Fiche d'information de l'État : Uruguay Uruguay

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Uruguay

La République orientale de l’Uruguay est un pays de l’Amérique latine (Cône sud). Elle partage ses frontières avec l’Argentine et le Brésil. L’Uruguay est membre de deux organisations conduisant des opérations de paix: l’ONU (1945) et l’OEA (1948).

Politique de maintien de la paix

La République orientale de l’Uruguay est un cas exceptionnel en Amérique latine, l’armée du pays se classant parmi les moins politisées de la région. Certes, les militaires sont intervenus dans les affaires internes du pays (pour contenir les rebelles Tupamaros) pendant la décennie 1970. Or, même s’ils ont assumé le pouvoir en Uruguay en 1973, après le référendum de 1980 (à travers lequel la population rejette leur constitution), ils entament un retrait des positions de pouvoir économique, politique et administratif. Ce processus culmine avec le retour pacifique à la démocratie en 1984, illustré par l’arrivée au pouvoir de Julio María Sanguinetti (1985-1990).

 

La politique étrangère de l’Uruguay en matière de défense est résumée dans le Livre blanc de 1999. Cette politique se base sur les principes suivants: la non-intervention dans des affaires internes d’autres pays, le respect du principe d’autodétermination des peuples, la préférence du recours au dialogue pour régler les différends, la négociation et d’autres méthodes pacifiques de résolution de conflits, et le multilatéralisme. Aux yeux des autorités du pays, la participation à des opérations de paix est un instrument non seulement pour mettre en pratique ces principes, mais aussi pour garantir la protection des intérêts nationaux de l’Uruguay. Comment peut-on expliquer ce lien entre opérations de paix et intérêts nationaux ?

 

Selon le gouvernement, des nouvelle menaces à la sécurité nationale (immigration illégale, terrorisme, trafic de drogues, entre autres), bien que relevant de la police, peuvent provoquer de l’instabilité dans la région. Dans un tel contexte, les Forces Armées sont appelées à appliquer une logique dissuasive, une stratégie qui est bien plus efficace quand elles jouissent de la crédibilité et de la légitimité tant à l’interne qu’à l’externe. Une des sources de crédibilité est la mise en application, dans des cas concrets, des principes énoncés par la politique étrangère du pays. La participation à des opérations de paix devient alors un outil pour les mettre en pratique; « la cohérence entre rhétorique générale et engagements concrets est une source de respect [et] le prestige est une arme de dissuasion », ce qui permet à l’armée de garantir la protection des intérêts vitaux du pays. La stratégie porte des fruits: l’Uruguay est un pays écouté et il détient une autorité morale pour participer, intervenir et exprimer son opinion sur tout ce qui concerne les opérations de paix de l’ONU.

Processus de prise de décision

Une fois que la Mission permanente de l’Uruguay auprès de l’ONU reçoit une invitation pour contribuer à une opération de paix, elle la transmet au ministère des Relations extérieures. Ce dernier est chargé d’évaluer si elle s’adapte à la politique étrangère du pays. Parallèlement, les Forces Armées évaluent, selon ce qui a été demandé (équipement naval ou aérien ou des bataillons d’infanterie), si l’Uruguay est en mesure d’y participer. Une fois que ces analyses sont réalisées, l’information est transmise au pouvoir exécutif. La décision revient alors au Président de la république, qui organise un débat au sein du Conseil des ministres. Si la réponse est positive, un projet de loi est élaboré, qui doit être approuvé par une majorité simple à l’Assemblée législative. Une fois que la participation est légalement autorisée, le ministère de la Défense ordonne le déploiement des ressources.

Évolution de la participation

L’Uruguay est un pays qui a une longue tradition de participation active aux opérations de paix de l’ONU. Au début des années 1990, un cinquième du personnel de l’armée uruguayenne était déployée quelque part dans le monde. En 2003, il était le septième contributeur de troupes, ses effectifs participant à deux tiers des opérations de paix en cours. Ses troupes totalisaient, en 2005, 44 % des gardiens de la paix sud-américains, l’armée de l’Uruguay ne représentant que 3 % des militaires de cette région.

 

Afin de mieux gérer la participation croissante du pays aux opérations de paix, les autorités uruguayennes ont créé en 1994, et sous l’autorité du ministre de la Défense, le Système d’appui aux opérations de paix (SINOMAPA). Pour sa part, l’armée a mis sur pied le Centre de coordination d’opérations de maintien de la paix (CECOMAPA). Dans les deux cas, il s’agit d’entités flexibles de coordination qui permettent de réunir, sur une base régulière, tous les acteurs pouvant être directement ou indirectement impliqués dans des opérations de paix, tels que le Chef de l’État-major de l’Armée, le ministère de la Sécurité publique (quand on demande d’envoyer des policiers), le ministère des Relations internationales, le ministère des Finances, et autres. Ainsi, s’il s’agit d’envoyer des médecins, des représentants du ministère de la Santé y sont invités. De même, on invite des spécialistes quand il s’agit, par exemple, de déployer des équipes de purification de l’eau.

