Le maintien de la paix russe en Géorgie est-il encore concevable?

Les tensions croissantes entre la Géorgie et la Russie rendent le respect du cessez-le-feu en Ossétie du Sud et en Abkhazie difficile à maintenir.

19 août 2008

 

La Russie, à travers la Communauté des États indépendants (CEI), se charge de la stabilité et de la sécurité de son étranger proche. À ce titre, elle déploie un important contingent de maintien de la paix en Géorgie afin de faire respecter les cessez-le-feu en Ossétie du Sud et en Abkhazie. Les tensions croissantes des dernières semaines entre la Géorgie et la Russie, culminant avec la guerre du 8 au 14 août 2008 à propos de l’Ossétie du Sud, appellent à une révision du mandat conféré à la Russie. En pratique, toutefois, cette remise en question risque peu d’être suivie d’effet.

Historique

Le conflit russo-géorgien a mis en lumière l’existence des troupes russes de maintien de la paix en Ossétie du Sud et en Abkhazie, à savoir dans les deux républiques séparatistes de Géorgie. Ces forces d’interposition ont été créées en 1992 et 1994, suite aux cessez-le-feu intervenus dans les conflits opposant les républiques séparatistes au pouvoir central de la Géorgie.

 

Bien que ces deux forces opèrent dans le même pays, leur composition et leur mandat diffèrent. L’opération de maintien de la paix (OMP) déployée en Ossétie du Sud depuis 1992 comprenait à l’origine 1500 soldats, également répartis au sein de trois bataillons – un russe, un ossète et un géorgien. Cet arrangement est supervisé par une Commission de contrôle conjointe (CCC), qui rassemble des représentants de la Russie, de la Géorgie, de l’Ossétie du Sud et de l’Ossétie du Nord. Elle a pour mission d’occuper la zone de sécurité instaurée entre le territoire ossète et le territoire géorgien. La force de paix déployée en Abkhazie depuis 1994, sous mandat de la Communauté des États indépendants (CEI), est pour sa part uniquement constituée de soldats russes. Elle a pour mission de constituer une zone tampon entre Abkhazes et Géorgiens et d’empêcher une reprise des combats.

 

Il faut souligner que les OMP russes en Géorgie ne sont pas mandatées par la communauté internationale. Leur légitimité émane de la CEI dans le cas de l’Abkhazie et du consentement des parties dans le cas de l’Ossétie du Sud. Sur le plan opérationnel, les OMP russes en Géorgie sont toutefois supervisées par des organisations internationales. L’ONU déploie ainsi une mission d’observation en Abkhazie, la MONUG, dont le mandat émane de la Résolution 858 du Conseil de sécurité (août 1993), vérifie le respect de l’accord de cessez-le-feu conclu entre le Gouvernement de la Géorgie et les autorités abkhazes. Le mandat de la MONUG a été élargi par l’adoption de la Résolution 937 du Conseil de sécurité de l’ONU, à la suite de la signature par les parties d’un nouvel accord de cessez-le-feu en juillet 1994, et veille notamment à observer l’OMP de la CEI en Abkhazie, effectue des patrouilles et enquête sur les violations de l’accord observées. La MONUG est assez limitée, puisque sa composition maximale est de 136 militaires non armés, auxquels s’ajoutent du personnel civil et un maximum de vingt policiers, et entretient une assez bonne collaboration de la CEI. De façon similaire, l’Organisation pour la Sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a mis en œuvre une opération de supervision de l’OMP en Ossétie du Sud dès 1992. Bien qu’elle possède un bureau permanent à Tskhinvali depuis 1997, la présence de l’OSCE reste également limitée – le personnel total de l’OSCE chargé du dossier géorgien compte 200 personnes, dont huit observateurs militaires non armés en Ossétie du Sud. L’OSCE a également quelques activités en Abkhazie, mais concentre ses ressources en Ossétie du Sud.

 

La question du rôle des forces russes de maintien de la paix fait périodiquement surface en Géorgie. Bien que l’on reconnaisse généralement que les troupes russes ont permis de faire respecter les cessez-le-feu, elles n’ont pu empêcher certaines violations à grande échelle. Ainsi, en 1998, une courte guerre de six jours s’est déroulée dans la zone de sécurité abkhaze, provoquant l’exil de près de 30 000 Géorgiens. D’autres reprises des hostilités, plus limitées, ont été observées en Abkhazie en 2001 et en Ossétie du Sud en 2004.

