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Brésil

La République Fédérative du Brésil, pays de l’Amérique latine, est membre de deux organisations conduisant des opérations de paix : l’ONU (depuis 1945) et l’OEA (depuis 1948). En tant que puissance régionale, le Brésil a pour ambition d’imposer son propre agenda de paix et de sécurité dans l’échiquier international, guidé par les principes de non-intervention, de défense de la paix et de résolution pacifique des conflits.

Politique de maintien de la paix

 

La politique externe du Brésil s’est orientée, sous la présidence de Fernando Enrique Cardoso (1995-2002) et de son successeur Luiz Inácio Lula da Silva (2002-2010), vers la consolidation des liens commerciaux avec ses partenaires du Cône sud (MERCOSUR) et le positionnement du pays comme médiateur d’éventuelles crises intra et interrégionales. La promotion de sa candidature comme membre permanent au Conseil de sécurité de l’ONU était également une priorité du rant cette période. La présidence de Dilma Roussef (2011-) est davantage marquée par une volonté de renforcer la domination commerciale du Brésil dans la région, la présence brésilienne en Afrique et le rôle du pays au sein du G20. Le Brésil reste en faveur d’une réforme du Conseil de Sécurité afin que cet organe soit plus représentatif du monde contemporain et que son processus de décision soit plus transparent. Les propositions principales sont axées sur une augmentation du nombre de sièges permanents et non-permanents au sein du Conseil, une coopération renforcée avec les pays non-membres, et la tenue publique des séances. Le pays met en avant son rôle de leader des pays en développement afin de justifier son droit à un siège permanent. Démontrer ses capacités en matière de maintien de la paix et son fort engagement au sein de la MINUSTAH fait également figure d’arguments. Cette opération illustre en effet les principes d’engagement envers la sécurité collective et le multilatéralisme. Le Brésil est également à la recherche de prestige, qui est l’une des motivations principales du pays dans ses activités de maintien de la paix.

 

Le Brésil tend à privilégier les interventions ayant lieu en Amérique centrale et du sud, ainsi que dans les pays lusophones, tels que l’Angola, la Guinée Bissau, le Mozambique et le Timor oriental, qui sont ses zones d’influence. En effet, une intervention dans ces pays permet au Brésil d’avoir un retour conséquent sur son investissement, en termes de réputation et de prestige, en raison de l’affinité culturelle avec ces pays, et de niveaux de développement économique similaires.

 

Le pays défend une perspective multidimensionnelle qui inclut, en plus des déploiements militaires, des actions de prévention de conflits, de promotion du dialogue, d’assistance humanitaire, de protection des droits humains et de reconstruction post-conflictuelle. Le maintien de la paix est ainsi relié, dans l’optique des autorités brésiliennes, à la promotion du développement socioéconomique et à la consolidation des institutions politiques (plus concrètement de celles qui garantissent la sécurité interne).

 

Pour y parvenir, le Brésil propose deux leviers d’action dans ce domaine. Ardent défenseur du principe de non-intervention,  le pays privilégie les mécanismes de règlement pacifique des différends, qui sont prévus par la Charte des Nations Unies. Sur ce plan, les États membres de l’ONU sont encouragés à coopérer dans le cadre du système de sécurité collective et des organismes internationaux (et régionaux). Les autorités brésiliennes sont en effet en faveur d’une concertation soutenue des organismes internationaux, afin de mener une action plus cohérente et créer les conditions propices au maintien de la paix.

 

D’autre part, s’agissant de la consolidation de la paix dans la phase post-conflictuelle, le pays favorise la mise en place de missions de paix qui ne se réduisent pas à des déploiements militaires. Parmi les tâches considérées comme étant essentielles pour accroître l’efficacité des gardiens de la paix, on peut mentionner la mise en place de :

 

- Plans de reconstruction étatique (rétablissement de la règle de droit, réforme des organismes étatiques, et reconstruction de l’infrastructure productive des pays) ;

- Initiatives de transformation des relations sociales, c’est-à-dire de « réconciliation », d’assistance humanitaire (à la population civile), et de désarmement, démobilisation et réinsertion des combattants (DDR) ;

- Programmes de redressement économique : le succès de l’ONU ne passe pas seulement par l’appui du Conseil de sécurité aux opérations de paix, mais aussi par la participation du Conseil économique et social (ECOSOC) et des organismes financiers internationaux (FMI, Banque Mondiale, OMC, et les organisations régionales).

