Bureau d'appui à la consolidation de la paix

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Le Bureau d’appui à la consolidation de la paix (ou Peacebuilding Support Office) a été créé par les résolutions 60/180 de l’Assemblée générale et 1645 du Conseil de sécurité en 20 décembre 2005, soit au même moment que la Commission de consolidation de la paix et que le Fonds des Nations unies pour la consolidation de la paix.

 

Il est intégré au Secrétariat général de l’ONU. Il doit remplir trois rôles principaux de coordination et d’appui, mais n’occupe toutefois pas de fonction opérationnelle:

 

- En premier lieu, il doit fournir une assistance à la Commission de consolidation de la paix, un organe consultatif intergouvernemental de l’ONU qui vise à améliorer la coordination des efforts internationaux, à mobiliser les ressources nécessaires, ainsi qu’à fournir des avis et proposer des stratégies intégrées aux fins de la consolidation de la paix ;

- En deuxième lieu, le Bureau d’appui est chargé de gérer l’attribution des projets du Fonds des Nations unies pour la consolidation de la paix (qui est administré par le PNUD), dont l’objectif est de débloquer immédiatement les ressources nécessaires à la mise en train des activités de consolidation de la paix et de mettre des fonds suffisants à disposition des opérations de relèvement (Résolution 1645, par. 24);

- Finalement, le Bureau fournit aussi une assistance au Secrétaire général afin de faciliter la coordination des efforts de consolidation de la paix déployés par les organismes des Nations unies.

 

Le Bureau d’appui est dirigé par un fonctionnaire onusien de carrière, qui est aussi le sous-secrétaire général à l’appui à la consolidation de la paix, et ses activités sont soutenues par une poignée d’experts du domaine. Le Bureau comprend trois sections principales, dont l’une est chargée de l’analyse financière et de la planification des ressources; l’autre à l’appui à l’élaboration des politiques et à l’analyse et qui est aussi chargée du suivi et de l’évaluation; et la dernière au soutien à la consolidation de la paix, c’est-à-dire aux relations avec les organisations onusiennes et les parties sur le terrain.

 

Afin d’accomplir sa première mission, le Bureau assure le bon fonctionnement des comités en fournissant un soutien à l’organisation et au développement du contenu. Il prépare les rapports annuels de la Commission ainsi que ceux des Réunions spécifiques aux pays. Il rédige aussi des évaluations du fonctionnement des comités, et identifie les meilleures pratiques.

 

Pour répondre à sa deuxième tâche et aider la Commission à mobiliser les ressources nécessaires, le Bureau effectue des analyses financières, gère les contacts avec les donateurs, analyse les problèmes de financement et fait le suivi du financement des initiatives de consolidation de la paix dans les pays inscrits à l’agenda de la Commission.

 

Parce qu’il n’est pas déployé sur le terrain, le personnel du Bureau assure sa fonction de coordination en maintenant le lien entre la Commission et les parties locales et internationales actives sur place, et planifie les visites de terrain des membres des comités. Il établit aussi le lien avec les organes onusiens ayant une présence dans les pays au programme.

 

Les débuts du Bureau de soutien se sont avérés difficiles, et il a fallu près d’une année avant que les ressources nécessaires à son fonctionnement soient débloquées. Ce « petit » Bureau d’appui — selon le qualificatif de la résolution 1645 — compte actuellement 41 postes, dont 13 postes permanents, ce qui limite considérablement ses capacités d’analyse et son « aptitude à établir des réseaux et à communiquer efficacement avec des experts en dehors du système », selon l’Examen du dispositif de consolidation de la paix, publié en 2010. Ce problème n’est pas mince étant donné que la crédibilité du Bureau (et par le fait même de la Commission de consolidation de la paix) repose justement sur son expertise. Il est évidemment difficile pour le personnel du Bureau de s’imposer auprès d’acteurs onusiens de poids qui jouent depuis plusieurs années déjà un rôle important en matière de soutien à la consolidation de la paix, en particulier le Département des affaires politiques (McAskie, 2010 : 18). Ainsi, tout comme la Commission, le Bureau d’appui peine à établir son rôle dans le système onusien. Pour corriger les faiblesses identifiées par l’Examen de 2010, le Bureau d’appui a priorisé trois stratégies : raffiner ses méthodes de travail et ces critères d’évaluation afin d’optimiser l’impact des mesures de consolidation de la paix; soutenir la cohérence des programmes, la coordination des capacités et la synergie des organisations au sein du système onusien et du système international; et finalement, améliorer la communication et la compréhension de la consolidation de la paix des acteurs des Nations Unies et des acteurs externes. Le Bureau d’appui vise aussi, d’ici la fin de l’année 2013, à permettre à la Commission de consolidation de la paix de mettre à la disposition des pays à risque des formes d’engagement plus simples (PBSO 2012-2013 Strategy).