 

Au-delà de la question de l’efficacité, c’est souvent la neutralité même de ces opérations qui est remise en question par les autorités géorgiennes. Accusées par Tbilissi d’être partie prenante aux conflits, les troupes russes de maintien de la paix ont parfois été prises pour cible par les soldats géorgiens, tant en Ossétie du Sud qu’en Abkhazie. Ceci s’explique en partie par la composition de ces opérations, particulièrement en Ossétie du Sud, où la contribution de troupes de la part des protagonistes du conflit déroge à la règle de neutralité pratiquée par l’ONU dans d’autres OMP ailleurs dans le monde. Si les premières années de déploiement ont été relativement calmes, les accrochages ont cependant été nombreux entre ces forces de maintien de la paix et les unités géorgiennes, particulièrement depuis le début des années 2000, ayant pour résultat la scission des forces de paix tripartites en Ossétie du Sud en 2004, provoquée par le départ du contingent géorgien. Celui-ci a installé ses propres forces à la frontière osséto-géorgienne, à quelques mètres à peine des troupes russes et ossètes. Ce n’est pas que la composition de l’OMP qui est remise en cause par Tbilissi, mais également celle de la CCC. Tbilissi considère en effet que la commission est biaisée en faveur des intérêts de Moscou – trois des quatre représentants étant soit russes soit pro-russes – et perpétue le statut quo plutôt que de favoriser un règlement politique du conflit. En mars 2008, la Géorgie a demandé à ce que la composition de la CCC soit modifiée pour y intégrer des représentants de l’Union européenne et de l’OSCE, jugées plus neutres. Cette tentative d’internationalisation fut un échec.

 

Du côté abkhaze, le mandat de l’OMP de la CEI en Abkhazie est menacé de non-renouvellement à tous les six mois, la Géorgie refusant d’y donner son consentement. Suite aux pressions des États occidentaux et de la Russie, Tbilissi finit toujours par reconduire, in fine, le mandat de cette mission, bien qu’accusant parfois un retard, ce qui pousse momentanément les forces russes à opérer en Abkhazie sans mandat valide. Depuis 2006, le débat fait rage en Géorgie sur un éventuel retrait du consentement géorgien à l’OMP de la CEI, sans que le parlement ni les conseillers légaux du gouvernement ne soient parvenus à une conclusion définitive. Par ailleurs, la Russie a maintes fois répété qu’elle n’avait aucunement l’intention de retirer ses troupes, particulièrement eu égard au fait que la plupart des Abkhazes ont reçu le passeport et la citoyenneté russes.

 

Ces tensions à propos de la présence de soldats russes de maintien de la paix en sol géorgien sont pratiquement indissociables de la présence de militaires russes dans le reste de la Géorgie, source de contentieux entre Moscou et Tbilissi depuis de nombreuses années. Le président géorgien d’alors, Édouard Chevardnadzé, a permis en 1994 à la Russie de se déployer dans quatre bases militaires en sol géorgien, pour une durée de 25 ans. Vu comme une concession, Chevardnadzé espérait en retour que la Russie permettrait à la Géorgie de restaurer son intégrité territoriale. Devant le constat de l’échec de cette politique, Tbilissi a demandé, de façon répétée depuis le milieu des années 1990, à ce que les forces militaires russes soient retirées de Géorgie. Après avoir tardé pendant des années, malgré la signature d’ententes à ce sujet, c’est suite à des pressions de la communauté internationale que la Russie a finalement annoncé il y a quelques mois la fin du retrait de ses militaires du territoire géorgien, exception faite de ceux qui participent à l’OMP. Le conflit de Géorgie survient donc au moment où la présence militaire russe était relativement limitée en Géorgie. Bien que les fonctions de ces deux types de soldats russes en sol géorgien soient distinctes, le discours géorgien pratique souvent l’amalgame. Depuis son indépendance, Tbilissi accuse la Russie d’ingérence dans ses affaires internes. Les sources de conflits entre les deux pays étant nombreux, le retrait des troupes russes signifie pour beaucoup le retrait de tous les militaires, ceux participant aux OMP compris.

L’incidence des développements récents

Depuis la déclaration unilatérale d’indépendance du Kosovo au printemps 2008, Moscou a fait part de sa volonté de renforcer ses liens avec les deux républiques sécessionnistes géorgiennes. Il faut dire que le premier ministre russe Vladimir Poutine n’a jamais digéré les frappes de l’OTAN contre la République fédérale Yougoslavie en 1999, auxquelles s’était opposée la Russie. Depuis l’ouverture des pourparlers concernant le statut final du Kosovo, Poutine, alors président de Russie, affirmait que la situation du Kosovo était analogue à celle d’autres entités sécessionnistes aux confins de l’Europe. Depuis des mois, il avait annoncé que la reconnaissance de l’indépendance kosovare constituerait un précédent qui devrait avoir une portée universelle et mènerait à une instabilité, notamment au Caucase. La Russie a ainsi annoncé, au début de mai, un renforcement de la présence de ses troupes de paix en Abkhazie, qui passaient alors de 1900 à 3000 militaires, et en Ossétie du Sud, où le nombre de troupes russes a augmentée jusqu’à 2000 militaires, ce qui a permis à la Russie de respecter les limites autorisées tout en accédant au plafond indiqué dans les mandats respectifs de ces deux OMP.

