Nouveaux défis de taille pour la MINUAD

Le Procureur de la CPI, Luis Moreno-Ocampo, souhaite poursuivre le président soudanais, Omar el-Béchir.

17 juill. 2008

 

Le 14 juillet 2008, le Procureur de la Cour pénale internationale (CPI), Luis Moreno-Ocampo, a demandé aux juges de la Cour pénale internationale de délivrer un mandat d’arrêt pour génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre contre le président soudanais, Omar el-Béchir. Cette décision a conduit l’ONU et l’Union africaine à commencer un retrait des personnels non essentiels de la mission conjointe des Nations-Unies et de l’Union africaine (MINUAD) basés au Darfour, par craintes de représailles de la part de forces pro-gouvernementales.


Une fois encore, l’invocation de la lutte contre l’impunité vient gravement menacer les efforts de résolution politique des conflits armés. Cette fois, un chef d’État en exercice est visé, d’où le risque – souligné par ces deux organisations présentes au Soudan – d’une transformation incontrôlée des rapports de force au sein du régime soudanais pouvant conduire à une déstabilisation en Afrique centrale et orientale.

 

Il ne faudrait certes pas surestimer les résultats de ces efforts diplomatiques engagés depuis cinq ans ni les effets attendus du déploiement de la MINUAD. On a en effet trop souvent tendance à focaliser toute l’attention sur le déploiement « salvateur » (et photogénique) de soldats extérieurs, quand la solution aux conflits armés réside dans un ensemble de facteurs, essentiellement internes à la vie politique du pays et de la région, sans négliger les influences extérieures.

L’Union africaine, divisée et dépendante

L’incapacité de l’ancienne Mission de l’Union africaine au Darfour (MUAS) à protéger les civils des violences commises par les milices pro-gouvernementales et les groupes armés rebelles trahit la faiblesse des moyens mis à disposition par les États africains pour la résolution du conflit, mais aussi les profondes divisions politiques. On s’en souvient, avec le déploiement de la MUAS en juin 2004, soutenu par le Président de la Commission de l’organisation régionale, Alpha Oumar Konaré, avec le franc soutien diplomatique et financier des capitales occidentales (en particulier à Washington, Ottawa, Londres, Paris, Bruxelles), le Darfour gagne ainsi une nouvelle visibilité dans les milieux diplomatiques africains. En octobre 2004, 3300 personnels doivent composer cette mission. Ce nombre atteint près de 7000 personnels en 2006, grâce à d’importantes contributions en troupes offertes par le Nigeria et le Rwanda, sans oublier le Sénégal, le Ghana et l’Afrique du Sud.

 

Rapidement, l’engagement diplomatique des dirigeants africains s’articule autour d’un prisme dominant : celui de l’état de guerre larvée entre le régime soudanais et son voisin occidental, le régime tchadien d’Idris Déby, ce qui conduira à terme à une profonde fracture entre les États du Nord de l’Afrique et ceux d’Afrique subsaharienne. Le président tchadien s’était pourtant rapidement placé en médiateur entre Khartoum et les mouvements rebelles darfouris, aboutissant à la signature d’un accord humanitaire de cessez-le-feu à N’djamena le 8 avril. Néanmoins, alors que la MUAS montre ses faiblesses dans ses réactions face aux violations de l’accord de N’djamena et aux violences contre les civils, les incidents se multiplient entre le Tchad et le Soudan au cours de l’année 2006, chacun accusant l’autre de tenter de le déstabiliser en accueillant et soutenant des mouvements rebelles qui le menacent. Idriss Déby ne pouvait que redouter une réponse déstabilisatrice de la part de Khartoum, étant donné les liens étroits et complexes existant entre les différents clans de l’ethnie Zaghawa de part et d’autre de la frontière tchado-soudanaise, ethnie à laquelle appartiennent tant le président Déby que de nombreux rebelles au Darfour. Malgré ses efforts de médiation, le régime soudanais et les États membres de l’Union africaine partageant d’importants intérêts avec lui (en particulier l’Égypte) ont soupçonné Idriss Déby de chercher protection auprès des États occidentaux et de servir de relais aux préférences de ces derniers face au conflit au Darfour, en particulier au projet de déploiement de l’ONU dans cette région.

 

La division au sein de l’Union africaine s’est rapidement imbriquée à cette question d’un déploiement de Casques bleus au Darfour en relais de la MUAS. Les divisions s’exacerbent après l’échec de l’accord de paix au Darfour signé le 5 mai 2006 à Abuja, qui accélère la fragmentation entre factions rebelles et conduit à de nouveaux combats entre ces dernières.

