’ONU le rembourse à un taux élevé. Ceci permet à certains États qui déploient ce genre de capacités de le faire à moindre frais.

 

A titre d’information, le coût direct d’un militaire sous casque bleu est d’environ 20 000 $ par an (indemnités, nourriture, logement). Il est sensiblement le même pour les observateurs militaires et les policiers. Si l’on tient compte du coût global de la mission, le « coût global de possession » d’un militaire varie du simple au double selon les missions des Nations Unies. Par exemple, le déploiement d’un soldat de la MINUS revient à 113 000$, celui de l’ONUCI et de la MINUSTAH est estimé à 72 000 $ et celui de la MONUC à 80 000 $.

 

* * *

 

Le budget des opérations de maintien de la paix a plus que doublé en dix ans. Il repose principalement sur les grands pays occidentaux (P3, Union européenne, Japon) qui, en période de restrictions budgétaires, surveillent de près toute nouvelle dépense. Ceci évolue toutefois progressivement avec la part prise par les pays émergents dans le budget onusien. Les opérations de maintien de la paix des Nations Unies ont toutefois un coût incroyablement bas par rapport à celui d’autres interventions militaires (certes, souvent plus sophistiquées). Les 7,23 milliards de dollars du budget du maintien de la paix représentent, en effet, à peine 0,5% des dépenses militaires mondiales, et d'environ un mois de guerre en Afghanistan du budget américain [8].

 

Dr Alexandra Novosseloff

Chercheure-associée au Centre Thucydide, Université Paris Panthéon-Assas (Paris 2)

Texte actualisé en janvier 2013



[1] Résolution 3101 (XXVIII) de l’Assemblée générale, 11 décembre 1973

[2] Groupe d’observateurs militaires des Nations Unies entre l’Inde et le Pakistan.

[3] Organisme des Nations Unies chargé de la surveillance de la trêve.

[4] Le Département des Affaires politiques utilise également un Fonds d’affectation spécial pour les missions spéciales et autres activités de diplomatie préventive et de rétablissement de la paix (fonctionnant sur des contributions volontaires).

[5] Résolution A/RES/64/269 du 3 août 2010

[6] Résolutions 1874 (S-IV) du 27 juin 1963 et 3101 (XXVIII) du 11 décembre 1973.

[7] Ce budget de fonctionnement des Nations Unies est élaboré pour un biennum, 2 années civiles.

[8] Voir Communiqué de presse AG/AB/4057 du 24 décembre 2012

[9] Congressional Research Service, The Cost of Iraq, Afghanistan, and Other Global War on Terror Operations Since 9/11, 29 mars 2011. Voir également le rapport du CSIS et les travaux du Watson Institute for International Affairs de la Brown University