La CPI face au Soudan : un enjeu pour l’ensemble de la région

Les implications d'une inculpation d'Omar el-Béchir par la CPI

1er mai 2009

 

L’annonce en juillet 2008 par le Procureur de la Cour pénale internationale (CPI), Luis Moreno-Ocampo, de son intention d’accuser le président soudanais, Omar el-Béchir, de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre au Darfour est le plus grand coup d’éclat de l’institution depuis le début de ses activités en 2002. Toutefois, cette décision survient alors que l’année 2009 s’annonce critique pour les missions de paix présentes dans la région. On peut notamment recenser les enjeux du déploiement de la MINUAD, le bon déroulement des élections soudanaises prévues par l’accord de paix supervisé par la MINUS et la passation de pouvoirs de l’EUFOR Tchad-RCA vers la MINURCAT.

 

 

Dans ce contexte, les pressions politiques sont fortes afin d’empêcher dans les prochains jours l’émission d’un éventuel mandat d’arrêt qui laisse craindre une augmentation des tensions dans une région déjà très volatile où les opérations de paix peinent à répondre aux attentes, dévoilant leurs limites. Ce dossier vise à identifier certains scénarios face à l’implication de la CPI au Darfour, puis à dresser un bilan des défis des missions de paix déployées au Soudan, au Tchad et en Centrafrique.

 

« L’année 2009 sera une année pivot (…) Certaines missions sont confrontées à des risques si graves qu’elles peuvent échouer, ce qui aurait des conséquences terribles pour les Nations Unies (car) à l’ONU, le maintien de la paix est trop sollicité, du point opérationnel comme du point de vue politique (1) » (Alain Le Roy, Secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix de l’ONU)

 

L’annonce en juillet 2008 par le Procureur de la Cour pénale internationale (CPI), Luis Moreno-Ocampo, de son intention d’accuser le président soudanais, Omar el-Béchir, de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre au Darfour est le plus grand coup d’éclat de l’institution depuis le début de ses activités en 2002. Toutefois, cette décision survient alors que l’année 2009 s’annonce critique pour les missions de paix présentes dans la région. On peut notamment recenser les enjeux du déploiement de la MINUAD, le bon déroulement des élections soudanaises prévues par l’accord de paix supervisé par la MINUS et la passation de pouvoirs de l’EUFOR Tchad-RCA vers la MINURCAT. Dans ce contexte, les pressions politiques sont fortes afin d’empêcher dans les prochains jours l’émission d’un éventuel mandat d’arrêt qui laisse craindre une augmentation des tensions dans une région déjà très volatile où les opérations de paix peinent à répondre aux attentes, dévoilant leurs limites.

 

Ce dossier vise à identifier certains scénarios face à l’implication de la CPI au Darfour, puis à dresser un bilan des défis des missions de paix déployées au Soudan, au Tchad et en Centrafrique.

 

L’implication de la CPI au Darfour

La CPI est saisie de la situation au Darfour par la résolution 1593 (2005) du Conseil de sécurité de l’ONU, qui lui demande d’enquêter sur les violations du droit international humanitaire commises dans cette région (2). L’enquête débouche en 2007 sur la mise en accusation d’Ahmad Harun et Ali Kushayb, deux individus reliés au régime soudanais. Réagissant au refus du gouvernement de les livrer à la justice internationale, le Procureur de la CPI, Luis Moreno-Ocampo, laisse entendre que les deux suspects recevaient des ordres provenant d’un niveau hiérarchique plus élevé, mais prend tout de même la communauté internationale par surprise lorsqu’il annonce, le 14 juillet 2008, son intention d’accuser le président soudanais. Depuis cet évènement, le Procureur a demandé le 20 novembre 2008 l’émission de mandats d’arrêt contre trois commandants rebelles responsables de l’attaque en septembre 2007 contre la base d’Haskanita, utilisée par les soldats de paix de l’Union africaine. Bien que leurs noms n’aient pas encore été dévoilés, la responsabilité des combats ayant tué 12 soldats de la paix de la MUAS avait été attribuée au SLM-Unité. Tel que le prévoit le Statut de Rome, le Procureur a déposé en juillet des éléments de preuves pour étayer son dossier contre le président soudanais, mais ceux-ci doivent être examinés par un panel de juges, qui a le pouvoir d’émettre un mandat d’arrestation. Toujours selon le Statut, le Conseil de sécurité de l’ONU peut geler les procédures de la CPI pour une période renouvelable de 12 mois.