Le Fonds pour la consolidation de la paix (FCP)

 

Lancé le 11 octobre 2006, le Fonds pour la consolidation de la paix (FCP) est administré par le Bureau d’appui à la consolidation de la paix, qui approuve les projets et les programmes et en supervise la mise en œuvre. Il est contrôlé par le Secrétaire général et non par la Commission elle-même, ce qui n’exclut pas l’intervention des membres les plus influents dans l’allocation des sommes.

 

Depuis 2007, le Fonds a alloué 356,4 millions de dollars américains répartis entre 24 pays, dont les six pays au programme de la Commission de consolidation de la paix. Les montants disponibles n’ont cessé d’augmenter depuis la création du fonds : 52,4 millions de dollars américains en 2009; et 76,4 en 2010 et 99,4 millions en 2011. L’objectif fixé par le dernier plan stratégique a été établi à une somme annuelle de 100 millions de dollars d’allocations. Cette croissance démontre l’engagement international, car il est constitué par les contributions volontaires de pays donateurs.

 

Le Fonds disposerait ainsi de l’une des bases de financement les plus larges de tous les fonds d’affectation spéciale multidonateurs administrés par les Nations unies. Entre 2006 et 2012, les dix plus gros contributeurs au FCP — qui sont par ailleurs éligibles à l’obtention d’un siège au Comité d’organisation de la Commission de consolidation de la paix — étaient principalement des États européens (Suède, Pays-Bas, Norvège, Allemagne, Espagne, Irlande et Finlande), à l’exception du Japon (6e contributeur) et du Canada (5e contributeur), et un seul d’entre eux est un membre permanent du Conseil de sécurité (le Royaume-Uni, le 2e contributeur du Fonds).

 

Le FCP ne vise pas à satisfaire tous les besoins financiers des pays en transition, mais cherche plutôt à agir comme un « catalyseur » pour faciliter un appui et une participation soutenus des organismes de développement et des donateurs bilatéraux. Il peut par contre compenser la négligence de certains secteurs, par exemple dans le domaine des réformes de sécurité et les programmes de désarmement, de démobilisation et de réintégration des combattants; des activités généralement sous-financées au plan international.

 

Le mandat du Fonds prévoit l’octroi de montants d’aide par le biais de deux dispositifs : le Dispositif d’intervention immédiate, dont l’objectif est de répondre aux menaces imminentes au processus de paix, et le Dispositif d’appui à la consolidation de la paix et au relèvement, qui soutient la création d’une capacité nationale de promouvoir la coexistence et le règlement pacifique des conflits, la revitalisation économique et l’établissement de services administratifs essentiels.

 

Le financement est réparti entre des projets appartenant à quatre grands domaines prioritaires :

- en premier lieu, au soutien d’activités d’appui à l’application des accords de paix, ce qui comprend le soutien aux réformes du secteur de la sécurité, à la primauté du droit, aux mesures de démilitarisation, de démobilisation et de réintégration, ainsi qu’aux mesures favorisant le dialogue politique;

- en second lieu, à la promotion de la coexistence et le règlement pacifique des conflits, incluant les mesures de réconciliation nationale, de bonne gouvernance et concernant la promotion des droits de l’homme et des droits des femmes;

- en troisième lieu, au relèvement économique rapide et les dividendes de la paix, ce qui comprend des mesures visant à améliorer l’emploi des jeunes, à soutenir le secteur privé et la réinstallation des déplacés;

- en quatrième lieu, pour la reconstruction des infrastructures et des capacités techniques.