 

 

En plus du caractère multidimensionnel de sa politique de maintien de la paix, le Brésil souligne souvent, lors de ses interventions à l’ONU, le besoin d’améliorer les ressources techniques et humaines associées aux opérations de paix. Dans ce cadre, le pays a activement appuyé l’établissement du Département d’opérations de maintien de la paix de l’ONU. Le pays joue également un rôle significatif dans le débat au sujet des normes sous-tendant les interventions militaires ayant pour but la protection des civils. Le Brésil a ainsi proposé le concept de « protection responsable » en novembre 2011, qui a été bien reçu par la communauté internationale, mais peu développé par la suite.

 

Aussi, le gouvernement brésilien estime qu’il est essentiel d’améliorer les règles administratives de l’ONU pour permettre des déploiements rapides. Le Brésil se positionne également en faveur du renforcement des institutions gouvernementales afin de mettre en place une paix durable dans les pays en situation post-conflit. En ce sens, la fourniture des services de base (santé, éducation) par l’administration est encouragée, afin de faire reculer la pauvreté. Une approche favorisant la consolidation de la paix et la construction institutionnelle est également mise en avant.

 

Par ailleurs, le Brésil appuie l’agenda commun du Groupe de Río (entité créée en 1986 et regroupant l’Argentine, la Bolivie, le Brésil, le Chili, la Colombie, l’Équateur, le Mexique, Panama, le Paraguay, le Pérou, le Venezuela, l’Uruguay, et un représentant des Caraïbes/CARICOM, pour élaborer des positions latino-américaines communes sur des enjeux régionaux et internationaux) centré, entre autres, sur le perfectionnement des mécanismes de remboursement des frais initiaux des pays contributeurs aux opérations de paix, et sur l’établissement de programmes intégraux de formation du personnel à déployer. Enfin, au plan technique, les autorités brésiliennes soutiennent la nécessité de mieux définir le rôle de la police civile et du personnel non-militaire sur le terrain, tout en prenant en considération leur potentiel en termes de soutien aux efforts de reconstruction institutionnelle pendant la phase post-conflictuelle.

 

En 2006, lors de son passage à la 61ème Assemblée Générale de l’ONU, le Président Lula da Silva affirmait : « …la faim alimente la violence et le fanatisme ; un monde d’affamés ne sera jamais un endroit sécuritaire (…) la sécurité arrivera quand tous auront droit au développement social et économique ». En bref, la politique de maintien de la paix du Brésil reflète la pensée de l’ancien Président, qui articule l’action internationale du pays autour de la promotion du développement socioéconomique. Dans cette perspective, les inégalités et l’exclusion sociale sont les principales sources de violence et d’insécurité, tant au plan national qu’international.

 

 

Structures décisionnelles politiques et militaires

Le régime présidentiel brésilien laisse une grande autonomie à ses ministres, ce qui rend parfois difficile la coordination, notamment en ce qui concerne les opérations de maintien de la paix.

 

Les deux acteurs clés dans le processus décisionnel sont les Ministères des Affaires Etrangères et de la Défense. Le Ministère des Affaires Etrangères a longtemps eu le monopole sur toutes les questions avec un impact international, et a développé indépendamment les principes qui guident la politique extérieure du pays depuis plus d’un siècle. En effet, le contrôle des civils sur les forces armées demeure très faible, étant donné qu’il n’existe à travers les institutions que depuis la création du Ministère de la Défense en 1999. Ainsi, les forces armées ont pu construire leur doctrine sans qu’il n’y ait d’influence de la part des civils, et sans contrôle démocratique. Les deux ministères ont développé leurs politiques en toute indépendance, ce qui vient limiter toute possibilité de coordination. Par conséquent, les politiques de sécurité et de maintien de la paix sont peu nombreuses et assez vagues, et ne fournissent pas d’objectifs clairs, ni de directives opérationnelles. Les initiatives dépendent donc souvent des personnalités présentes, ce qui peut avoir des effets négatifs sur la cohérence des décisions.