Vers un apaisement ou une escalade au Darfour?

 

La justice vs la paix

La première réaction du gouvernement soudanais est de tenter de convaincre le Conseil de sécurité d’interrompre les procédures de la CPI. Pour ce faire, il évoque l’importance de régler d’abord le conflit au Darfour avant d’envisager des démarches juridiques. Cette préoccupation est reprise au niveau international, notamment par l’UA, la Ligue arabe et la Chine, qui considèrent qu’il faut d’abord éviter la possibilité bien réelle d’une escalade du conflit avant de trainer d’éventuels responsables devant la justice. Selon cette perspective, le Conseil doit geler les procédures afin de favoriser une solution négociée au conflit, notamment par le biais de l’initiative qatari et du médiateur conjoint ONU-UA, Djibrill Bassolé. D’ailleurs, mardi le 17 février un groupe rebelle et le gouvernement soudanais se sont entendus au Qatar pour entamer des négociations de paix. En parallèle, le gouvernement soudanais tente de démontrer qu’il est prêt à obtenir une solution diplomatique. Celui-ci a donc mis de l’avant cet automne l’Initiative du peuple du Soudan, une consultation qui a toutefois été boycottée par les mouvements rebelles. L’Initiative débouche sur une série de recommandations en novembre, dont un cessez-le-feu unilatéral, la nomination d’un vice président issu du Darfour au sein du gouvernement et le paiement de compensations aux personnes déplacées par le conflit. Parallèlement, le gouvernement soudanais réactive les tribunaux spéciaux chargés d’enquêter sur les violations commises au Darfour. Ceux-ci pourront être assistés par un panel juridique africain de haut-niveau sous la responsabilité de l’ancien président sud-africain Thabo Mbeki. Le panel, mandaté par le Conseil de paix et sécurité de l'UA, doit étudier la crise du Darfour pour lutter contre l’impunité et sanctionner les individus ayant commis des crimes de guerre lors du conflit.

 

On peut observer diverses positions au sein des membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU face à ces démarches visant à geler les procédures de la CPI. Dans un camp, on retrouve d’abord la Chine et la Russie, qui appuient l’idée, et, dans l’autre, les États-Unis, qui la rejettent. Les positions française et britannique sont plus ambivalentes: d’abord opposés à un gel, les deux pays laissent maintenant miroiter leur appui à cette procédure en échange d’actions concrètes en faveur de la résolution du conflit du Darfour. Le président français, Nicolas Sarkozy, déclarait notamment début décembre que son homologue soudanais « a son avenir dans les mains. Soit il change d’attitude et la communauté internationale peut discuter avec lui, soit il ne change pas d’attitude, alors il fera face à ses responsabilités, notamment devant la CPI ». Pour sa part, l’ambassadeur français à l’ONU, Jean-Maurice Ripert, estimait à la mi-septembre qu’un report des procédures pourrait être envisagé selon quatre conditions: la cessation des bombardements et des meurtres au Darfour, l’ouverture d’un dialogue politique inclusif impliquant tous les acteurs du Darfour, l’amélioration des relations avec le Tchad et le jugement d’Ahmad Harun et Ali Kushayb. Ces conditions ne sont pas réunies pour le moment car, malgré la reprise des relations diplomatiques entre le Soudan et le Tchad, les combats continuent en dépit des cessez-le-feu.

