Historique de l'opération EIS

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EIS       Philippines

Équipe Internationale de Surveillance

 

L'équipe Internationale de Surveillance (EIS) a été officiellement déployée à Mindanao (Philippines) le 10 octobre 2004 pour une période initiale d'un an afin de surveiller la cessation des hostilités entre le Front Moro de libération islamique (MILF) et le gouvernement philippin et de permettre à ceux-ci de poursuivre les négociations de paix. Son mandat est venu à échéance le 30 novembre 2008, mais, après une pause d'un an, le retour de l'EIS a été autorisé par un autre mandat le 8 décembre 2009 qui lui donne des responsabilités élargies.



La population musulmane du sud-ouest de Mindanao a une longue tradition de résistance datant au moins de la colonisation espagnole. Cette résistance, qui a renforcé le sentiment identitaire et militarisé les communautés, s’est perpétuée après l’indépendance et a mené à un conflit armé ouvert avec le gouvernement central philippin dans les années 1970. Ce conflit s’est notamment nourri des difficultés économiques et sécuritaires du jeune État pris entre rivalités politiques et personnelles. L’afflux de populations chrétiennes venant du nord en quête de meilleures conditions de vie ne fait qu’accentuer la méfiance des musulmans et leur crainte de se voir dépossédés de leur terre. La multiplication des actes de violence conduit le gouvernement à décréter la loi martiale en septembre 1972, obligeant tous les civils à rendre leurs armes. Cette tentative de restauration de l’ordre ne fait qu’envenimer le conflit. C’est dans ce contexte qu’est créé le Front Moro national de libération (MNLF) regroupant les rebelles jusque-là atomisés. Celui-ci bénéficie de l’aide de la Libye et, initialement, de la Malaisie dans sa lutte pour l’indépendance. Le conflit qui s’en est suivi a fait près de 60 000 victimes et plus de 300 000 déplacés.

En 1976, alors que le MNLF semble en perte de vitesse, des négociations menées par l’Organisation de la Conférence Islamique permettent la conclusion d’un accord prévoyant l’instauration d’un gouvernement autonome à Mindanao. L’accord sera cependant rapidement dénoncé par les musulmans. La violence reprend de manière sporadique en 1977 tandis que des dissensions internes aboutissent à la scission du MNLF et à la création entre autres du Front Moro de libération islamique (MILF) dirigé par Hashim Salamat. Ces dissensions, par ailleurs encouragées par le gouvernement philippin, et la lassitude affaiblissent les mouvements indépendantistes. En 1986, le FMNL renonce à la revendication d’indépendance en faveur de l’autonomie proposée par le gouvernement central, mais reprendra les armes deux ans plus tard. Le conflit entre les mouvements musulmans et le gouvernement se poursuit à faible intensité et est émaillé de périodes de négociations. En 1996, le FMNL signe un accord de paix en vue de l’établissement d’une Région Autonome du Mindanao Musulman (connu sous l’acronyme ARMM). Deux ans plus tard, le MILF signe un accord de cessez-le-feu aussitôt rompu lorsque les forces armées philippines se sont attaquées aux quartiers généraux du MILF sous l’ordre du président Estrada. Des négociations menées en 2001 permettent la conclusion d’un accord de paix entre le Gouvernement des Philippines et le FMLI le 22 juin 2001 (Accord de Tripoli). Seront aussi signés des accords de Modalités d’application des aspects sécuritaires le 7 août 2001 ainsi que des Modalités d’application des aspects humanitaires, de réhabilitation et de développement le 7 mai 2002. Ces efforts s’effondrent en février 2003 lorsque le MILF étant soupçonné d’abriter des terroristes. En juillet, le MILF perd son chef fondateur, Salamat Hashim.

