Chapitre VI

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Le chapitre VI de la Charte des Nations Unies traitant du « règlement pacifique des différends » est essentiel au dispositif du système de sécurité de l’ONU et au cœur de l’esprit de la Charte. Le Chapitre VI définit le rôle du Conseil de sécurité en matière de prévention des conflits dans le cadre d’une action non coercitive reposant sur le consentement des parties en présence.

 

Les actions menées en vertu du chapitre VI concernent la médiation, l’enquête et l’établissement des faits. Le Chapitre VI (chapitre du consentement) se situe avant le Chapitre VII (chapitre de la contrainte) car les rédacteurs de la Charte entendaient privilégier le règlement pacifique des conflits, mais savaient que si celui-ci échouait, des actions coercitives pourraient être envisagées. Le recours aux mesures du Chapitre VII est donc clairement envisagé en cas d’échec ou d’inapplicabilité des mécanismes de prévention prévus par le chapitre VI, comme les dispositions des articles 37 et 38 le laissent supposer. C’est en cela que la Charte de San Francisco marque sa différence avec le Pacte de la Société des Nations. Cet ordre établi entre Chapitre VI et Chapitre VII montre également la continuité qui existe entre tout différend international et le risque éventuel pour la paix, puis entre le risque éventuel pour la paix et la menace contre la paix [1]. Ceci a conduit le Conseil de sécurité à ne raisonner qu’en termes de maintien de la paix, le cœur de son action.


Les dispositions du Chapitre VI s’inscrivent dans la continuité de celles de l’Article 1 qui stipulent que l’un des buts des Nations Unies est de « prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d’écarter les menaces à la paix (…) et réaliser, par des moyens pacifiques, (…) l’ajustement ou le règlement de différends ou de situations, de caractère international, susceptibles de mener à une rupture de la paix ». Elles s’inscrivent également dans le cadre fixé par l’Article 2, paragraphe 3, qui précise que « les membres de l’Organisation règlent leurs différends internationaux par des moyens pacifiques, de telle manière que la paix et la sécurité internationales ainsi que la justice ne soient pas mises en danger ». Le règlement pacifique des différends est aussi le pendant de l’interdiction du recours à la force figurant à l’Article 2, paragraphe 4. Dans cet esprit, l’absolue nécessité d’éviter le recours à la force est mise en avant de manière systématique.

 

Le Chapitre VI répond à l’objectif principal de la Charte des Nations Unies de prévention du déclenchement et de l’escalade des hostilités. Il est considéré comme un mécanisme traditionnel de règlement des différends. Il n’est appliqué que lorsque le différend ne comporte qu’une faible probabilité de bascule vers un conflit armé, lorsqu’un accord de paix ou de cessez-le-feu a été conclu entre les parties ou que les parties en conflit ont exprimé leur volonté politique de régler leurs différends par des voies pacifiques. Il repose, selon Marie-Françoise Labouz, « sur une gradation d’intensité des pouvoirs d’action du Conseil de sécurité, compatibles avec le respect du consentement de l’Etat, même si se profile l’ombre du Chapitre VII » [2].

 

Le Chapitre VI laisse une grande latitude aux États en consacrant le principe du libre choix des moyens de règlement pacifique des différends et la gamme des actions peut être très étendue : de la nomination d’un envoyé spécial à l’envoi d’une mission d’enquête de quelques ambassadeurs du Conseil de sécurité ou d’une mission d’établissement des faits, de la création d’une mission politique spéciale à celle d’un bureau de consolidation de la paix. Ces mesures sont un mélange de médiation et de pressions politiques afin de trouver une solution au différend et de raisonner les parties impliquées. Le Conseil de sécurité est seul juge des mesures appropriées à prendre en fonction de telle ou telle situation.

Dispositions

Le Chapitre VI offre aux États une structure de soutien au règlement de leurs différends plusieurs outils : voie de négociation, d’enquête, de médiation, de conciliation, d’arbitrage, de règlement judiciaire, de recours aux organismes ou accords régionaux, ou par tout autre moyen pacifique. L’Article 37 stipule qu’en cas d’échec du règlement pacifique du conflit, les parties doivent soumettre leur différend au Conseil de sécurité. Le Conseil de sécurité peut alors choisir de recourir au Chapitre VII.

L’Article 33

Ainsi que l’écrit Hervé Ascensio, « l’Article 33 place l’ensemble du Chapitre VI au-delà du différend ordinaire et en deçà du Chapitre VII » [3]. Si l’expression « tout différend » donne une conception ample du différend comme « désaccord sur un point de droit ou de fait » et permet de laisser entièrement ouverte la question du mode de résolution du différend, politique ou juridique, il n’en reste pas moins que les différends visés à l’Article 33 sont caractérisés par le fait que leur prolongation est susceptible de menacer le maintien de la paix et de la sécurité internationales.

