Chapitre VIII

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Le Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies (articles 52-54) reconnaît l'existence des organismes régionaux, leur confère un rôle dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales et définit le cadre de leurs relations avec l'ONU.

 

Définition

Le premier alinéa de l’article 52 de la Charte dispose que rien ne s’oppose « à l’existence d’accords ou d’organismes régionaux destinés à régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leurs activités soient compatibles avec les buts et principes des Nations Unies ».

 

La définition proposée par la Charte est plus que vague, car donnée à une époque où il n’existe pas encore vraiment d’organismes régionaux. Malgré quelques premières réticences par rapport à des regroupements d’Etats sans cohérence géographique évidente (Ligue des Etats Arabes) ou à des alliances militaires (Organisation du Traité de l’Atlantique Nord), il a été très vite admis de considérer tout type d’association comme pouvant prendre des mesures en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationales.

 

Devant les besoins grandissants en matière de maintien de la paix, le Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali, dans son Agenda pour la paix, a d’ailleurs donné une définition très large en estimant que « les associations ou entités en question peuvent être des organisations créées par un traité, avant ou après la fondation de l’Organisation des Nations Unies, ou bien des organisations régionales de sécurité et de défense mutuelles, ou encore des organisations destinées à assurer le développement régional d’une façon générale ou sur un aspect plus spécifique. Ce peut être encore des groupes créés pour traiter d’une question particulière, qu’elle soit politique, économique ou sociale, posée au moment considéré ».

 

La seule condition tient au respect des deux principes incontournables énoncés dans l’article 52 : 
règlement d’affaires pouvant être traitées dans un cadre régional ; 
respect des buts et principes des Nations Unies.

 

Concernant ce dernier critère, les textes constitutifs des organisations régionales précisent régulièrement que l’organisation est créée en vertu du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies. Ils contiennent également des assurances quant à l’intention de l’organisation de respecter les buts et principes des Nations Unies. Il n’existe pas de procédure de reconnaissance officielle d’une organisation régionale par l’ONU. Aucune résolution de l’Assemblée générale ou du Conseil de sécurité n’a jamais été adoptée en ce sens. Le Secrétaire général, en revanche, en invitant une organisation régionale à participer à l’Assemblée générale, lui confère un statut d’observateur, ce qui induit une coopération de l’ONU avec cette organisation et est considéré comme une reconnaissance de cette institution.

Rôle des organismes régionaux

Le Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies définit clairement le rôle des organismes régionaux qui sont appelés à intervenir à deux niveaux : le règlement pacifique des différends et l’action coercitive.

 

La Charte des Nations Unies confère un rôle central aux organismes régionaux en ce qui concerne le règlement pacifique des différends entre Etats. L’article 52, alinéa 2, appelle en effet les Etats membres d’organismes régionaux à régler leurs différends dans ce cadre régional « avant de les soumettre au Conseil de sécurité ».

 

Ces dispositions du Chapitre VIII font écho au Chapitre VI (article 33.1), qui appelle les Etats à régler leurs différends par des moyens pacifiques, notamment par le « recours aux organismes ou accords régionaux ».

 

L’alinéa 3 de l’article 52 va plus loin et dispose que le Conseil de sécurité « encourage le développement du règlement pacifique des différends d’ordre local par le moyen de ces accords ou de ces organismes régionaux, soit sur l’initiative des Etats intéressés, soit sur renvoi du Conseil de sécurité ». Le Conseil de sécurité n’a pas l’exclusivité mais reste prioritaire pour se saisir du règlement pacifique d’un différend. Il peut renvoyer un différend devant les organismes régionaux mais il n’y est pas obligé. D’ailleurs, l’alinéa 4 de l’article 52 rappelle l’existence des articles 34 (décision du Conseil de sécurité d’enquêter sur les différends) et 35 (saisine du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale par les Etats si un différend éclate).

 

En revanche, la Charte confère un rôle subsidiaire aux organismes régionaux lorsqu’il s’agit d’une action coercitive. L’article 53 indique que le Conseil de sécurité « utilise » les organismes régionaux « pour l’application des mesures coercitives prises sous son autorité ». Le Conseil de sécurité décide donc qu’il est nécessaire de prendre des mesures coercitives et peut faire appel aux organismes régionaux pour les appliquer. Les institutions régionales ne peuvent pas, cependant, se lancer dans une action coercitive sans l’autorisation du Conseil de sécurité. Elles agissent en quelque sorte comme le « bras armé » du Conseil de sécurité.

 

La fin de l’alinéa 1 de l’article 53 ainsi que son alinéa 2 posent l’exception du recours à une action coercitive contre un « Etat ennemi », mais ces dispositions ne sont à l’évidence plus à l’ordre du jour.