 

Dans le cas d’un report des procédures, il sera intéressant de constater jusqu’où iront les engagements soudanais envers les membres permanents du Conseil de sécurité (P-5), particulièrement pour surmonter les réticences américaines. Au-delà de l’issue de ces tractations, l’action de la CPI a donné une nouvelle impulsion au processus de résolution diplomatique du conflit, bien que certaines initiatives peinent à dépasser le stade de la rhétorique.

Pourquoi se désarmer… ou négocier avec un criminel?

Une issue négociée au conflit du Darfour devient toutefois de plus en plus incertaine à mesure que la date de décision face au mandat d’arrêt se rapproche. Les belligérants d’une guerre civile ont souvent peu intérêt à mettre en œuvre des actions nécessaires à la paix car, sans engagement d’une tierce partie impartiale, ils n’ont aucune garantie que la vulnérabilité inhérente à ces processus ne soit pas exploitée. En ce sens, il semble raisonnable d’avancer l’idée que le chef d’État soudanais étant personnellement visé, le pouvoir central ait intérêt à radicaliser sa position face aux rebelles soudanais afin de consolider son pouvoir. Dans un scénario plus extrême, la possibilité de représailles contre les intérêts internationaux est une menace à prendre en compte depuis que la CPI examine les preuves recueillies à propos du président soudanais. À titre d’exemple, la MINUAD avait notamment évacué son personnel civil au cours de l’été 2008 et plusieurs responsables soudanais ont récemment laissé entendre que des éléments criminels pourraient s’en prendre aux forces de paix, notamment la MINUS, aux travailleurs humanitaires, voire même aux ambassades étrangères situées à Khartoum. Toutefois, la communauté internationale doit aussi maintenir la pression sur les nombreux groupes rebelles du Darfour, le gouvernement soudanais ne détenant pas le monopole de la capacité de radicalisation du conflit. En effet, même si le mandat d’arrestation n’est pas émis, les rebelles du Darfour, qui n’ont montré jusqu’à maintenant, aucun empressement en faveur des négociations, ont désormais un bon prétexte pour poursuivre leur campagne militaire: en effet, qui négocierait avec un criminel de guerre? Signe du regain de tension, les combats se multiplient au Darfour, chaque camp semblant se préparer à une offensive militaire. Or, une escalade des combats risque de compromettre les progrès accomplis par la MINUAD depuis son déploiement en janvier 2008.

 

En effet cette situation survient alors que le MINUAD peine à mettre en œuvre son mandat malgré un certain succès au niveau de la sécurisation des camps de déplacés. La force hybride n’a cessé de revoir ses objectifs de déploiement à la baisse depuis sa création, des lacunes qui ne se limitent pas à son personnel mais qui englobe aussi son équipement, notamment d’hélicoptères et de transports blindés. Un an après son arrivée, elle n’avait déployé que 60% de ses effectifs prévus et, sur le plan logistique, n’avait reçu que 40% du matériel requis. Signe troublant, des affrontements ont eu lieu le 26 janvier entre le gouvernement et le JEM près du quartier général de la MINUAD à El Fasher. Dans ce contexte, la force hybride est tout simplement incapable de faire face à une reprise des hostilités à grande échelle, particulièrement si elle est prise entre deux feux. Des questionnements importants au sein de l’ONU et de l’UA à propos du mandat et de la pertinence de la force hybride sont donc à prévoir si ce scénario se concrétise.

Des répercussions sur l’ensemble du Soudan

 

Vers une fragilisation du pouvoir ?