 

Le rôle principal dans la définition et le mode d’action choisi pour résoudre un différend est donné au Conseil de sécurité. La question de la saisine du Conseil est importante car elle conditionne l’inscription du différend ou de la situation à son ordre du jour. Le Conseil est d’ailleurs le seul à pouvoir s’autosaisir dans ce cas, la procédure permettant à l’Assemblée générale d’intervenir supposant une saisine par un Etat (Article 35) [4]. De plus, le Conseil jouit en matière de qualification d’une marge d’appréciation aussi vaste que celle résultant de l’Article 39.

L’Article 34

Le Chapitre VI autorise le Conseil de sécurité à enquêter sur tout différend ou toute situation qui pourrait entraîner un désaccord entre nations ou engendrer un différend, afin de déterminer si la prolongation de ce différend ou de cette situation semble devoir menacer le maintien de la paix et de la sécurité internationales (article 34). L’Article 34 a pour seul objectif d’aider le Conseil à déterminer si le prolongement d’un différend ou d’une situation semble devoir menacer la paix et la sécurité internationales. Le pouvoir d’enquête, n’étant défini qu’à partir du résultat poursuivi, laisse au Conseil un large choix de moyens [5]. A l’exception des questions relatives à la frontière grecque et au différend indo-pakistanais, le Conseil de sécurité n’a jamais fondé son pouvoir d’enquête sur l’Article 34. Il a, de plus, confié ce pouvoir général au Secrétaire général.

L’Article 35

Cet article est le seul à donner la possibilité tant aux Etats membres de l’Organisation qu’aux Etats non membres de saisir, dans certaines conditions (sur des différends auxquels ils sont parties pour ce qui est des Etats non membres), le Conseil de sécurité ou l’Assemblée générale de différends ou de situations qui peuvent surgir dans les rapports internationaux. Cette saisine se fait par l’inscription à l’ordre du jour des organes concernés de la situation en question, au moyen d’une lettre envoyée au Président du Conseil de sécurité ou au Secrétaire général.

L’Article 36

Par cet article, le Conseil de sécurité peut se saisir d’un différend ou d’une situation de sa propre initiative. Cet article préconise également, dans son paragraphe 3, que les différends d’ordre juridique pourraient être soumis par les parties à la Cour internationale de Justice. Selon Michel Virally, le Conseil n’est investi, dans le cadre de cet article, d’aucun pouvoir de disposition et ne saurait « dicter aux parties à un différend les termes d’un règlement auquel celles-ci devraient se conformer » [6].

L’Article 37

L’Article 37, comme l’Article 38 et à la différence de l’Article 36, fonde le pouvoir du Conseil de sécurité de statuer, s’il le veut et par voie de recommandation, sur le fond du différend. L’obligation de saisir le Conseil sur le fondement de l’Article 37, paragraphe 1, incombe aux seules parties du différend.

L’Article 38

Comme l’Article 37, les dispositions de l’Article 38 permettent au Conseil de sécurité de recommander au fond, mais leur application se heurte à un obstacle supplémentaire : la saisine du Conseil par toutes les parties au différend.

Procédure décisionnelle

Le recours aux dispositions du Chapitre VI, comme toute décision du Conseil de sécurité autre que les questions de procédure, repose sur une prise de décision collective. Celle-ci doit être prise par « un vote affirmatif de neuf de ses membres dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, étant entendu que, dans les décisions prises aux termes du Chapitre VI et du paragraphe 3 de l’Article 52, une partie à un différend s’abstient de voter » (article 27).

Sa mise en œuvre

Les premières années d’application de la Charte ont été riches en exemples de mise en œuvre des dispositions du Chapitre VI et de certains articles de manière spécifique (voir tableau ci-dessus). Alors que l’échec des négociations concernant l’Article 43 et l’impossibilité de mettre en place les structures du Comité d’état-major privent le Conseil de sécurité de la faculté d’exercer une fonction et un pouvoir d’exécution, son rôle glisse lentement de la coercition vers le règlement pacifique des conflits. Pour le premier Secrétaire général de l’Organisation, Trygve Lie, « la façon de mesurer le succès ou l’échec du Conseil de sécurité n’est pas l’utilisation qu’il peut faire de ses pouvoirs coercitifs limités, mais sa capacité à éviter l’usage de ces pouvoirs parce qu’il a été capable, par la persuasion, la conciliation, la médiation, le compromis ou toute autre méthode, d’assurer un règlement pacifique sans l’usage de la force » [7].

 

Dans le cadre du Chapitre VI, le Conseil de sécurité a ainsi mené une grande variété d’actions : la nomination de médiateurs, la création de sous-comités chargés d’enquêter et de négocier sur le terrain, l’envoi de missions d’observation et de négociation sur les lieux d’un conflit, l’envoi de missions temporaires d’observation, l’organisation de forces de police. Le Conseil de sécurité crée ses premières missions d’observation en 1948. La Résolution 47 du 21 avril 1948 crée le Groupe d’observateurs militaires des Nations Unies en Inde et au Pakistan (UNGOMIP) chargé de superviser le cessez-le-feu entre les deux Etats au Jammu et Cachemire. La Résolution 50 du 29 mai 1948 crée l’Organisme des Nations Unies chargé de la surveillance et de la trêve (ONUST), ayant pour mandat d’observer le respect de la trêve et des accords d’armistice, et de faire rapport à ce sujet. Ces observateurs ne sont pas armés ; en conséquence, ils ne peuvent « empêcher une violation de la trêve ou faire appliquer des décisions quelconques » ; leur présence est conçue comme ayant, en soi, une vertu dissuasive.

