Le difficile maintien de la paix en Géorgie

L'urgence de repenser la sécurité européenne dans le cadre d'une négociation de type global entre les Occidentaux et la Russie.

6 oct. 2008

 

Considéré sous l'angle de la problématique des opérations de maintien de la paix, le cas de la Géorgie apparaît comme des plus singuliers. En effet, après la sécession de l'Ossétie du Sud (1992) et de l'Abkhazie (1993), ce pays se trouva devoir héberger, dans le sillage d'une série de cessez-le-feu réalisés par Moscou entre Tbilissi et les insurgés – aux fins d'éviter la reprise des combats en attendant un règlement politique final – deux forces d'interposition formellement (mais abusivement) chargées d'un mandat de "maintien de la paix" : une force composée de bataillons russes, géorgiens et ossètes déployée en Ossétie du Sud sous le label "Forces collectives de maintien de la paix" et une force russe, mandatée par la Communauté des États indépendants (CEI), établie en Abkhazie. De par leur composition, de telles forces contrevenaient au principe cardinal de l'impartialité. L'opération menée en Ossétie du Sud incluait, de manière aberrante, des contingents des parties mêmes au conflit. De surcroît et surtout, comme Moscou avait militairement appuyé les deux insurrections et allait ensuite consolider de plus en ouvertement l'indépendance de facto des deux entités sécessionnistes, la participation de troupes russes dans les deux cas ne pouvait que fausser grossièrement le jeu.

 

Néanmoins, vu le désintérêt que manifestaient à cette époque les Occidentaux vis-à-vis du Caucase, la Russie parvint sans peine à faire légitimer sa présence en Géorgie. Elle se fit ainsi attribuer un statut officiel de médiateur par l'OSCE en Ossétie du Sud et par l'ONU en Abkhazie. Parallèlement, elle accepta que les activités de ces "forces de maintien paix" fussent assujetties à un certain contrôle international de la part de ces mêmes organisations internationales. S'agissant de l'observation des contingents tripartites en Ossétie du Sud, l'OSCE n'établit pas de structure spécialisée; elle se contenta de confier la tâche à huit observateurs militaires non armés opérant au sein d'une "Mission de longue durée" (forte de quelque 150 experts civils) qui avait été instituée à Tbilissi pour faciliter le règlement politique du conflit osséto-géorgien et consolider la démocratie en Géorgie . En revanche, la surveillance des activités des forces russes en Abkhazie fut confiée à une centaine de militaires non armés opérant dans le cadre de la Mission d'observation des Nations Unies en Géorgie (MONUG) . La légitimation de la présence militaire russe en Abkhazie fut, semble-t-il, un élément d'un marchandage global où les États-Unis et la France trouvèrent leur compte en obtenant un mandat de "sous-traitance" en matière de maintien de la paix respectivement en Haïti et au Rwanda.

 

Comme prévisible, les troupes de "maintien de la paix" déployées par Moscou en Géorgie ne servirent qu'à geler le statu quo en faveur des régimes sécessionnistes et de légitimer le rôle prétendument médiateur de la Russie – laquelle alla sans vergogne jusqu'à accorder massivement la citoyenneté russe aux populations ossètes et abkhazes. En conséquence, au lendemain de la "Révolution des Roses" de 2003, la Géorgie réclama le remplacement des contingents présents sur son territoire par des forces neutres émanant de l'OSCE ou de l'Union européenne. La requête se heurta non seulement au refus de la Russie, mais aussi à l'indécision d'une Union européenne incapable de surmonter ses divisions quant la politique à suivre à l'égard de Moscou. Pour sa part, ulcérée par l'indépendance du Kosovo, les perspectives d'un nouvel élargissement de l'OTAN (qui engloberait notamment la Géorgie et l'Ukraine) et les projets américains d'installation de systèmes anti-missiles à ses propres portes, la Russie durcit sa politique en renforçant les liens avec les régimes sécessionnistes et en augmentant le nombre de ses forces de "maintien de la paix" en Géorgie.