 

L’appui financier se concentre sur les États qui ont démontré leur engagement à faire progresser la paix. À ce jour, les pays inscrits à l’ordre du jour (Burundi, Guinée, Guinée-Bissau, Libéria, République centrafricaine et Sierra Leone) ont reçu des financements représentants en moyenne 60 % des fonds alloués. Les fonds restants ont été distribués à des États ayant rempli les conditions requises pour bénéficier du programme de pays du Fonds, et sur lesquels pèsent des menaces imminentes sur le processus de paix (en 2011, huit pays ont bénéficié de sommes assez modestes : Comores; Côte d’Ivoire; Guatemala; Kirghizistan; Liban; Népal; Somalie; Soudan du sud).

 

Les financements en provenance du Fonds ne sont pas attribués directement aux gouvernements nationaux, mais plutôt à des organisations bénéficiaires faisant généralement partie de la structure onusienne. En 2011, 18 organisations ont géré le financement total réparti en 129 projets. Près de la moitié des fonds qui ont été investis l’ont été via le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), aussi responsable de l’administration du FCP par le biais du Bureau du fonds d’affectation spéciale multidonateurs.

 

L’efficacité du FCP comme mécanisme de financement de la consolidation de la paix est généralement reconnue. Il n’est pourtant pas exempt de plusieurs problèmes structurels et de gestion que le Secrétaire général a cherché à corriger par une révision de son mandat en 2009. Il voulait alors le rendre plus souple, notamment en simplifiant sa structure et son organigramme, en facilitant les consultations avec la Commission et en garantissant sa coordination avec les autres acteurs afin d’éviter les chevauchements avec d’autres mécanismes de financement (ONU, avril 2009). Une autre carence a plus récemment été soulignée par l’Examen du dispositif de consolidation de la paix (2010) : la tendance générale des décideurs à minimiser les risques. Pourtant, comme le souligne les auteurs du rapport, la rapidité du processus de décision et la prise de risque devraient distinguer le FCP des autres fonds de développement étant donné les impératifs de l’après-conflit.

 

Katia Légaré

Candidate au doctorat, Université Laval

4 octobre 2012

 

 

 

Références

 

Carolyn McAskie, 2020 Vision. Visioning the Future of the United Nations Peacebuilding Architecture, The Future of the Peacebuilding Architecture Project, Document de travail, CIPS/NUPI, 2010. Disponible en ligne: http://cips.uottawa.ca/publications/carolyn-mcaskie-2020-vision-visioning-the-future-of-the-united-nations-peacebuilding-architecture/ [Page consultée le 10 septembre 2012]

 

ONU, Dispositions prises pour la révision du mandat du Fonds pour la consolidation de la paix, A/63/818, 13 avril 2009.

 

ONU, Fonds pour la consolidation de la paix : Rapport du Secrétaire général, présenté à l’Assemblée générale et au Conseil de sécurité de l’ONU, A/64/217–S/2009/419, 3 août 2009.

 

ONU, Rapport de la Commission de consolidation de la paix sur les travaux de sa troisième session, présenté à l’Assemblée générale et au Conseil de sécurité de l’ONU, A/64/341–S/2009/444, 8 septembre 2009.

 

ONU, Examen du dispositif de consolidation de la paix de l’Organisation des Nations Unies, A/64/868, S/2010/393, 21 juillet 2010.

 

ONU, Fonds pour la consolidation de la paix : Rapport du Secrétaire général, Assemblée générale, A/66/659, 16 janvier 2012.

 

United Nations Peacebuilding Support Office, Strategy 2012-2013. Disponible en ligne : http://www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pdf/pbso-strategy-2012-2013.pdf. [Page consultée le 27 septembre 2012].