 

La MUAS a temporairement contribué à limiter les violences, par la présence de ses observateurs sur le terrain. Mais, à mesure que la perspective d’une résolution politique du conflit s’est éloignée, cette force a révélé son incapacité à peser sur les choix des belligérants et à protéger efficacement les civils directement affectés par ces violences. Les désaccords existant entre chefs d’État au sein de la Conférence de l’Union africaine et en particulier au sein de son Conseil de paix et sécurité, ainsi que les concurrences entre ce Conseil et la Commission de l’Union, ont contribué à l’affaiblir, en termes de moyens matériels (financiers et logistiques) et humains. Une telle faiblesse, traduite par exemple par de nombreux retards dans le paiement des soldes des Casques verts, ne la prédisposait pas à un engagement volontaire et robuste face aux multiples défis lancés par les belligérants multiples se mouvant dans un territoire si vaste. Son existence tenait pour beaucoup au soutien financier d’États occidentaux. Lorsque ce soutien a disparu, au profit d’un appel à une transition vers une opération de l’ONU, l’avenir de la MUAS est apparu comme sérieusement compromis.

De la transition vers l’ONU avortée à l’« hybridité »

L’action du Conseil de sécurité de l’ONU, et en particulier ses membres les plus attachés à un déploiement de l’ONU au Darfour, États-Unis en tête, depuis 2003, doit également être considérée ici. Dès 2004, la pression médiatique et diplomatique s’accroît sur le gouvernement de Khartoum sous le coup des accusations de génocide portées contre lui par le Congrès des États-Unis, le 24 juillet. C’est dans ce contexte que le Conseil de sécurité de l’ONU menace le gouvernement soudanais de sanctions s’il n’agit pas rapidement pour mettre fin aux violences commises contre les civils (résolutions 1556 du 30 juillet 2004), et il dépêche une commission d’enquête internationale pour les violations du droit international humanitaire commises au Darfour (résolution 1564 du 18 septembre 2004). Les membres du Conseil de sécurité agissent avec précaution à l’égard du gouvernement soudanais, toutefois, au moment où ce dernier est en train d’accepter des concessions historiques pour la résolution de l’autre conflit soudanais fortement internationalisé : le conflit entre le régime et les rebelles du Sud Soudan. L’armée soudanaise profite de cette période pour accélérer ses campagnes aériennes et terrestres destinées à priver les rebelles darfouris de tout abri en chassant les populations susceptibles de les appuyer. Peu après la signature de l’accord de paix inclusif pour le Sud (9 janvier 2005), le Conseil de sécurité décide certes l’envoi d’une importante force de paix de l’ONU pour le Sud Soudan avec le consentement du Soudan (résolution 1590 du 24 mars 2005). Mais il saisit également la Cour pénale internationale (CPI) pour punir les responsables des crimes commis au Darfour (résolution 1593 du 31 mars 2005).

 

Les rapports entre le président soudanais et l’ONU en pâtissent rapidement. Alors que le premier a accepté une importante mission de la seconde (10 000 Casques bleus) pour appliquer l’accord de paix pour le Sud Soudan, il s’oppose résolument à toute présence militaire onusienne au Darfour. Et ceux qui, au sein de l’appareil d’État soudanais, ont promu l’accord de paix au Sud en accordant une place significative à l’ONU dans ce processus, se sont trouvés vertement critiqués pour les concessions qu’ils ont accordées aux acteurs « étrangers ». C’est que les organisateurs de la répression au Darfour directement et personnellement menacés par la CPI occupent les places les plus hautes dans l’appareil de sécurité soudanais. Ils ont su obtenir du président soudanais, Omar el-Béchir, un soutien sans faille contre toute nouvelle immixtion extérieure facilitant le travail de la Cour, seule garantie pour le président soudanais d’assurer sa survie politique.

 

Après une confrontation diplomatique pendant plus d’un an entre les membres du Conseil de sécurité de l’ONU souhaitant une opération de l’ONU au Darfour et le président soudanais, l’accord est trouvé en novembre 2006 pour le déploiement d’une opération « hybride » ONU / Union africaine. Cette fois, le Soudan a donné son accord, même si les négociateurs s’attendent à ce qu’il cherche à gagner du temps dans les détails de la mise en œuvre de la décision. Dans cette formule perdurent en outre les divisions entre États du Nord de l’Afrique et de ceux au sud du Sahara, en particulier ceux d’Afrique australe les plus proches d’une ligne à la fois occidentale et « africaine » (par opposition à « arabe »).

