Historique de l'opération EUBAM Rafah

< Retour au détail de l'opération EUBAM Rafah

EUBAM Rafah       Israël

Mission d’assistance frontalière de l’Union européenne à Rafah

 

Le 24 novembre 2005, l’Union européenne lance la mission de l’UE pour l’aide frontalière du point de passage Rafah (EUBAM Rafah), officialisée le 12 décembre par l'Action commune 2005/889/PESC. Cette décision découle de l'Accord sur l’accès et le mouvement, signé le 15 novembre 2005 par Israël et l’Autorité palestinienne suite au retrait israélien de la bande de Gaza. Les activités de l’EUBAM Rafah sont  suspendues le 15 juin 2007 suite à l’élection du Hamas à Gaza mais est prête à reprendre ses activités dès que les conditions le permettront.




Contexte



Le contrôle du point de passage de Rafah, à la frontière entre Gaza et l’Égypte, est une question sensible des relations israélo-palestinienne. Les enjeux de ce poste-frontière sont en effet multiples. Avant qu'un accord ne soit conclu, le contrôle de la frontière relevait du gouvernement israélien, mais la présence de Tsahal y était considérée comme une provocation par la population palestinienne. De plus, Rafah a une importance primordiale pour la liberté de mouvement et pour l’approvisionnement en tout genre des Gazaouis puisqu’il s’agit du seul point de passage vers un État autre qu’Israël, à savoir l'Egypte. La question du point de passage de Rafah est donc une situation complexe qui touche directement les intérêts, souvent conflictuels, d’Israël et de l’Autorité palestinienne.


Le point de passage de Rafah est contrôlé par le gouvernement israélien depuis sa création en 1979. Un accord devient nécessaire lorsqu’Israël procède à son désengagement unilatéral de la bande de Gaza durant l’été 2005. C'est ainsi que le 15 novembre 2005, Israël et l’Autorité palestinienne signent l’Accord sur l’accès et le mouvement (AMA) concernant les frontières de Gaza. Le document est le fruit de longues négociations entre les deux parties concernées, facilitées par la secrétaire d’État américaine Condoleezza Rice, le Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne, Javier Solona et l’Envoyé de la communauté internationale pour le désengagement d’Israël de la bande de Gaza, James Wolfensohn.


L’AMA a pour objectif de faciliter le développement économique et l’acheminement de l’aide humanitaire dans la bande de Gaza. Cet accord aborde notamment l’ouverture du point de contrôle de Rafah, son fonctionnement et plusieurs questions connexes telle que le transport entre la bande de Gaza et Cisjordanie. Les termes de l’engagement face à Rafah sont explicités dans un accord dénommé Agreed Principles for Rafah Crossing Point (APRC). Les acteurs en présence conviennent que le point de contrôle de Rafah doit être sous contrôle conjoint d’Israël, de l’Autorité palestinienne et d’une tierce partie. Israéliens et Palestiniens s'entendent pour mandater l’Union européenne dans la réalisation de cette tâche. Le 21 novembre 2005, le Conseil de l'UE salue la conclusion de cet accord et a donné son assentiment pour assumer le rôle de tierce partie. La neutralité est le principal argument justifiant une présence active de l’UE dans cette région.



Mise en place de la mission



Le 24 novembre 2005, l’UE adopte ainsi l’Action commune 2005/889/PESC établissant la mission de l’Union européenne d’assistance à la frontière au point de passage de Rafah (EUBAM Rafah). La phase opérationnelle de la mission commence le 30 novembre de la même année. À l’origine, le mandat de l’EUBAM Rafah est de 12 mois mais depuis sa création la mission a été prolongée par les actions communes 2006/773/PESC, 2007/359/PESC, 2008/379/PESC, 2008/862/PESC, 2009/854/PESC, 2010/274/PESC, 2011/316/PESC, 2011/857/PESC et 2012/332/PESC. Toutes ces actions communes ne firent que prolonger la mission et ajuster son cadre financier, à l’exception de celle adoptée en 2006 qui, en plus de proroger la mission, lève la restriction de 12 mois qui s’appliquait jusque là à son mandat. En mai 2010, avec l’action commune 2010/274/PESC, la mission est prolongée jusqu’en mai 2011 et son financement est fortement diminué suite à la réduction des effectifs depuis 2007. La nouvelle prolongation décidée par l'Action commune 2012/332/PESC permet de prolonger le mandat jusqu'au 30 juin 2013. Cependant dès la fin de l'année 2011, des discussions ont lieu au sein de la PESC quant à l'avenir de l'EUBAM. Plusieurs pistes sont alors évoquées (fusion avec la mission EUPOL COPPS, fermeture de l'EUBAM Rafah ou redimensionnement des deux missions) mais sans parvenir à une décision définitive. Le seul résultat concret de ces discussions fut la réduction des effectifs engagés à quatre personnes provenant d'Etats membres de l'UE (dont le chef de la mission, un expert douane et un expert frontière) et à quatre autres d'origine locale. Le mandat demeure toutefois inchangé. Pour la période allant de juin 2012 à juin 2013, la mission dispose d'un budget de 980 000 euros. A l'origine, 12 Etats membres de l'Union européenne participaient à l'EUBAM. En 2012 ce nombre tombe à quatre.