 

Une erreur fatale

Le 8 août 2008, cédant impulsivement à une provocation des Ossètes, Tbilissi commit l'erreur fatale de tenter de reprendre le contrôle de l'Ossétie du Sud par la voie des armes. Ravie de l'aubaine, la Russie riposta de manière immédiate et foudroyante à l'aide de ses "forces de maintien de la paix". L'opération se solda par la destruction des infrastructures militaires et économiques de la Géorgie, la conquête des positions résiduelles que détenait encore celle-ci en Ossétie du Sud (un certain nombre de villages) et en Abkhazie (les gorges de Kodori), ainsi que la proclamation de l'indépendance des deux enclaves sécessionnistes.

 

Intervenant au titre de la Présidence de l'Union européenne, le Président Nicolas Sarkozy conclut avec le Président russe Medvedev, le 12 août 2008, un accord basé sur les six points suivants : engagement de la Géorgie de ne plus recourir à la force, cessation définitive des opérations militaires sur le terrain, libre accès à l'aide humanitaire, retour des troupes géorgiennes dans leur lieu de cantonnement habituel, retrait des troupes russes sur les lignes antérieures au déclenchement des hostilités et ouverture de discussions internationales sur les modalités de sécurité et de stabilité dans la région . Louable d'un certain point de vue (pour avoir permis l'arrêt des combats), l'accord prêtait le flanc à deux graves critiques. D'une part, il omettait toute référence à l'intégrité territoriale de la Géorgie : négociant en position de force, la Russie fut intransigeante sur ce point et, d'ailleurs, s'empressa de reconnaître l'indépendance de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie par un décret présidentiel en date du 26 août 2008. D'autre part, le point 5 de l'accord autorisait les "forces de maintien de la paix" russes à prendre des "mesures additionnelles de sécurité" pour protéger les deux enclaves sécessionnistes en attendant l'établissement d'un mécanisme de supervision internationale. Egalement exigée par la Russie, cette disposition, permit à Moscou d'établir des périmètres de sécurité de plusieurs kilomètres, sous forme de zones tampons incluant des points de contrôle, aux abords de l'Abkhazie et de l'Ossétie – soit à l'intérieur du territoire géorgien proprement dit.

 

Aux fins de la mise en œuvre de l'accord Medvedev-Sarkozy, un texte complémentaire fut signé à Moscou, le 8 septembre suivant, entre la Russie et une délégation de l'Union européenne composée du Président Sarkozy, du Président de la Commission européenne et du Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune. Le nouveau document stipula que les troupes russes évacueraient les zones tampons (dites "zones adjacentes") au plus tard le 10 octobre 2008 et seraient remplacées par des observateurs de l'Union européenne à partir du 1er octobre 2008. Sur cette base, le Conseil de l'Union établit, le 15 septembre 2008, une mission civile relevant de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) dénommée "European Union Monitoring Mission Georgia" (EUMM Georgia) .

Une opération de gestion de crises

En tant qu'opération de gestion de crise, l'EUMM Georgia dispose d'une chaîne de commandement unifiée associant – au plan opérationnel – le Directeur de la Capacité civile de planification et de conduite (CPCC) et – au plan du contrôle politique et de la direction stratégique – le Comité politique et de sécurité (COPS). Composée pour commencer de quelque 200 observateurs non armés – policiers, experts militaires et spécialistes des droits de l'homme – d'une vingtaine de pays (mais avec un apport particulier de l'Allemagne, de la France, de l'Italie, de la Pologne, de la Suède et de la Roumanie), elle a pour mandat formel de contribuer à la "stabilisation", la "normalisation" et "l'instauration d'un climat de confiance" aux fins d'un règlement pacifique et durable du conflit "à travers la Géorgie et la région limitrophe" .

 

En termes plus concrets, le rôle de la Mission – dont le QG est à Tbilissi – consiste à surveiller le retrait des troupes russes des "zones adjacentes" à l'Ossétie du Sud et à l'Abkhazie, et de coordonner avec le pays hôte l'arrivée graduelle de policiers géorgiens dans les sites évacués. A cette fin, la Mission a établi des bureaux de districts dans quatre régions incluant notamment les villes de Poti, Zougdidi, Gori et Basaleti. Il convient de signaler que les observateurs européens ne sont pas autorisés à opérer à l'intérieur de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie, où Moscou affirme vouloir entretenir 7 600 soldats – soit deux fois plus de troupes qu'avant la guerre d'août 2008. L'EUMM Georgia n'est donc censée garantir que le retrait des soldats russes ailleurs que dans les territoires sécessionnistes.

