Bureau des affaires militaires

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Le Bureau des Affaires militaires (BAM) du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) du Secrétariat des Nations Unies est l’émanation de l’équipe du Conseiller militaire (1956-1992), du Bureau du conseiller militaire (1992-2002) puis de la Division militaire (2002-2007). Il est le reflet de la lente progression de l’expertise militaire au sein d’une institution qui en a été privée au départ.

 

En effet, le Comité d’état-major prévu à cet effet a été mis en sommeil en 1948 et le Secrétariat n’a pu développer de structures militaires en son sein. Les missions d’observation mises sur pied à partir de 1948 puis les opérations d’interposition et de maintien de la paix créées à partir de 1956 ont été gérées au sein du Secrétariat par des civils appartenant au Département des Affaires politiques spéciales.

Historique – Un conseiller militaire isolé au sein d’une structure civile et politique

Selon James Boyd, « c’est au cours de l’expérience de Suez (création de la Force d’urgence des Nations Unies) qu’un général finlandais a été détaché pour servir de premier conseiller militaire du Secrétaire général, un poste qui est progressivement devenu permanent » [1] … en 1965. A cette époque, le Secrétaire général le reconnaît lui-même : « le Secrétariat ne compte pas – et c’est là une lacune grave – de spécialistes des questions militaires hautement qualifiés et capables de veiller, continûment, à ce que l’Organisation soit toujours prête à faire face à des situations du genre de celles devant lesquelles elle a brusquement été placée » [2]. D’ailleurs, les demandes réitérées des membres de l’Organisation d’utiliser le Comité d’état-major pour assurer la préparation des contingents armés, leur appui logistique, le choix du commandant de la Force mise sur pied et le contrôle de l’évolution des opérations, prouvent que ces fonctions n’étaient pas remplies par le Secrétariat de l’ONU et qu’il existait une réelle lacune dans ce domaine.



Par la création de ce Bureau du Conseiller militaire auprès du Secrétaire général (« Office of the Military Adviser to the Secretary-General ») comprenant un petit effectif de militaires, le Secrétaire général ne fait que réagir à un besoin crucial et à une nécessaire professionnalisation. Dans un organigramme du Secrétariat de 1966, le conseiller militaire dépend à la fois du Cabinet du Secrétaire général et du Secrétaire général adjoint pour les Affaires politiques spéciales. Le poste est occupé jusqu’en 1968 par le général indien Indar Jit Rikhye [3]. Ce poste sera supprimé en 1969 et remplacé par le poste d’« officier de liaison militaire », avant d’être recréé en 1979 à un niveau politique moindre, c’est-à-dire à l’intérieur du Département des Affaires politiques spéciales.

 

De par le manque de moyens et de précision des tâches, les fonctions de ce poste étaient d’emblée très limitées et le fait d’une seule personne. Les structures du Secrétariat manquaient alors de cellules de planification ou de logistique, de personnel militaire permanent et en nombre suffisant. Selon Brian Urquhart, « il n’existe toujours pas de personnel militaire pour planifier en détail les prochaines situations d’urgence, ni de système permanent très général pour la sélection des troupes pour les situations futures. (...) En fait, en dehors du personnel réduit du conseiller militaire et une petite unité pour les affaires civiles également dans le bureau du Secrétaire général à New York, il n’y a pas de militaires de l’ONU ou d’organisation spéciale pour seconder les forces de l’ONU au Congo, au Moyen-Orient, et maintenant en Nouvelle-Guinée occidentale » [4]. Pour Larry L. Fabian, « la préparation avancée au sein du bureau réduit du conseiller militaire n’a jamais été plus que primaire et fonctionnait essentiellement comme une unité centrale d’entretien pour lancer et maintenir des opérations. Aucune planification à moyen ou long terme n’a été systématiquement entreprise et même les services de routine étaient limités par le nombre de personnel aux sujets prioritaires. Le bureau servait plus un organisme central de tri des demandes ("clearinghouse") qu’à un personnel militaire exécutif. Cela ressemblait plutôt à un établissement militaire sans état-major ou ministère de la Défense, et, par conséquent, avec un plus lourd fardeau au niveau de l’état-major du terrain » [5]. Bref, le poste de conseiller militaire, sans pouvoir de commandement ni fonction exécutive, ne pouvait faire office d’état-major. Ceci était aussi la conséquence des craintes d’une organisation civile de voir se développer en son sein des structures militaires. Ceci était le reflet d’une organisation qui avait entièrement décentralisé le commandant d’opérations qu’elle ne suivait que de très loin.

 

Cette situation dura jusqu’au début des années 90. Jocelyn Coulon relate alors que « lorsque Boutros-Ghali est arrivé aux Nations Unies en janvier 1992, les bureaux du conseiller militaire occupaient quelques pièces au fond du 36ème étage. C’est à peine si on connaissait son existence. Ses employés vaquaient nonchalamment à leurs occupations et, parfois, il n’y avait personne pour répondre au téléphone. (...) Depuis 1977, un ghanéen, le brigadier général Timothy Dibuama, occupait [le poste de conseiller militaire] sans trop d’enthousiasme » [6].