Les négociations reprennent en février 2004 sous les auspices de l’Organisation de la Conférence Islamique et en juillet, le FMLI accepte de collaborer avec le gouvernement philippin dans sa lutte contre les éléments du mouvement indonésien Jemaah Islamiyah qui ont trouvé refuge aux Philippines. La menace représentée par le terrorisme pan-asiatique transforme l’enjeu du conflit et rend encore plus urgente la conclusion d’un accord général de paix à venir. C’est dans ce contexte que les parties au conflit accèdent au déploiement de l’Équipe Internationale de Surveillance (EIS), chargée d’aider à instaurer un climat de confiance pendant la poursuite des négociations de paix.

La mission de l’EIS est d’autant plus difficile à accomplir qu’il ne semble pas y avoir de réelle volonté de conciliation de part et d’autre. Les rebelles du MILF continuent à collaborer localement avec la Jemaah Islamiyah et avec le groupe activiste Abu Sayyaf. Du côté du gouvernement, la présidente philippine Gloria Arroyo sort fragilisée de sa réélection controversée en 2004 : elle devra faire face à des mutineries au sein de l’armée, à des tentatives d’assassinat et à des accusations de corruption à l’origine de manifestations de masse réclamant sa démission. L’armée adopte quant à elle un virage stratégique répressif impliquant mesures d’intimidation et exécutions extrajudiciaires. Dans ce contexte, les rebelles refusent toute négociation directe avec les autorités. La Malaisie, principal pays contributeur de l’EIS et soutien initial du MILF, se charge des négociations et conditionne sa participation à l’EIS aux progrès dans les négociations entre le MILF et le gouvernement. Or celles-ci stagnent depuis décembre 2007 : le projet du gouvernement d’amender la Constitution pour accommoder les revendications séparatistes au sein d’un État fédéral est rejeté par les rebelles mais aussi par l’opposition civile qui estime que reviendrait à déchirer le pays.

Devant la stagnation de celles-ci depuis décembre 2007, la poursuite de combats entre les rebelles du FMNL, du FMLI et de la Nouvelle Armée du Peuple (mouvement maoïste installé à Mindano) et l’armée, la Malaisie annonce sa volonté de se retirer de l’EIS à partir de mai 2008. Toutefois, elle suspendra sa décision pour prolonger sa participation de trois mois après l’expiration de son mandat le 31 août 2008. En effet, le 16 juillet 2008 à Kuala Lumpur, le gouvernement et le MILF semblent s’entendre sur l’élargissement de la zone ancestrale islamique au sud du pays. Près de 700 villages doivent cependant se prononcer par referendum sur leur volonté ou non de faire partie de cette zone. Ce referendum, selon le vœu du gouvernement, ne se tiendrait qu’après la signature d’un accord politique avec le MILF. Or les populations catholiques de la région craignent une ségrégation religieuse au sein de cette zone. Plusieurs responsables de région du Cotabato du Nord, située au sud des Philippines, demandent à la Cour suprême d’obliger le gouvernement de dévoiler les termes de l’accord avec le MILF avant toute signature. Ils demandent également la tenue d’un débat public et obtiennent gain de cause auprès de la Cour suprême : celle-ci suspend la signature d’un accord et débute l’examen de l’accord le 16 août 2008.

Après avoir entendu les délibérations de la Cour suprême, l’avocate en chef du gouvernement philippin, Agnes Devanadera, estime que l’entente de paix entre le Front Moro de Libération islamique (FMLI) ne sera pas signé et devra faire l’objet de nouvelles négociations. Les négociations sont rompues et les combats entre le FMLI et l’armée reprennent aussitôt, provoquant le déplacement de plus de 400 000 civils. Le mandat annuel de l’EIS vient à échéance le 30 novembre 2008 et n’est pas renouvelé puisque le panel de paix du gouvernement, dissout en septembre, n’avait pas encore été remis en place. L’approche des élections présidentielles, fixées pour mai 2010, laisse cependant s’entrouvrir une fenêtre d’opportunité dès le deuxième semestre de 2009. Un Groupe de Contact International, composé du Japon, de la Turquie, du Royaume-Uni et de plusieurs ONG internationales, est mis en place en septembre 2009 afin d’assister les Panels de paix du MILF et des Philippines mais également l’EIS et la Malaisie, en prévision d’une reprise des pourparlers.