 

Quoi qu'il en soit, il est important de souligner que le dispositif mis en place par l'Union européenne n'a pas vocation à se substituer à ceux relevant de l'OSCE en Ossétie du Sud et de l'ONU en Abkhazie. Il est explicitement destiné à leur servir de complément et d'appui. De fait, les observateurs de la MONUG et de l'OSCE continuent à exercer leur mandat dans leurs zones respectives d'avant le conflit :

 

a) L'OSCE poursuit ses activités en Ossétie du Sud avec un nombre accru d'observateurs. Le 19 août 2008, aux fins de contribuer à la mise en œuvre de l'accord Medvedev-Sarkozy, le Conseil permanent de l'OSCE décida de porter le nombre d'observateurs militaires au sein de la Mission en Géorgie à 100 personnes et d'en déployer immédiatement 20 dans les "zones adjacentes à l’Ossétie du Sud" – pour une période minimum de six mois civils . La décision fut prise non sans mal et en prévision d'un accord ultérieur sur les modalités précises du mandat de l'ensemble de ces observateurs. Cependant, à ce jour, l'OSCE n'est pas parvenue (du fait des objections de Moscou) à adopter les modalités en question. Le principal point d'accroc reste la définition de la zone de déploiement des 80 observateurs supplémentaires .

 

b) La MONUG continue à opérer en Abkhazie en attendant le renouvellement de son mandat semestriel et nonobstant le départ de la Géorgie de la CEI. Suite à la volonté unanime du Parlement géorgien, Tbilissi annonça son retrait effectif de la CEI à compter du 18 août 2008. Cette décision a certes ôté à la présence du contingent russe en Abkhazie sa légalité. Toutefois, il est peu vraisemblable que le mandat de la MONUG (qui, conformément à la résolution 1808, court jusqu'au 15 octobre 2008) ne soit pas reconduit. L'abolition de la MONUG, dont le mandat est expressément fondé sur la prémisse de l'intégrité territoriale de la Géorgie, serait évidemment préjudiciable à la cause de la Géorgie. Par delà l'inopportunité de la suppression gratuite d'un élément supplémentaire de contrôle international en Abkhazie, il y a aussi le fait que la MONUG dépend des forces russes pour assurer la sécurité de ses propres observateurs militaires et installations. En somme, il existe maintenant trois dispositifs de contrôle entre lesquels la coordination est minimale et, partant, imparfaite. Il n'y a guère de s'en étonner : dans le domaine de la gestion des conflits, la diplomatie multilatérale se révèle le plus souvent comme l'art subtil d'inventer des arrangements de fortune aussi complexes qu'ambigus en réponse à des problèmes dont les données premières restent fondamentalement simples.

Trois enseignements

A ce stade, trois enseignements principaux se dégagent des retombées de l'affaire géorgienne.

 

1. La restauration de l'intégrité territoriale de la Géorgie peut être considérée comme utopique. Il est impensable d'espérer que Moscou revienne sur l'indépendance de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie ou, même, que ces deux entités ne soient pas (tôt ou tard) intégrées à la Russie. La perte par la Géorgie de quelque 18% de son territoire est certes imputable au premier chef à une Russie soucieuse de préserver, par une politique anachronique, ses intérêts dans une région stratégiquement et économiquement vitale – aussi bien qu'à une monumentale erreur de calcul commise par un Président géorgien impulsif et inexpérimenté. Mais elle est aussi la conséquence de la politique erronée pratiquée par l'Ouest pendant une décennie au Caucase. En effet, afin d'apaiser la colère de Boris Eltsine provoquée par le premier élargissement de l'OTAN à l'Est, les Occidentaux donnèrent à Moscou carte blanche : ils approuvèrent le déploiement de "forces de maintien de la paix" russes en Géorgie, adoubèrent la Russie en tant que médiateur dans le cadre de l'OSCE comme de l'ONU, et ne réagirent même pas à l'attribution massive de passeports russes aux populations ossètes et abkhazes. Les Européens ne commencèrent à renâcler qu'au lendemain de la "Révolution des Roses" (2003), et surtout après l'entrée en fonction de l'oléoduc Bakou/Tbilissi/Ceyhan (2005). Parallèlement, l'administration Bush imposa à Moscou une succession de camouflets diplomatiques. Quoi qu'il en soit, le démembrement de la Géorgie par la force des armes constitue un coup dur aux organisations internationales qui, comme l'OSCE et l'ONU n'avaient cessé de réaffirmer l'intégrité territoriale de Tbilissi depuis la double sécession de 1992-1993, En particulier, il représente un désastre majeur pour l'OSCE dont la pertinence était, depuis la chute du communisme, liée à la perspective d'une "européanisation" de la Russie.