 

En septembre 1997, l’Uruguay a signé un Mémorandum d’accord concernant ses contributions au système d’accords relatifs aux forces et moyens en attente des Nations Unies, une des solutions qui ont été explorées afin de garantir un déploiement rapide des Casques bleus. Aujourd’hui, l’Uruguay regarde d’un œil critique un tel système. Non seulement les opérations de paix sont en mutation, mais de plus des déploiements comme celui au Congo (2003) démontrent que le système n’est pas fonctionnel. Il ne s’agit pas nécessairement de faiblesses attribuables aux caractéristiques de l’initiative, mais plutôt de difficultés pratiques qui retardent le déploiement rapide de troupes. Un déploiement au Darfour, par exemple (en zone désertique) implique l’organisation non seulement des questions proprement militaires, mais aussi la logistique, dont le ravitaillement en eau potable et la génération d’électricité. Ce sont donc des milliers de tonnes d’équipement qui doivent être déployées.

 

L’Uruguay participe à d’autres débats afin d’améliorer la gestion de tout ce qui concerne le maintien de la paix. Par exemple, en 2003 le pays s’est prononcé pour une modernisation des services financiers de l’ONU afin d’assurer que les pays contributeurs aux opérations de paix recevront les bénéfices pour l’envoi de Casques bleus sur le terrain. À l’époque, faut-il le souligner, l’ONU entretenait encore une dette avec le pays pour sa participation au Cambodge.

 

Actuellement, le pays participe à 11 opérations de paix. Toutefois, c’est en Haïti et en République démocratique du Congo (RDC) où l’Uruguay est engagé de façon plus significative. Dans le premier cas, le pays contribue avec 1 146 militaires et 4 policiers à la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTAH). Pour l’Uruguay, cette mission de « stabilisation » consiste à mettre sur place les conditions minimales nécessaires pour permettre aux acteurs locaux d’avancer dans la construction des institutions politiques de base, comme les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. En ce qui concerne la Mission des Nations Unies en République démocratique du Congo (MONUC), 1 324 militaires et 45 observateurs militaires uruguayens sont déployés. Comme dans le cas d’Haïti, leurs activités sont diverses. Par exemple, c’est une unité navale de l’Uruguay qui a rouvert la communication fluviale dans le fleuve Congo (interrompue pendant plus de trois ans). Dans les deux cas, les activités des Casques bleus peuvent inclure des patrouilles, une simple présence à des fins dissuasives et l’établissement de ponts de contrôle pour désarmer des civils. On cherche ainsi à augmenter la sécurité pour rendre possible la reconstruction.

Chapitre VI versus Chapitre VII de la Charte des Nations Unies

Même si, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’Uruguay s’engage systématiquement dans des opérations traditionnelles de maintien de la paix (Chapitre VI de la Charte de l’ONU), le pays n’a pas encore développé une position générale en ce qui concerne les actions autorisées dans le cadre du Chapitre VII, les autorités ayant opté plutôt pour une approche ad hoc. L’enjeu est important parce que les deux missions auxquelles l’Uruguay contribue le plus largement en 2008 – RDC et Haïti -, ont été autorisées précisément sous le Chapitre VII. Or, de telles interventions peuvent aller à l’encontre du principe de non-ingérence dans les affaires internes d’autres États. De plus, les autorités craignent que le recours à la force se traduise par un affaiblissement de l’image de neutralité de l’Uruguay. Dans le cadre de la RDC, par exemple, la participation du pays fut possible seulement après être arrivé à un consensus sur le fait que le recours à la force serait minimal, dans un cadre où les parties auraient consenti au déploiement d’une telle mission.

 

Des nouvelles normes en cours de discussion, comme le principe de la « responsabilité de protéger », peuvent fournir une justification pour intervenir là ou le recours à la force est nécessaire. On indique par ailleurs que, s’il s’agit de maintenir la crédibilité de l’Uruguay, le pays a intérêt à continuer à participer aux opérations de paix de l’ONU. Toutefois, l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement de gauche, celui du président Tabaré Vázquez (2005-…), fait augmenter la critique. L’Uruguay se demande parfois si l’effort de paix en Haïti doit être poursuivi, car le parti au pouvoir – Frente Amplio - axe sa position sur les principes de non-intervention et d’autodétermination des peuples. Pour le moment, le gouvernement se fait rassurant à trois égards. D’abord, l’autorisation d’une opération de paix sous le Chapitre VII n’est pas nécessairement incompatible avec le respect du principe d’autodétermination des peuples. Ensuite, le processus de prise de décision d’engagement du pays dans une opération de paix inclut une série de poids et de contrepoids institutionnels, qui permettent précisément de justifier et de légitimer, au plan national, de tels compromis. Enfin, la politique de maintien de la paix de l’Uruguay n’est pas un sujet de politique partisane mais plutôt une politique d’État.

 

Fernando A. Chinchilla

Candidat au doctorat, science politique, Université de Montréal

28 mars 2008