 

Le processus décisionnel est un mécanisme ad-hoc qui est devenu permanent dans la pratique, depuis le premier déploiement d’importance du Brésil, en 1956. La législation à ce sujet reste imprécise. Le Département des Opérations de maintien de la paix de l’ONU (DPKO) soumet une requête à la Mission Permanente du Brésil à l’ONU, qui la transmet au Ministre des Affaires Etrangères, avec une première évaluation. Le Ministre des Affaires Etrangères consulte alors le Président, le Ministre de la Défense sur la disponibilité des troupes, et le Ministre des Finances concernant les fonds nécessaires. Si la réponse est positive, le DPKO doit officialiser sa requête, sur laquelle les Ministres de la Défense et des Affaires Etrangères se basent pour présenter au Congrès national une Exposition conjointe de motivations, accompagnée d’un message du Président. Si le Congrès approuve, par décret, le Président autorise, par décret également, le déploiement des forces sous l’égide du Ministre de la Défense.

 

Ce processus est source de nombreux mécontentements, car il est grandement influencé par les personnalités au pouvoir. Toutefois, les nombreuses propositions de réforme ont échoué au moment du vote des lois. En effet, bien que la participation du Parlement soit requise, sa nature reflète le manque d’intérêt des parlementaires pour les questions de défense et de sécurité.

 

 

 

 

Évolution de la participation du Brésil aux opérations de paix

 

La participation du Brésil aux opérations de paix de l’ONU trouve son origine en 1956 lors du déploiement de ce qui est considéré comme la toute première opération de maintien de la paix, la Force d’Urgence des Nations Unies (FUNU I). Depuis cette date, le pays a contribué aux opérations à hauteur de 30 000 militaires et policiers. En effet, le pays a par la suite participé aux missions déployées au Congo (ONUC), en Guinée occidentale (UNSF), en Inde et au Pakistan (UNIPOM), et en République Dominicaine (DOMPREP).

 

Ce rôle important diminue pendant le régime militaire (1964-67). La succession de juntes militaires ne prendra fin qu’à la promulgation de la Constitution de 1988, qui marque également le rétablissement d’une politique extérieure plus dynamique en tout ce qui a trait à la paix et à la sécurité internationales.

 

Au début des années 1990, la participation du Brésil est faible, avec environ 100 à 150 personnels déployés. En 1995, ce nombre passe à plus de 1100, avec la participation du pays à l’UNAVEM. Le pays se classe alors 7ème contributeur mondial de personnels. Deux ans plus tard, le Brésil, qui connaît une grave crise financière, retire ses troupes et ne contribue plus qu’à hauteur de 36 personnels. Le pays continue à ne contribuer que très peu aux opérations de paix jusqu’en 2004, avec la MINUSTAH, où sa participation l’amène à être classé 14ème contributeur mondial cette année. Cette augmentation de la participation correspond à la reprise économique que connaît le Brésil, suite à l’élection du Président Lula da Silva en 2002 et la mise en place d’une politique économique libérale, doublée d’une politique sociale.

 

Entre 1980 et 2000, le Brésil participe tout de même à de nombreuses missions en Afrique, où le gouvernement autorise ainsi l’envoi de policiers, et d’observateurs militaires et électoraux en Angola (UNAVEM I, II, et III), au Rwanda (MINUAR), au Libéria (MONUL), en Erythrée et Ethiopie (MINUEE), en Côte d’Ivoire (ONUCI), au Soudan (MINUS), au Mozambique (ONUMOZ) et en Ouganda (MONUOR). En Europe, les missions en Croatie (ONURC puis MONUP) et au Kosovo (MINUK) bénéficieront de la contribution du Brésil. En Asie, du personnel sera déployé au Timor oriental (INTERFET, ATNUTO, et MANUTO) et au Cambodge (MIPRENUC). En Amérique latine et dans les Caraïbes, le pays participera aux efforts déployés en Amérique centrale (ONUCA), au Salvador (ONUSAL), au Guatemala (MINUGUA) et en Haïti (MINUSTAH). Enfin Brasilia sera amené à s’impliquer au Liban (FINUL).

 

Le Brésil fournit également de nombreux hauts responsables de mission. A titre d’exemple, en mai 2013, un général brésilien, Carlos Alberto do Santos Cruz est désigné par l’ONU pour commander la mission de paix en République Démocratique du Congo.

 

La stratégie nationale de défense brésilienne prévoit une augmentation de la participation du pays dans les opérations de paix, sous l’égide de l’ONU ou d’organisations régionales.