 

2. L'intervention de l'Union européenne dans la gestion de l'affaire géorgienne ne paraît pas devoir changer la donne de manière décisive. Depuis l'adoption de la Politique européenne de voisinage destinée à stabiliser les pays situés à ses marges (2004) et l'admission deux Etats de la Mer Noire (Roumanie et Bulgarie) en 2007, le Caucase n'a cessé de prendre de l'importance pour l'Union. Toutefois, en raison de leur dépendance énergétique ou pour des considérations géostratégiques, les membres de celle-ci ne sont pas unanimes au sujet de l'attitude à adopter vis-à-vis de la Russie. Ainsi, la réaction de l'Union face à la reconnaissance de l'indépendance de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie par Moscou n'est guère allée au-delà du simple report des négociations sur un nouvel accord de partenariat. Comme signalé plus haut, la Russie refuse toute présence d'observateurs européens à l'intérieur de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie. Cette intransigeance place l'Union européenne devant un cruel dilemme : limiter le déploiement de l'EUMM Georgia aux "zones adjacentes" à l'Ossétie du Sud et à l'Abkhazie aboutirait accepter le fait accompli de l'amputation de l'intégrité territoriale de la Géorgie; par ailleurs, un éventuel déploiement dans les deux régions sécessionnistes ne serait concevable qu'au prix d'un arrangement impliquant, d'une manière ou d'une autre, la légitimation des régimes de celles-ci. En bref, dans cette affaire, l'Union n'est manifestement pas en position de force diplomatique face à la Russie.

 

3. Le règlement de l'affaire géorgienne dépendra avant tout de la décision que prendra l'OTAN au sujet de l'intégration ou non de la Géorgie et de l'Ukraine. A cet égard, les deux grandes options logiquement concevables paraissent chacune hasardeuses. Renoncer (à titre provisoire ou définitif) à l'intégration des pays en question équivaudrait à céder aux intimidations de la Russie. Entériner l'admission de ces mêmes pays constituerait une provocation à l'égard de Moscou et ouvrirait la voie à une escalade aux conséquences imprévisibles – mais dont l'Ukraine pourrait devenir la victime privilégiée. La dure réalité est que les Occidentaux se trouvent dans l'incapacité de restaurer l'intégrité territoriale de la Géorgie, verrou stratégique du Caucase méridional et point névralgique d'un réseau vital de gazoducs et d'oléoducs. Ils n'ont pas davantage les moyens de sérieusement pénaliser une Russie dont l'appui est indispensable sur bien des dossiers (en particulier ceux de l'Iran, de l'Afghanistan et du terrorisme) et qui fournit aux Européens le quart de leur gaz. Pour sa part, la Russie pourrait bien n'avoir remporté qu'une victoire à la Pyrrhus. Elle n'a pas obtenu la chute du Président géorgien et son action n'a guère reçu de soutien international. Au lieu de se contenter de rétablir le statu quo (qui, pourtant, jouait en sa faveur à vil prix) et d'avoir durablement neutralisé Tbilissi, elle a poussé son avantage trop loin et révélé d'inquiétantes ambitions territoriales dans l'espace de l'ex-URSS. L'explication de ce comportement réside (en sus du caractère vital du Caucase) dans l'obsession de la parité avec Washington qui a toujours hanté la Russie : Moscou semble avoir voulu remporter une victoire militaire facile au détriment d'un adversaire faible et en violation des règles internationales – comme l'avaient fait les Américains en Iraq en 2003.

 

En fin de compte, la crise géorgienne souligne l'urgence de repenser la sécurité européenne dans le cadre d'une négociation de type global entre les Occidentaux et la Russie.

Victor-Yves Ghebali - Professeur honoraire de l'Institut de hautes études internationales et du développement (Genève)

6 octobre 2008

 

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