 

Bien que l’action de la CPI soit concentrée sur des actes commis au Darfour, un mandat d’arrestation peut également modifier les relations de pouvoir entre les différents acteurs politiques au niveau national. En effet, il amène une certaine remise en question de la légitimité du président soudanais, bien que la dissidence soit plutôt concentrée au Darfour. Un chef de l’opposition qui fut également l’idéologue de M. el-Béchir jusqu’en 1999, Hassan al-Turabi, a lancé le premier appel public à l’arrestation du président soudanais le 12 janvier, mais fut rapidement arrêté. Ce premier signe visible de dissension n’a cependant pas réussi à troubler jusqu’à maintenant le message d’unité nationale véhiculé par la majorité des acteurs soudanais. Toutefois, le leadership du Front national islamique (NCP), qui est au pouvoir depuis 1989, pourrait être fragilisé si l’armée soudanaise venait à subir une série de défaites en cas d’escalade des hostilités au Darfour. En de telles circonstances, le NCP pourrait être appelé à remplacer son chef ou tout simplement perdre le pouvoir, particulièrement en présence d’une pression internationale. Il s’agit du scénario le plus probable pour qu’Omar el-Béchir soit arrêté puisque la MINUAD n’est pas mandatée pour faire respecter les mandats d’arrêts internationaux.

Qu’adviendra-t-il de l’accord de paix avec le Sud-Soudan?

Ces considérations entourant l’action de la CPI surviennent peu avant les élections législatives soudanaises prévues par l’Accord de paix global (CPA), qui a mis fin en 2005 une guerre civile de 21 ans an Sud-Soudan. Planifiés pour juillet 2009, le scrutin risque toutefois d’être retardé par les délais dans le processus de recensement et par la saison des pluies. Outre les tensions qui pourraient surgir face au déroulement ou du résultat des élections, il s’agit également du début d’une phase critique du CPA qui se terminera lors du référendum sur l’autodétermination du Sud-Soudan prévu en 2011. En effet, bien que ses signataires souhaitent éviter les hostilités, l’organisation des élections n’est qu’un des domaines pour lesquels la mise en œuvre du CPA laisse à désirer. La fragilité de l’entente crée des frictions qui peuvent rapidement dégénérer, comme ce fut le cas en mai 2008 à Abyei. En effet, en quelques jours de combats entre les armées soudanaise et sud-soudanaise, 89 personnes ont été tuées et la majorité de la ville brûlée, entraînant la fuite de 50 000 individus. La démilitarisation de la ligne de front entre les deux anciens belligérants reste notamment nécessaire pour réduire les risques d’accrochage. De plus, sa délimitation prend également une importance capitale puisqu’elle s’appliquera dans des zones où sont situés d’importants gisements pétroliers.

 

Dans un rapport de l’organisme Chatham House publié en janvier 2009, l’historien Edward Thomas estime que le succès du CPA est essentiel, car «les identités ethniques et religieuses, qui sont diverses mais mal gérées, se fragmentent sous la pression d’un centre dominant » (3). En effet, les autorités soudanaises et sud-soudanaises craignent qu’une sécession du Sud-Soudan fasse boule de neige en entraînant aussi celle du Darfour et de l’Est du Soudan par des conflits armés. À l’heure actuelle, le SPLM, qui est en charge du Sud-Soudan, privilégie un message d’unité nationale face à une possible inculpation du président soudanais par la CPI. Toutefois, le SPLM n’est pas un mouvement monolithique, mais bien un parti où différentes factions s’affrontent. Bien que la vision nationaliste de son chef, Salva Kiir, ait pris de plus en plus d’importance ces dernières années, que ce soit au sein de la classe politique ou de la population sud-soudanaise, une aile sécessionniste voit en l’implication de la CPI une fenêtre d’opportunité pour faire valoir ses opinions. C’est ainsi qu’un des cinq scénarios examinés par le SPLM le 19 et le 20 janvier était une déclaration unilatérale d’indépendance en cas de violation du CPA. La mise en accusation du président el-Béchir ne mènera pas nécessairement au rejet immédiat du CPA, mais risque d’avoir un impact sur l’échiquier politique soudanais que la communauté internationale devra suivre de près.