 

La création du DOMP et le renforcement du Bureau du conseiller militaire

 

L’expansion des opérations de maintien de la paix à partir des années 1990 met en évidence l’inadaptation des structures administratives du Siège à gérer des opérations toujours plus complexes et nombreuses. En octobre 1992, le Conseil de sécurité recommande donc au Secrétaire général d’envisager l’établissement au sein du Secrétariat d’un état-major renforcé de planification ainsi que d’un centre d’opérations, de manière à faire face à la complexité croissante de la planification initiale et du contrôle sur le terrain des opérations de maintien de la paix [7]. Une réforme des structures du Secrétariat est alors décidée fin 1992 et conduit à la création du Département des opérations de maintien de la paix (DOMP). Y est créé un petit « bureau du conseiller militaire ». Le conseiller militaire est désormais chargé de conseiller le Secrétaire général, par l’intermédiaire du Secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix, à propos des incidences militaires des résolutions, des plans et des propositions de l’Organisation en matière d’opérations sur le terrain et conseille les commandants des forces sur la mise en œuvre de ces plans et propositions [8].

 

Au moment de l’opération en Bosnie (FORPRONU) qui a déployé jusqu’à près de 40 000 militaires, le « Bureau du conseiller militaire » est certes renforcé, mais ne comprend que 21 personnes dont deux généraux et 11 officiers supérieurs. Une première restructuration du DOMP permet la création de nouvelles entités comme la création d’un Centre de situation (fonctionnant 24 heures sur 24) et d’une Division de planification et une augmentation des effectifs militaires. Ces derniers sont notamment renforcés à partir de 1995 par l’apport de personnel militaire détaché ("gratis personnel") [9]. Ils sont au total 124 militaires en 1996. Le conseiller militaire a souvent été au cours de ces années un ressortissant des pays occidentaux (Canada, Italie, Pays-Bas, Australie). Cette expertise militaire mise à disposition du Secrétariat par les Etats membres est, à partir de 1998-1999, remise en cause par les Etats « du Sud » qui n’ont pas les moyens de faire de même et pour lesquels cette expertise revêt, par conséquent, un caractère trop « occidental ». En 2000, il n’y a plus qu’une quarantaine de militaires au sein du DOMP.

 

2007 : De la « Division militaire » au Bureau des Affaires militaires »

 

Le « rapport Brahimi » d’août 2000 propose de « modifier la structure du Bureau du conseiller militaire au Département des opérations de maintien de la paix pour qu’elle corresponde mieux à celle des quartiers généraux des opérations de maintien de la paix des Nations Unies ». Les réformes Brahimi permettent le recrutement de nouveaux militaires (souvent détachés par leur Etat, mais payés par l’ONU). Ils sont regroupés au sein de la « Division militaire » qui comprend quatre services : planification, missions en cours, génération de forces, formation et évaluation. Le conseiller militaire est désormais de plus en plus souvent un ressortissant « du Sud » (Inde, Nigeria, Sénégal).

 

 

La restructuration du DOMP en juillet 2007 voulu par Ban Ki-moon permet une nouvelle croissance pour la Division militaire transformée en « Bureau des Affaires militaires » (BAM). Le poste de conseiller militaire voit son rang élevé au niveau de Sous-Secrétaire général (général de corps d’armée). Il a donc, pour la première fois, un rang égal aux autres adjoints du chef du DOMP : le Sous-Secrétaire général en charge du Bureau des opérations et celui en charge du Bureau de l’état de droit et des institutions de sécurité (ainsi qu’aux Commandants de force et chefs des observateurs militaires). Le BAM a doublé ses effectifs en trois ans ; il comprend, en 2010, 92 officiers.

 

Ce renforcement du BAM est en partie la conséquence d’une pression de certains Etats pour améliorer l’expertise militaire au sein du DOMP et des leçons apprises de la Cellule militaire stratégique dédiée à la FINUL et mise en place entre 2006 et 2010 [10]. Le BAM a ainsi été structuré autour d’un chef d’état-major (général de brigade) chargé d’organiser le travail d’état-major [11], et renforcé dans ses capacités de planification, d’évaluation et de suivi. Il a, en effet, été considéré comme essentiel « de renforcer les capacités dans le domaine du renseignement militaire, notamment pour la collecte et l’analyse des informations d’ordre militaire afin de faire des évaluations correctes de la situation, élaborer des plans de circonstances adaptés et protéger les forces des Nations Unies et les civils qui se trouvent sous une menace imminente et réagir à la crise » [12]. Le BAM s’est également doté de capacités limitées d’appui au démarrage ou à la montée en puissance des missions. Les méthodes de travail du BAM ont été professionnalisées afin que le conseil militaire soit plus solide et respecté au sein même du DOMP. Il assure le lien avec le reste des entités du DOMP par ses officiers de liaison mis en place dans les Equipes opérationnelles intégrées. Ainsi, il doit pouvoir remplir trois fonctions militaires essentielles pour appuyer les opérations de maintien de la paix :