Le 8 décembre 2009, l’EIS obtient toutefois un nouveau mandat sous l’égide de la Malaisie. Le MILF et le gouvernement philippin réactivent les négociations au cours du même mois avec pour objectif la signature d’un accord de paix intérimaire, mais celles-ci s’étiolent avec l’ouverture de la campagne électorale présidentielle, alors que les assassinats politiques se multiplient au Mindanao. La victoire de Benigno Aquino, fils de l’ancienne présidente Corazon Aquino III, semble donner un nouvel élan au processus de paix, le MILF et le gouvernement philippin se mettant d’accord en mai 2010 pour demander conjointement à l’UE de s’impliquer dans l’EIS. Au cours de l’été, les deux parties oeuvrent à la nomination de leurs Panels de paix respectifs pour la reprise des négociations prévu à la mi-septembre. En parallèle, la société civile de Mindanao se mobilise et cherche à promouvoir une solution négociée au conflit en organisant la première Conférence de Solidarité Nationale sur le Mindanao en août de cette même année.

 

Fin septembre 2010, les panels de négociation du gouvernement et du MILF sont formés. Peu après, le MILF annonce qu’il renonce à l'indépendance face aux Philippines et qu’il privilégie la création d’un « sous-État » soumis à un « gouvernement unitaire ». Selon Mohagher Iqbal, du panel de paix du MILF, « un accord sur la création d’une entité sub-étatique permettrait au peuple moro d’avoir le contrôle sur tous les aspects de la gouvernance à l’exception de la défense nationale, les affaires étrangères, la monnaie et le service postal ». La nouvelle proposition du MILF est qualifiée par les autorités philippines d’accord « gagnant-gagnant ».

 

 

Alors que les affrontements diminuent entre le MILF et les forces armées philippines à mesure que l’éventualité d’un accord se fait de plus en plus présente, des divisions apparaissent au sein du MILF entre radicaux et modérés. Ces divisions aboutissent à la création d’un groupe dissident opposé aux négociations et mené par Ameril Umbra Kato . La conseillère présidentielle philippine pour le processus de paix, Teresita Deles, indique à la mi-avril 2011 que son « panel d’experts pense qu’un an est un délai raisonnable pour négocier un accord politique avec le MILF ».

 

 

Fin 2011, il est décidé que les Forces armées des Philippines pourchasseront conjointement avec le MILF le commandant dissident Ameril Umra Kato, auparavant officiellement exclu des rangs du mouvement, et ses quelque 300 Combattants de la liberté de l'armée islamique du Bangsamoro (BIFF). Sa rébellion pose en effet une menace significative au processus de paix. Un mois plus tard, des sources affirment que M. Kato a été victime d’une attaque cérébrale qui l’aurait laissé paralysé et incapable de parler ; son décès est annoncé quelques jours après.

 

 

Le processus de paix progresse de manière satisfaisante au cours de l’année 2012 et les deux parties multiplient les déclarations d’optimisme. Mi-octobre, les négociateurs en chef du MILF et du gouvernement philippin signent un « accord préliminaire de paix » et, quelques jours plus tard, une Feuille de route détaillant les étapes qui permettront d’aboutir à un accord de paix final d’ici fin 2016, après quinze ans de négociations. L’« accord préliminaire de paix » prévoit l’établissement d’une zone semi-autonome à Mindanao. Dénommée Bangsamoro, cette entité sera dotée de prérogatives élargies dans les domaines politique, économique et fiscal et devrait obtenir une part importante des revenus issus des ressources naturelles de la région. Le gouvernement philippin maintiendra néanmoins son contrôle dans les domaines de la sécurité, de la défense, de la sécurité, de la citoyenneté et des politiques étrangère et monétaire. De nombreux points restent toutefois encore à discuter, comme l’étendue de la région semi-autonome. Cet accord doit par ailleurs être soumis par référendum à la population philippine, qui avait déjà bloqué en 2008 un projet d’accord similaire.

 

Structure Organisationnelle

 

 

Thomas Poulin


Agent de recherche au ROP


Octobre 2012