Objectif de la mission

Le but de la mission de l'UE à Rafah est d'assurer la présence d'une tierce partie au point de passage de Rafah afin de contribuer à son ouverture et à son bon fonctionnement conformément à l'AMA et d'instaurer la confiance entre le gouvernement israélien et l'Autorité palestinienne. Depuis mai 2011, en plus de sa fonction de surveillance du point de passage, le personnel de l'EUBAM fournit également un soutien technique à l'EUPOL COPPS, la mission de police de l'Union européenne pour les territoires palestiniens, basée à Ramallah.

L'EUBAM participe de surcroît au processus de paix en Palestine en jouant un rôle de médiation et de négociation entre Israël et l'Autorité palestinienne. Enfin, en permettant le déplacement des populations et des biens, la mission participe à la reconstruction économique essentielle à l'établissement de relations de bon voisinage.

Suspension des opérations de la mission

La victoire du Hamas aux élections de janvier 2006 conduit l’Union européenne, Israël et les États-Unis à boycotter la bande de Gaza. Jusqu'à la clarification de la situation politique dans la bande de Gaza, l’EUBAM Rafah suspend ses opérations le 13 juin 2007. Le personnel de la mission est réduit au minimum nécessaire pour assurer sa capacité opérationnelle, l’UE considérant qu’il est important de maintenir cette capacité pour que la mission puisse reprendre sans délai dans l'éventualité d'un changement politique à l’intérieur de la bande de Gaza. Malgré le blocage persistant avec le Hamas, l'UE a à nouveau confirmé le 23 mai 2011, qu'elle était prête à réactiver la mission EUBAM Rafah dès que les conditions politiques et de sécurité le permettront. Aucune des parties prenantes n'a toutefois formellement demandé à l'UE de réactiver l'EUBAM Rafah mais la mission dispose d'un plan pour déployer ses effectifs en 24h si les conditions le permettent.

Du 30 novembre 2005 au 9 juin 2007 (date d'interruption de la mission), 443 975 personnes ont utilisé le point de contrôle de Rafah, ce qui équivaut à une moyenne de 1 500 personnes par jour (229 429 sont sorties de Gaza et 214 117 y sont entrés).

 

A la suite de l'opération « Plomb durci » menée par Tsahal dans la bande de Gaza entre décembre 2008 et janvier 2009, l'EUBAM redéploie 40 hommes dans la région afin notamment d'informer Bruxelles de l'évolution de la situation sur le terrain.

 

Suite à l'incident de la « Flottille pour Gaza », le Parlement européen envisage, dans sa résolution du 17 juin 2010, la possibilité de renforcer les moyens de l'EUBAM afin de mettre en place une surveillance aux frontières élargie au niveau terrestre voire au niveau maritime. Il « invite (ainsi) instamment la haute représentante/vice-présidente à prendre immédiatement l’initiative en soumettant au Quatuor un plan de l’Union européenne en vue de lever le blocus de Gaza et d’aborder les préoccupations d’Israël en matière de sécurité en assurant le contrôle international des points de passage, y compris en réévaluant le mandat de la mission d’assistance à la frontière de l’Union européenne (EUBAM), avec éventuellement une dimension maritime, ainsi qu’en réactivant cette mission et en déployant une force navale internationale pour surveiller le rivage de Gaza ». Cependant, aucune décision formelle n'a suivi cette résolution.

 

La seule option de contournement du blocus de la Bande de Gaza par ses habitants réside dans les tunnels de contrebande passant sous la frontière avec l'Egypte. Par ces tunnels, dont le nombre a fortement cru après l'entrée en vigueur du blocus, les Gazaouis font transiter aussi bien des marchandises que des armes . Israël s’attèle d’ailleurs depuis 2009 à détruire ces tunnels par le biais de frappes aériennes.

 

Autre évènement ayant marqué le point de passage de Rafah, l'Egypte décide en avril 2011, soit trois mois après la chute d'Hosni Moubarak, d'ouvrir de façon permanente ce poste-frontière afin de réduire l'impact du blocus imposé à la bande de Gaza par Israël depuis la prise du pouvoir par le Hamas en 2006. Cependant, cette ouverture n’est pas sans restriction, et si les femmes, les enfants et les hommes âgés de plus de 40 ans peuvent librement circuler sans visa, les marchandises et le hommes ayant entre 18 et 40 ans nécessitent pour leur part une autorisation des services de sécurité égyptiens.Cette ouverture est vue d’un mauvais œil par les autorités israéliennes qui craignent que cela ne permette l'entrée à Gaza d'armes et de combattants venant aider le Hamas.

Au début du mois d'août 2012, suite à une attaque contre l'un de ses postes-frontières avec Israël par des hommes armés provenant de la Bande de Gaza, le Caire décide toutefois de refermer le point de passage de Rafah. L’armée égyptienne lance enparallèle une opération visant à détruire les tunnels de contrebande.

 

Pour l'heure, au vu de la situation figée sur le terrain, rien ne laisse présager une réactivation des activités de l'EUBAM. Le changement de régime en Egypte a certes mené à un assouplissement de la position égyptienne vis-à-vis de Gaza comme l'a montré l'ouverture du point de passage mais cela ne fut que de courte durée et n'a pas entraîné de repositionnement majeur du Caire envers Tel Aviv, les deux Etats œuvrant dans un esprit relatif de coopération, en respect du Traité de paix israélo-égyptien de 1979, dans le Sinaï contre les groupes insurgés.


Mis à jour le 29 juillet 2012 par Logan Dooms, stagiaire au Centre d'études des Crises et des Conflits (CECRI), Université catholique de Louvain