 

  • pouvoir fournir les meilleurs avis militaires aux autorités du Secrétariat ;

 

  • assurer la planification stratégique et opérationnelle, notamment des évaluations sur le terrain et des plans de circonstance pour les opérations de maintien de la paix en cours et nouvelles et rapidement constituer, équilibrer, déployer et permuter les contingents destinés aux missions ;

 

  • fournir des orientations et établir des directives et des ordres militaires, notamment les règles d’engagement, afin de guider et diriger les composantes militaires des opérations sur le terrain.

 

Le Bureau des affaires militaires doit également suivre, appuyer et orienter les opérations militaires sur le terrain.

 

 

Toutefois, et quelque soit les réformes entreprises, le BAM ne constitue en rien un état-major opérationnel ; il permet au conseiller militaire de fournir les avis demandés pour le déploiement de la composante militaire des opérations de paix complexes et de suivre leur déploiement ou redéploiement. Il n’est guère plus qu’une structure modeste qui tente de faire valoir son expertise au bas d’une chaîne hiérarchique civile. Il n’en essaye pas moins de développer une structure d’état-major opérationnel à l’image de ses homologues otanien et européen.

 

 

Dr Alexandra Novosseloff

Chercheure-associée au Centre Thucydide,Université Paris Panthéon-Assas (Paris 2)

14 septembre 2010

 

 

 

Références


A/62/752 (17 mars 2008), A/64/572 (14 décembre 2009) : Rapport du Secrétaire général sur une analyse détaillée du Bureau des affaires militaires au sein du Département des opérations de maintien de la paix

BOYD James M., United Nations Peace Keeping Operations : A Military and Political Appraisal, 1971, New York : Praeger Publishers, 261 pages.

COULON Jocelyn, Les casques bleus, 1994, Québec, éditions Fides, 349 pages.

FABIAN Larry L., Soldiers Without Enemies : Preparing the United Nations for Peacekeeping, 1971, Washington, The Brookings Institution, 315 pages.

NOVOSSELOFF Alexandra, Le Comité d’état-major : histoire d’un organe en sommeil, 2008, Centre Thucydide / Sociological association of the UAE, 114 pages.

NOVOSSELOFF Alexandra, Le Conseil de sécurité des Nations Unies et la maîtrise de la force armée – Dialectique du politique et du militaire en matière de paix et de sécurité internationales, 2003, Bruxelles, éditions Bruylant, collection "Organisation internationale et relations internationales", 660 pages.

RIKHYE Indar Jit, Military Adviser to the Secretary-General : UN Peacekeeping and the Congo Crisis, 1993, Londres, Hurst & Company, 355 pages.

 

Notes de bas de page

[1] James M. BOYD, United Nations Peace Keeping Operations : A Military and Political Appraisal, 1971, New York, Praeger, p. 145.

[2] Introduction au Rapport annuel du Secrétaire général sur l’activité de l’Organisation, A/4390/Add.1, 1960, p. 4.

[3] Il démissionnera ensuite des Nations Unies en 1969 et sera l’un des co-fondateurs de l’International Peace Academy, aujourd’hui International Peace Institute.

[4] "UN Peace Forces and the Changing United Nations : An Institutional Perspective", International Organization, printemps 1963, 17(2), p. 350.

[5] Larry L. FABIAN, Soldiers Without Enemies : Preparing the United Nations for Peacekeeping, 1971, p. 206.

[6] Jocelyn COULON, Les casques bleus, 1994, Québec, éditions Fides, p. 29.

[7] S/24728 (29 octobre 1992) : Note du Président du Conseil de sécurité.

[8] Manuel relatif à l’organisation du Secrétariat, "Attributions et organisations du Département des opérations de maintien de la paix", ST/SGB/Organization, Section : DPKO, 22 mars 1995.

[9] Les militaires détachés à titre gracieux ne sont pas fonctionnaires de l’ONU et ont le statut d’"experts en missions". Leur tour de service est d’un an au minimum, avec possibilité de prorogation.

[10] A/62/744 (14 mars 2008) : Rapport du Secrétaire général – Examen approfondi de la Cellule militaire stratégique.

[11] Selon le rapport du Secrétaire général, la création de ce poste « a permis de renforcer le contrôle, les synergies et l’efficacité au sein du Bureau et d’améliorer la coordination au niveau des services et des équipes ». A/64/572, para.13.

[12] A/62/752, para.7.