 

Bien que la situation se soit quelque peu stabilisée, le CPA n’est pas complètement respecté sur le terrain tandis que les relations entre le NCP et le SPLM sont sous le signe de la méfiance. Or, comme l’ont démontré les affrontements survenus à Abyei, la MINUS en sa forme actuelle n’est pas en mesure de protéger les civils lors de combats importants. Réagissant aux dures critiques à l’égard des Casques bleus, le Chef de la Mission, Ashraf Qazi, déclarait le 18 août qu’une discussion sur l’inclusion du Chapitre VII dans son mandat est « urgente », car la MINUS « n’a pas de capacités robustes d’intervention et manque de l’espace politique et militaire nécessaire pour effectuer des opérations de contrôle et de vérification du respect du cessez-le-feu ». Comme le résumait début janvier une responsable de Refugees International, Erin Weir, la MINUS était perçue à l’origine comme une force d’observation et il est « maintenant très clair que la protection (des civils) doit être une plus grande priorité ». Sans sombrer dans l’alarmisme, la communauté internationale doit donc porter une attention particulière au processus de paix au Sud-Soudan, particulièrement au niveau du bon déroulement des élections.

Une situation qui pourrait affecter la MINURCAT


Tel que le démontrait le GRIP dans sa note d’analyse publiée l’an dernier et intitulée Des processus de paix à l’épreuve du feu, le conflit du Darfour a plusieurs répercussions régionales, notamment au Tchad et en Centrafrique. La plus visible d’entre elles est la présence de 250 000 réfugiés ayant fui le Darfour pour rejoindre les camps au Tchad et en Centrafrique, lesquels deviennent de plus en plus militarisés. Conscient de la situation, le Conseil de sécurité de l’ONU autorise par sa résolution 1778 (2007) le déploiement d’un dispositif multidimensionnel en deux volets afin de venir en aide aux réfugiés: la MINURCAT, une force policière onusienne, et l’EUFOR Tchad-RCA, une force militaire sous la responsabilité de l’UE. Un troisième volet s’ajoute pour compléter le portrait: le Détachement intégré de sécurité (DIS), composé de policiers et de gendarmes tchadiens formés par la MINURCAT pour assurer la sécurité des camps. Une escalade des hostilités au Darfour et son impact à la frontière tchadienne peut donc survenir alors que les deux missions de paix font déjà face à un défi de taille dans les prochains mois: l’ajout d’une composante militaire à la MINURCAT à la suite du départ en mars 2009 de la force intérimaire européenne, tel que stipulé par la résolution 1861 (2008) du Conseil de sécurité de l’ONU. La MINURCAT assume donc la dure responsabilité de remplacer l’EUFOR alors que ses résultats se font toujours attendre un an après son déploiement.

 

Outre l’intégration d’une composante militaire, la MINURCAT fait actuellement face à deux grands défis: les retards de formation et de déploiement du DIS, dont la présence est pourtant cruciale, et un mandat peu adapté au banditisme qui ne prend pas en compte les aspects politiques de la situation (4). Jusqu’à maintenant, les efforts onusiens entourant le DIS ne sont pas satisfaisants. Il s’agit d’une situation dénoncée par OXFAM, qui rappelait qu’en août 2008, seul 300 des 850 membres du DIS avaient été formés, et aucun n’était déployé. De plus, les efforts pour assurer le respect des droits de l’homme restent difficiles, l’Est du Tchad ne disposant pas des ressources juridiques nécessaires alors que le gouvernement tchadien ne semble pas avoir la volonté de combattre l’impunité (5). Dans ce contexte, l’accélération du déploiement de la DIS est un élément central car celui-ci doit assurer « le maintien de la loi et de l’ordre dans les camps de réfugiés, les sites comportant des concentrations de personnes déplacées de l’intérieur et des villes importantes situées aux alentours. Elle contribue également à la sécurisation des zones humanitaires dans l’Est du Tchad ». Le déploiement des deux missions de paix, fruit de plusieurs compromis, a comme présupposé que l’insécurité découle principalement du conflit au Darfour. Or, il ne s’agit que d’un aspect du problème car il faut également prendre en compte les situations locales. Comme le résumait en juillet 2008 le Secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-moon, « les mandats de la MINURCAT et de l’EUFOR limitent le rôle des deux missions en ne s’attaquant qu’aux conséquences et non aux causes du conflit tchadien. A moins d’aborder les questions fondamentales et dans l’absence d’un dialogue viable entre le gouvernement et tous les groupes de l’opposition, les ressources investies au Tchad par la communauté internationale risquent d’être gaspillées » (6). À ce sujet, l’amélioration de la confiance entre le Soudan et le Tchad, notamment par le biais de l’application de l’Accord de Dakar, signé en mars 2008, doit être jumelée à une approche qui prend en compte les revendications locales du conflit tchadien, tel que la distribution de la rente pétrolière.