 

L’article 54, qui clôt le Chapitre VIII, exige que le Conseil de sécurité soit « en tout temps [...] tenu pleinement au courant » des actions des organismes régionaux dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Le Conseil de sécurité garde donc la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales, comme le prévoit l’article 24 de la Charte.

 

Cette obligation faite aux organismes régionaux de coordonner leurs activités avec celles de l’ONU a justifié la mise en place régulière de bureaux de représentation de ces entités régionales auprès des institutions onusiennes.

Le Chapitre VIII et les opérations de paix

Les opérations de paix sont le résultat d’un pragmatisme nécessaire de l’ONU qui se devait de réagir face à certaines crises, alors qu’aucune force armée ou autre facilité n’avait été mise à sa disposition au titre de l’article 43 de la Charte. Cette dernière ne donne donc pas d’indication quant au rôle que pourraient jouer les organisations régionales dans les opérations de maintien de la paix.

 

Les organisations régionales ont-elles la possibilité d’intervenir sous la forme d’une opération de paix si une situation constitue une menace contre la paix et la sécurité internationales ? Il faut en premier lieu que le Conseil de sécurité reconnaisse l’existence d’une telle situation puisqu’en vertu de l’article 39, il est l’organe habilité à le faire.

 

Une fois l’existence d’une telle situation établie, une autorisation du Conseil de sécurité pour le lancement d’une opération de paix est-elle nécessaire ? Les opérations de maintien de la paix ont été considérées comme relevant tant du règlement pacifique des différends (chapitre VI) que de l’action en cas de menace contre la paix et la sécurité internationales (chapitre VII). La doctrine les fait relever d’un chapitre VI et demi.

 

Dans le chapitre VIII, elles tombent donc entre l’article 52 (règlement pacifique des différends) et l’article 53 (action coercitive). Les interventions des organisations régionales doivent-elles alors être encouragées et devenir plus volontaires – puisque le règlement pacifique des différends au niveau local doit être encouragé – ou doivent-elles rester soumises à l’autorisation du Conseil de sécurité agissant en quelque sorte comme son « bras armé » ?

 

Le Conseil de sécurité, dans ses Résolutions et les Déclarations de son Président sur la coopération avec les organisations régionales en matière de maintien de la paix et de sécurité internationales, rappelle que la responsabilité principale dans ce domaine lui revient, tout en soulignant que la coopération avec les organisations régionales et sous-régionales, sous l’empire du Chapitre VIII, peut améliorer la sécurité collective (par exemple, S/PRST/2010/1).

 

Le rôle primordial des organisations régionales dans le règlement pacifique des différends est régulièrement souligné. De même, le Conseil de sécurité salue le rôle que celles-ci jouent dans le cadre de la consolidation de la paix, du relèvement, de la reconstruction et du développement au lendemain d’un conflit.

 

Il est donc admis que les organisations régionales peuvent déployer des missions dans des pays en sortie de crise pour soutenir leur reconstruction, sans autorisation préalable du Conseil de sécurité. Celui-ci reconnaît leur existence et soutient leur action a posteriori dans des résolutions sur la situation dans le pays concerné. C’est le cas des missions de l’Union européenne comme EUPOL Afghanistan, dont l’établissement a été décidé par le Conseil Affaires Générales et Relations extérieures de l’Union européenne et encouragé (et non autorisé) par le Conseil de sécurité dans sa résolution 1746 du 23 mars 2007. Il s’agit d’une mission de police, de maintien de l’Etat de droit et de lutte contre le trafic de stupéfiants. L’Union européenne compte plusieurs autres missions de ce type, non mandatées par l’ONU mais encouragées par celui-ci : EUBAM-Rafah, EULEX-Kosovo, EUPOL-RDCongo, EUSEC-RDCongo… L’OSCE a également établi des missions dont le but est le renforcement des capacités, de la démocratie et des droits de l’homme.

 

En revanche, la situation est ambiguë lorsque des organisations régionales déploient des opérations à visée coercitive, entrant clairement dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies et de l’article 53 du Chapitre VIII. En général, ces opérations sont autorisées par le Conseil de sécurité.

 

On peut identifier trois formes d’intervention des organisations régionales au titre du maintien de la paix : 1) une intervention sous mandat du Conseil de sécurité ; 2) une intervention non mandatée par le Conseil de sécurité mais généralement justifiée par la nécessité de faire appliquer une de ses résolutions ; et 3) une intervention conjointe ONU- organisation internationale.