 

Mais par la suite, aucun des articles spécifiques de la Charte n’étant précisé, il a été de plus en plus difficile de savoir si une situation examinée par le Conseil l’était au titre du Chapitre VI ou au titre du Chapitre VII. Au regard de la pratique du Conseil de sécurité, beaucoup considèrent toutefois que si la mention du Chapitre VII n’est pas utilisée, les décisions du Conseil en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales, se font alors, par défaut, en vertu du Chapitre VI. Les opérations de maintien de la paix (qui sont fondamentalement des mesures provisoires souhaitant éviter le recours à la force le plus possible, mais qui ne figurent pas en tant que telles dans les chapitres de la Charte) sont considérées comme étant à cheval sur les deux chapitres : le Secrétaire général, Dag Hammarskjöld, parlait de « Chapitre Six et demi ». L’esprit dans lequel sont déployées les opérations de maintien de la paix et les principes fondamentaux qui les gouvernent relèvent en revanche entièrement du Chapitre VI : recours à la force qu’en cas de légitime défense, neutralité/impartialité, consentement de l’Etat-hôte. C’est pour cela qu’une certaine confusion est apparue quand ces opérations ont été créées en vertu du Chapitre VII pour faire face à des environnements sécuritaires difficiles et non plus à une simple observation du cessez-le-feu entre deux Etats.

Seules résolutions adaptées explicitement en vertu d’un article du Chapitre VI

 

29 avril 1946 S/RES/4 10 voix contre zéro avec une abstention (URSS) Question espagnole Article 35 Désigne un sous-comité pour procéder à des études complémentaires.
19 juillet 1960 S/RES/144 9 voix contre zéro avec 2 abstentions (Pologne, URSS) Plainte de Cuba Tenant compte des dispositions des Articles 24, 33, 34, 35, 35, 36, 52 et 103 de la Charte Invite les membres de l’Organisation des Etats américains à prêter leur concours en vue de trouver à la présente situation une solution par des moyens pacifiques.
20 septembre 1965 S/RES/211 10 voix contre zéro, avec une abstention (Jordanie) La question Inde-Pakistan Article 33 Décide d’examiner les mesures à prendre pour contribuer à un règlement du problème politique qui est à l’origine du présent conflit. Prie le Secrétaire général de faire tout ce qui est en son pouvoir pour donner effet à la présente solution, de rechercher une solution pacifique.
22 octobre 1975 S/RES/377 Adoptée par consensus La situation en ce qui concerne le Sahara occidental Agissant conformément à l’Article 34 de la Charte Prie le Secrétaire général d’engager des négociations immédiates avec les parties concernées et intéressées et de faire rapport dès que possible au Conseil de sécurité sur les résultats de ses consultations en vue de permettre au Conseil d’adopter les mesures appropriées pour faire face à la situation présente concernant le Sahara occidental.

 

Dr Alexandra Novosseloff

Chercheure-associée au Centre Thucydide, Université Paris Panthéon-Assas (Paris 2)

21 mars 2011


Références bibliographiques


Jean-Pierre COT et Alain PELLET, La Charte des Nations Unies : commentaire article par article, 2005, 3e édition, Paris, Economica.

Bruno SIMMA (dir.), The Charter of the United Nations : A Commentary, 1995, Oxford University Press, 1258 pages.


Notes bibliographiques

[1] Commentaire de l’Article 33, in Jean-Pierre Cot / Alain Pellet (dir.), La Charte des Nations Unies : Commentaire article par article, 2005 (3ème édition), Paris, éditions Economica, p. 1060.

[2] Commentaire de l’Article 37 par Marie-Françoise Labouz, in Jean-Pierre Cot / Alain Pellet (dir.), p. 1064.

[3] Ibid., p. 1109.

[4] Ibid., pp 1056-1057.

[5] Commentaire de l’Article 34 par Sofiène Bouiffror, in Jean-Pierre Cot / Alain Pellet (dir.), p. 1064.

[6] Cité par Djamchid Momtaz dans son commentaire de l’Article 36, in Jean-Pierre Cot / Alain Pellet (dir.), p. 1096.

[7] Trygve Lie, Peace on Earth, Chapitre I, 1949, in Public Papers of the Secretaries-General of the United Nations, volume I, p. 246.

 

Références

 

30 nov. 2002

Contemporary peacemaking : conflict, violence, and peace processes


John Darby et Roger Mac Ginty (dir.), Palgrave Macmillan.

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30 nov. 2001

Règlement pacifique des différends internationaux


Ferhat Horchani (dir.), Bruxelles: Bruylant.

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