 

Jusqu’où peuvent aller les missions de paix?

Le bref survol de la situation dans la région illustre bien les craintes exprimées par Alain Le Roy et d’autres responsables de l’ONU, dont son prédécesseur Jean-Marie Guéhenno. En effet, l’action de la CPI au Soudan, qu’elle contribue au non à une escalade des hostilités au Darfour, vient rappeler qu’un an après son déploiement, la MINUAD n’est toujours pas en mesure d’assumer son plein potentiel par manque de personnel et de matériel. Ailleurs au Soudan, la MINUS fait face à une mise en œuvre partielle du CPA, alors que le processus de paix traverse une période critique avec la tenue des élections soudanaise et le futur référendum sur l’autodétermination du Sud-Soudan. Pour sa part, la MINURCAT se doit d’assurer la transition suite au départ de l’EUFOR Tchad-RCA alors que l’insécurité au Tchad et en Centrafrique est liée non seulement au conflit au Darfour, mais également aux enjeux locaux.

 

Comme l’estimait M. Le Roy, ces missions de paix sont trop sollicitées tant au niveau opérationnel qu'au niveau politique. D’une part, le niveau opérationnel amène déjà son lot de difficulté puisque, par sa nature-même, une opération de paix n’est pas mandatée pour agir en zone de guerre. À ces éléments se rajoute le fait que la MINUAD et la MINURCAT peinent à réagir aux attentes parfois démesurées à leur égard qui se sont manifestées dès leur création. D’autre part, le niveau politique est d’une grande complexité puisqu’on se retrouve en présence d’un nombre important de crises et d’enjeux interreliés. La médiation internationale s’en trouve elle aussi complexifiée puisque la diversité des enjeux et des tensions vient accentuer le cheminement d’un processus de paix, marqué par les écueils, les régressions et les avancées. Bien qu’une paix totale entre les multiples acteurs en présence semble actuellement impossible, la communauté internationale doit privilégier une vision intégrée de ces conflits afin que la situation puisse s’améliorer graduellement. En effet, si une force de paix en tant que telle ne peut que stabiliser une situation, c’est bien la volonté politique des différents acteurs en présence qui fait réellement changer les choses.

 

 

Étienne Tremblay-Champagne, M.Sc., Agent de recherche au Réseau sur les Opérations de Paix

18 février 2009

 

Notes bibliographiques

(1) Alain Le Roy. Extrait d’une intervention devant le Conseil de sécurité de l’ONU le 23 janvier 2009. Disponible au lien suivant

(2) Voir le Rapport de la Commission internationale d’enquête sur le Darfour au Secrétaire général dans ONU, Lettre datée du 31 janvier 2005, adressée au Président du Conseil de sécurité par le Secrétaire général (1er février 2005). S/2005/60 (2005).

(3) Edward Thomas, Against the Gathering Storm : Securing Sudan’s Comprehensive Peace Agreement, Londres : Chatam House. Janvier 2009.

(4) International Crisis Group, « Tchad : Un nouveau cadre de résolution du conflit », Rapport Afrique no 144, 24 septembre 2008.

(5) « OXFAM : Mission non-accomplie : les populations civiles demeurent en danger à l’Est du Tchad », Document d’information 119, septembre 2008. (6) Ibid.

 

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