 

1) La première forme d’intervention peut être illustrée par la KFOR au Kosovo, toujours déployée par l’OTAN, et par l’opération Artémis en République démocratique du Congo, déployée par l’Union européenne en 2003 et à présent terminée. Leur déploiement a été autorisé explicitement par le Conseil de sécurité de l’ONU.

 

2) La seconde forme d’intervention est bien connue car très contestée. Il s’agit d’une intervention au titre du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies sans autorisation du Conseil de sécurité. En 1998, face aux résistances du président serbe Slobodan Milosevic à se plier aux exigences du Conseil de sécurité exprimées notamment dans la résolution S/RES/1199 (23 septembre 1998), l’OTAN a menacé de recourir à la force pour faire appliquer ce texte. Il était alors clair que la Chine et la Russie s’opposeraient à toute intervention militaire qui viendrait créer un précédent en soutenant les volontés d’indépendance d’une minorité. L’OTAN est donc finalement intervenue sans autorisation du Conseil de sécurité, mais en se fixant comme mandat de faire appliquer les résolutions de celui-ci. D’une certaine manière, c’est le même raisonnement qu’ont adopté les États-Unis pour intervenir en Irak en 2003. C’est aussi la logique suivie par l’OTAN à nouveau en mars 2011 pour lancer l’opération Unified Protector en Libye. Les Etats membres de l’Alliance ont « décidé de prendre en charge l’ensemble de l’opération militaire en Libye au titre de la résolution 1973 du Conseil de sécurité de l’ONU ». L’objectif de l’opération est de « protéger les populations et les zones civiles menacées d’attaque ». (source : site officiel de l’OTAN)

 

3) Enfin, une nouvelle forme d’intervention d’une organisation régionale est apparue en 2007 avec la MINUAD, Mission des Nations Unies et de l’Union africaine au Darfour. Il s’agit d’une mission hybride dont le mandat a été adopté par le biais de la Résolution 1769 (2007) du Conseil de sécurité. C’est une force onusienne majoritairement africaine placée sous commandement conjoint ONU-UA.

Clarifier les responsabilités

La tendance montre surtout que les organisations régionales tentent de s’élever au dessus de la simple fonction de « bras armé » du Conseil de sécurité, ce qui est facilité par le fait qu’aucun texte ne précise quel est leur rôle en ce qui concerne les opérations de paix.

 

C’est ce qui a entraîné le Secrétaire général de l’ONU à recommander au Conseil de sécurité, dans son rapport du 7 avril 2008, d’« éclaircir plusieurs questions relatives aux dispositions du Chapitre VIII, telles que la définition du rôle des organisations régionales en matière de paix et de sécurité internationales ou, élément plus important encore, la définition et la répartition des responsabilités ». Il ajoute que « toute tentative de renforcer les liens entre l’ONU et les organisations régionales au titre du Chapitre VIII devra reposer sur une définition plus claire de la base et des mécanismes de la coopération en question. L’ONU et les organisations régionales et, en particulier, l’Union africaine, parlent departenariat, mais on ne peut éviter les risques de malentendu et d’erreur d’interprétation quant à la signification et à la portée de ce partenariat. Le partenariat de l’ONU avec les organisations régionales doit être fondé sur la définition claire de ses paramètres et soigneusement coordonné. Il est également essentiel de mettre au point des mécanismes précis pour appuyer la coopération et la coordination ».

 

L’ordre du jour actuel est aussi au développement des capacités de maintien de la paix des organisations régionales telles que l’Union africaine. A l’heure où les besoins en maintien de la paix sont toujours plus importants, l’Organisation des Nations Unies ne peut plus répondre seule aux demandes. Jusqu’à récemment, aucune organisation, hormis l’OTAN, ne possédait les capacités d’intervenir. Désormais, l’Union européenne est l’organisation qui compte le plus d’opérations de paix sur le terrain tandis que le développement des capacités de l’UA devient une priorité pour la communauté internationale.

 

Catherine Délice
UNIDIR, Institut des Nations Unies pour la recherche sur le désarmement 
Mis en ligne en 2006 et révisé le 23 août 2011

 

Cet article n’engage que son auteur. Il ne reflète pas les vues ou les opinions de l’Organisation des Nations Unies, de l’UNIDIR, de son personnel ou des États ou institutions qui apportent leur concours à l’Institut.


Documents


Déclaration du Président du Conseil de sécurité du 13 janvier 2010 sur la Coopération avec les organisations régionales et sous-régionales aux fins du maintien de la paix et de la sécurité internationales, S/PRST/2010/1.

Rapport du Secrétaire général sur les relations entre l’Organisation des Nations Unies et les organisations régionales, en particulier l’Union africaine, aux fins du maintien de la paix et de la sécurité internationales, S/2008/186.