 

Les soldats russes de maintien de la paix sont impliqués à plus d’un titre dans le conflit opposant la Russie à la Géorgie en août 2008. D’une part, bien que Moscou ait dénoncé l’intervention musclée de la Géorgie dans sa tentative de reprendre le contrôle de son territoire sécessionniste par les armes, c’est au nom de la protection de la population locale, constituée de citoyens russes, et en raison de la violation de l’accord de cessez-le-feu par Tbilissi que la Russie est intervenue en Géorgie. L’intervention du Kremlin est donc faite en vertu de son rôle de gardien de la paix. L’attaque des troupes géorgiennes sur un contingent russe de maintien de la paix, qui aurait fait dix morts et trente blessés parmi les soldats russes, n’a fait que renforcer la détermination de Moscou d’intervenir militairement.

 

D’autre part, ce sont précisément des troupes de maintien de la paix que Moscou a déployées lors de son actuelle intervention militaire sur le sol géorgien. Ayant déjà atteint les limites, Moscou a alors dépassé tous les plafonds autorisés. Ce sont plus de 9000 soldats russes supplémentaires qui ont été mobilisés du côté abkhaze, tandis que 6000 ont pris la direction de Tskhinvali, la capitale sud-ossète, tous lourdement équipés.

 

Il y a peu de doute que Saakashvili est allé trop loin aux yeux des autorités russes en tentant de reprendre par la force l’Ossétie du Sud. Par contre, il est clair aussi que la Russie ne s’est pas contentée de maintenir le statut quo en Ossétie du Sud et en Abkhazie. Si la Géorgie doit être blâmée pour son action militaire, la Russie n’est pas en reste. De façon générale, la neutralité de Moscou peut être mise en cause. Tbilissi a certes violé l’accord de cessez-le-feu en prenant pour cible des soldats de maintien de la paix. Par ailleurs, les milices ossètes ont également bombardé les positions géorgiennes les jours qui ont précédé l’intervention géorgienne sans être inquiétées par les soldats russes de maintien de la paix. De plus, si une intervention peut apparaître justifiée, l’ampleur des moyens utilisés semble disproportionnée. La Russie est allée beaucoup plus loin que tout ce qui peut être compris et justifiée par une OMP. Les forces russes ont bombardé des ports et des aéroports géorgiens, ont ouvert plusieurs fronts et occupent tout le nord et l’ouest du pays dans une interprétation extrêmement « étendue » de leur mandat de maintien de la paix en Ossétie du Sud. Les autorités russes ont beau affirmer qu’il ne s’agit pas d’une attaque sur la Géorgie, mais simplement une opération visant à protéger les citoyens russes en Ossétie du Sud et en Abkhazie menacés par la Géorgie, leurs actions sur le terrain contrastent avec leurs propos.

 

La guerre observée en août 2008 montre que, sous couvert de l’étiquette bienveillante de maintien de la paix, la Russie utilise son armée pour atteindre des objectifs politiques et géopolitiques. Il n’y a pas lieu ici de développer les motivations de l’intervention russe en Géorgie. La disproportion des moyens mis en œuvre par Moscou semble toutefois donner raison aux accusations de manque de neutralité de la part de Tbilissi.

L’avenir du maintien de la paix russe en Géorgie

Devant les critiques quasi unanimes de la communauté internationale et alors que s’amorce le retrait des troupes russes de Géorgie – un retrait qui devra être complété le 22 août selon le président russe Dmitri Medvedev – la question de l’avenir des OMP russes en Géorgie se pose. Malgré la volonté de s’affranchir de la tutelle russe affichée par Tbilissi, il semble toutefois qu’il n’y ait pas de réelle alternative à un certain retour à la situation qui prévalait avant le 8 août 2008, voire à une présence militaire russe renforcée. Deux raisons expliquent ce résultat probable : le manque de collaboration de Moscou et le manque d’alternative crédible.