L’hybridité, une solution militaire politiquement fragile

Depuis près d’un an, la MINUAD est en cours de déploiement, sous la responsabilité du Congolais Rodolphe Adada (Représentant spécial de l’ONU et de l’Union africaine pour le Darfour) et du Général nigérian Martin Agwai (commandant de la MINUAD). L’« hybridité » de cette force, qui reflète les compromis rendus indispensables par un environnement régional et international peu propice à une action cohérente, résolue et consensuelle, permet difficilement de surmonter les sérieuses difficultés rencontrées.

 

Bénéficiant du plus important budget autorisé par les Nations-Unies pour une opération de paix sous commandement onusien (soit 1,7 milliard de dollars pour l’exercice allant de juillet 2008 à juin 2009), la force compte toujours moins de 10 000 personnels en uniforme (sur les 26 000 autorisés), les États contributeurs de troupes tardant à fournir les personnels et le matériel nécessaires, malgré la création à l’ONU du Groupe des Amis de la MINUAD à l’initiative du Canada et des États-Unis. C’est en particulier le manque de moyens aériens de réaction rapide, hélicoptères de combats et de transports de troupes, qui grève les capacités opérationnelles de la force et la rendent extrêmement vulnérable.

 

Une raison de ces difficultés tient au fait qu’il n’y a, en pratique, aucune paix à maintenir au Darfour aujourd’hui, malgré les initiatives provenant de députés du parti au pouvoir ou de l’opposition soudanaise, ou encore des États de la région. La guerre se poursuit, y compris les bombardements aériens par l’armée soudanaise (qui a d’ailleurs utilisé des avions aux couleurs des Nations-Unies pour ce faire) et les attaques terrestres par des groupes armés profondément divisés sur le terrain. L’action pour les responsables du maintien de la paix n’en est que plus délicate, eux qui préfèrent s’appuyer sur l’existence d’un accord de paix signé par toutes les parties et engageant ces dernières avant tout déploiement. Au Darfour, l’accord du 5 mai 2006 demeure rejeté par la faction Abdel-Wahid Mohamed Nour de l’A/MLS et surtout par le MJE de Khalil Ibrahim Mohamed.

 

Ce dernier mouvement a longtemps constitué le groupe armé le plus menaçant aux yeux de Khartoum, étant donné ses liens avec des membres de l’État tchadien, mais aussi avec l’ancien mentor islamiste du régime, Hassan al-Tourabi, devenu opposant politique après qu’il fut banni du parti au pouvoir par ses anciens acolytes en 1999-2000. Le 10 mai 2008, le MJE a prouvé avec éclat ses capacités de nuisance et son refus de renoncer aux combats, en pénétrant avec ses véhicules armés dans la ville jumelle de Khartoum, Omdurman. Les violents combats qui en ont résulté avec les services de sécurité soudanais dans les rues d’Omdurman ont rappelé toute l’actualité de la guerre au Darfour à des Soudanais de la capitale qui peuvent parfois la juger lointaine et négligeable, ainsi que les faiblesses de l’armée soudanaise. Le MJE a dû quitter Omdurman, mais la menace persiste.

 

Les attaques contre la MUAS (comme à Haskanita au Sud Darfour le 30 septembre 2007, dix soldats tués) et, le 8 juillet 2008, contre la MINUAD (à Oum Hakibah au Nord Darfour, sept personnels tués et vingt-deux blessés) confortent les États contributeurs de troupes dans leur réticence à lancer leurs personnels dans des opérations sans les moyens nécessaires pour leur garantir une relative efficacité et surtout pour assurer leur propre protection. Ces moyens, d’autres États mieux dotés semblent réticents à les fournir à la MINUAD.

 

La multiplication d’incidents cette fois au Sud Soudan (avec des combats parfois violents, comme à Malakal en octobre 2006, ou encore autour de la zone pétrolifère d’Abyei en mai 2008) et les retards dans l’application de l’accord de paix au Sud montrent sur un autre front les difficultés du régime soudanais à appliquer les engagements pris dès lors qu’ils fragilisent certains alliés locaux ou secteurs de l’appareil d’État, ce qui fait craindre là aussi une stratégie de retour à la guerre de la part de ces derniers.

 

On le voit, rien ne laisse espérer un succès rapide de la MINUAD dans l’accompagnement d’un processus de paix au Darfour plus incertain que jamais. Mais on ne voit pas non plus les alternatives à une gestion multilatérale associant fortement et en premier lieu les forces politiques soudanaises et les États de la région, puis l’Union africaine et l’ONU.

 

David Ambrosetti - Chercheur au CNRS (ISP/Université Paris X – Nanterre),

17 juillet 2008.

 

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