 

En 2013, le Brésil participe à plusieurs missions de bon offices menées par l’OEA : en Colombie, au Honduras, à Belize et au Guatemala), et à dix opérations menées par l’ONU (en Haïti, en Guinée-Bissau, au Sénégal, au Sahara occidental, à Chypre, au Liban, au Soudan du Sud, en Côte d’Ivoire et au Libéria).

 

 

 

La MINUSTAH

 

Créée par la résolution 1542 adoptée le 30 avril 2004 par le Conseil de Sécurité sécurité de l’ONU, la MINUSTAH a pour but de rétablir un fonctionnement institutionnel normal dans le pays, suite à une longue période d’instabilité politique. Le Brésil s’engage alors de manière inédite en faveur du maintien de la paix, en fournissant le contingent le plus important de la MINUSTAH, qui ira jusqu’à 2200 personnels, et de nombreux Commandants de Force à la tête de la mission. Le mot d’ordre des troupes brésiliennes est de maintenir l’activité militaire au strict minimum, tout en assurant le respect des objectifs fixés par le mandat (notamment en ce qui concerne le contrôle de la violence dans les rues des centres urbains).

 

La MINUSTAH est souvent perçue comme un laboratoire servant à développer une approche spécifique du Brésil en matière de consolidation de la paix et d’aide au développement, qui se rapproche de l’approche menée sur le territoire national.  En outre, avec plus de la moitié des troupes provenant d’Amérique latine et centrale, la mission est perçue comme donnant au Brésil l’opportunité d’exercer un leadership régional. La MINUSTAH est d’ailleurs caractérisée par un niveau de coordination des plus avancés s’agissant des initiatives multilatérales en matière de défense.

 

Par ailleurs, et en lien avec les principes de consolidation de la paix déjà mentionnés, le Brésil effectue des efforts diplomatiques auprès de la Communauté des Caraïbes (CARICOM) et des organismes financiers internationaux afin d’obtenir les ressources nécessaires à la reconstruction post-conflictuelle du pays. Les autorités brésiliennes ont approché, par exemple, la Banque mondiale pour obtenir plus d’un million de dollars pour offrir de la nourriture à 35 000 écoliers haïtiens. Elles ont aussi établi des contacts avec la Banque interaméricaine de développement pour débloquer des fonds destinés à des initiatives de coopération technique. Enfin, le Ministère des relations extérieures a souscrit à trois accords de coopération agricole avec le gouvernement d’Haïti en décembre 2004. La première contribution du Brésil à la MINUSTAH consiste en un bataillon d’infanterie, un groupe d’opérations de la marine, et des troupes d’ingénieurs militaires, au nombre de 1300. Suite au tremblement de terre dévastateur de janvier 2010, un second bataillon est déployé. Depuis 2012, le Brésil commence à planifier le retrait progressif de ses troupes, à mesure que le gouvernement haïtien démontre sa capacité à garantir la sécurité de son pays. La participation financière et militaire du Brésil à la MINUSTAH est particulièrement significative puisqu’elle s’élève à 783 millions de dollars depuis le début de la mission. Plus de 1 400 personnels brésiliens y participent en 2013, ce qui place le pays au premier rang des contributeurs de cette opération de paix

 

La FINUL

 

Depuis 2011, les forces brésiliennes sont présentes au Liban, dans le cadre de la Force Intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL). La FINUL, créée en 1978, suite à l’invasion israélienne du Sud-Liban, afin de maintenir la stabilité dans la région en prévision du retrait des troupes israéliennes. Le Brésil y assume un rôle central puisque l’Amiral brésilien, Wagner Lopes de Moraes Zamith, assume le commandement de la Task Force Maritime de la FINUL, établie en 2006. La mission de cette Task Force est d’empêcher l’entrée au Liban d’armes illégales et d’entraîner les forces maritimes libanaises. La Frégate brésilienne Uniao est incorporée à la Task Force en novembre 2011, puis substituée par la Frégate Libéral en mai 2012. Par l’envoi de ce contingent, le Brésil participe pour la première fois à la composante maritime d’une opération de paix de l’ONU.

Fernando A. Chinchilla

Candidat au doctorat en science politique (Université de Montréal) Chercheur invité, science politique (Universidad de Los Andes)

 

Janneth Angélica Vargas

Étudiante de maîtrise, science politique (Universidad de Los Andes)


Mise à jour le 26 juillet 2013 par Nina Gutierrez, Chercheure-stagiaire au Centre d’Etude des Crises et des Conflits Internationaux, Université Catholique de Louvain