 

Alors que la Russie tarde à retirer ses troupes, le général russe Anatoli Nogovitsine, chef d’état-major adjoint, a affirmé le 19 août 2008 que les troupes russes se retireraient de l’essentiel du territoire de la Géorgie, jusqu’en Ossétie du Sud et à la zone de sécurité définie dans l’accord de 1999, mais qu’elles érigeraient des postes de contrôle supplémentaires dans « la zone de conflit ». Selon les documents gouvernementaux géorgiens, la zone de conflit s’étend autour de l’Ossétie du Sud sur 7 km en Géorgie. De plus, selon un communiqué conjoint publié par Paris et Moscou, le retrait des troupes russes sera achevé les 21 et 22 août, à l’exception d’un contingent de 500 militaires chargés de la mise en oeuvre des mesures additionnelles de sécurité prévues par l’article 5 de l’accord de cessez-le-feu du 12 août, signé sous la supervision de Nicolas Sarkozy, le président français qui assure présentement la présidence de l’UE. L’article 5 de cet accord prévoit que les troupes russes se replieront sur « les lignes antérieures au déclenchement des hostilités », le 8 août dernier, mais autorise la Russie à prendre des « mesures supplémentaires de sécurité » autour de l’Ossétie du Sud. Bref, il y a peu de chances que le souhait géorgien d’un retrait rapide et complet des troupes russes de maintien de la paix soit exaucé.

 

Saakashvili a certes annoncé le 12 août 2008 que la Géorgie remettait en question sa participation à la CEI, une décision votée à l’unanimité par le Parlement géorgien le 14 août. Il s’agit certainement d’une façon de montrer encore une fois son opposition à Moscou, mais aussi, potentiellement, de retirer la légitimité d’une présence militaire de la CEI sur le territoire géorgien. Il reste que le conflit du mois d’août 2008 aura vraisemblablement pour conséquence le renforcement de la présence militaire russe en sol géorgien, que ce soit sous le chapeau d’une opération de maintien de la paix ou non.

Les opérations alternatives

Il est peu probable de voir se développer des opérations alternatives à celles de la CEI/Russie dans un avenir rapproché. Pour des raisons qui leurs sont propres, les candidates potentielles, l’UE, l’OTAN ou l’ONU, n’ont ni la capacité, ni la volonté politique de remplacer la Russie à court terme.

 

L’Union européenne (UE) considère déployer une opération de maintien de la paix dans les deux régions sécessionnistes de Géorgie si toutes les parties aux conflits acceptent un tel déploiement. Cette annonce, sans précision quant à l’ampleur de l’éventuel contingent envisagé, a été faite lors d’une mission diplomatique de Sarkozy dans la région le 12 août 2008. Malgré cette annonce, il est peu probable qu’une telle opération voie le jour. Certes, le Caucase du Sud constitue désormais un enjeu qui gagne en importance pour l’UE, étant donné que l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l’UE en 2007 a fait de l’UE une organisation riveraine de la mer Noire. De plus, le Caucase du Sud fait partie de la Politique européenne de voisinage (PEV), une politique mise en place par l’UE en 2004 dans le but de stabiliser les États instables de sa périphérie. Malgré ce regain d’intérêt de la part de l’UE, le Caucase du Sud reste loin d’être une priorité pour l’instant. La PEV est également perçue comme un instrument visant à bloquer la perspective d’adhésion de États qui en font l’objet. Dans le contexte où plusieurs États européens sont dépendants de la Russie pour ses ressources énergétiques, il y a peu de chances que l’UE parvienne à éliminer ses divisions internes et décide de confronter la Russie pour un enjeu somme toute mineur.

 

Une annonce similaire a été faite le 13 août par le Secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-moon, concernant la volonté de l’ONU d’envoyer des casques bleus. Or, la Russie détient un droit de veto sur toute résolution émanant du Conseil de sécurité, et il est peu probable que la Russie consente à une telle opération en Géorgie, pays que Moscou considère faisant partie de sa sphère d’intérêt privilégiée. Enfin, l’OTAN n’a montré aucun signe de vouloir déployer des troupes au Caucase. Ce constat risque peu de changer, considérant que les États de l’OTAN peinent déjà à fournir le nombre de troupes requises en Afghanistan, alors qu’il s’agit d’un enjeu qui fait plus largement consensus.

 

Enfin, une dernière raison milite pour le maintien d’OMP strictement russe ou de la CEI : Ossètes et Abkhazes ne seraient pas prêts à donner leur consentement à un déploiement alternatif à celui de la Russie, qui les a bien servi jusqu’à présent.

 

De la mollesse de la réaction de l’OTAN, au manque d’alternatives crédibles pour remplacer les OMP russes en Géorgie, tout semble indiquer que la Russie ressortira renforcée du récent bras de fer caucasien. La Russie a encore une fois utilisé le maintien de la paix pour maintenir une présence militaire dans un État de son étranger proche, mais également pour y étendre son influence, montrer au monde sa capacité militaire et, par-là, effectuer un retour frappant sur la scène internationale.

 

 

Pierre Jolicoeur - Professeur de science politique, Collège militaire royal du Canada à Kingston

19 août 2008

 

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