Le maintien de la paix au Tchad et en République Centrafricaine : entre espoir et désillusions

Les leçons à tirer de l'EUFOR et de la MINURCAT

2 juin 2009

 

Le Tchad et la République Centrafricaine, pays parmi les plus pauvres du monde, sont caractérisés depuis leur indépendance par une forte instabilité politique, une hétérogénéité de leurs populations, un faible niveau de développement et de nombreuses activités insurrectionnelles. De nombreux mouvements rebelles [1], qui semblent être encouragés ou tout au moins hébergés par le Soudan, ne cessent de multiplier les attaques « coup de poing » dans la région Est du Tchad et dans le nord-est de la République Centrafricaine, avec la volonté claire de faire chuter les gouvernements en place. La plupart des conflits entre le gouvernement et ses opposants portent sur des luttes de pouvoir et de partage des ressources, conflits nourris et amplifiés par l’instabilité de la région, notamment due à l’enlisement de la crise du Darfour.


Cette crise de la province soudanaise a en effet débordé sur la frontière avec le Tchad et la République Centrafricaine, appelée zone des « trois frontières », entraînant le déplacement massif de populations et la concentration de centaines de milliers de réfugiés dans les camps à l’est du Tchad. Ce dernier est donc plus que jamais dominé par la violence et l’instabilité ; les forces rebelles, qui ont tenté sans succès pour le moment, de prendre la capitale, N’Djamena (située au sud-ouest du Tchad), à au moins deux reprises, n’ont pas abandonné cet objectif (la dernière tentative remontant à début mai). Les observateurs internationaux ont pu constater qu’elles sont armées et équipées d'un matériel étonnamment moderne [2].

L’ONU intervient


Les attaques rebelles et l’instabilité régionale ne se réduisant pas, le Conseil de Sécurité de l’Organisation des Nations Unies (ONU) décide le 25 septembre 2007, sur proposition de la France, par la résolution 1778 adoptée à l’unanimité, d’envoyer une mission de maintien de la paix sur la base du Chapitre VII de la charte des Nations Unies. Cette résolution institue la Mission des Nations unies au Tchad et en République Centrafricaine (MINURCAT), chargée du volet policier, et la mission européenne (EUFOR Tchad/RCA), chargée du volet militaire de l’intervention. Le mandat de cette mission recouvre trois aspects : la sécurité et la protection des civils, particulièrement des réfugiés et des déplacés, faciliter le travail des ONG ainsi que le respect des droits de l’homme et de l’Etat de droit.


Le problème le plus visible dans cette région restant celui des réfugiés et des déplacés, c’est sur cet aspect qu’a insisté la résolution du Conseil de Sécurité. L’Agence des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) estime à plus de 200 000 le nombre de réfugiés soudanais venant du Darfour, zone de conflit depuis 2003. Elle dénombre par ailleurs 45 000 réfugiés Centrafricains et quelques 180 000 déplacés Tchadiens, ce qui ne fait que renforcer les tensions entre communautés voisines tant au niveau interétatique que régional. On assiste même, depuis janvier 2009, à un phénomène migratoire inédit : le chassé croisé des populations. Certains Tchadiens fuient l’insécurité de leur pays en se réfugiant au Darfour, région pourtant en proie a de violents affrontements. L’arrivée massive de réfugiés Soudanais et Centrafricains au Tchad ne fait qu’augmenter depuis le début de l’année 2009. L’UNHCR estime à 100/150 personnes les arrivées quotidiennes de réfugiés du Darfour. L’accélération de ces arrivées concerne également les réfugiés Centrafricains, qui seraient plus de 1000 à avoir fui depuis janvier, suite à la recrudescence des affrontements entre les factions rebelles et l’armée Centrafricaine au nord-est du pays [3].


Le problème du Tchad et de la République Centrafricaine est donc plus que complexe, mêlant instabilité chronique, pauvreté, crise régionale et déplacement de population. La mission de maintien de la paix essaye depuis 2008, avec l’arrivée des troupes de l’EUFOR [4] sur le terrain, de résoudre, ou tout au moins, d’atténuer les conséquences de cette situation explosive dans un territoire vaste et inhospitalier [5].

Une articulation encadrée de la mission multidimensionnelle

 

Le principal point fort de l’opération conjointe menée au Tchad et en République centrafricaine par les forces européennes et onusiennes (EUFOR/MINURCAT) réside dans son caractère multidimensionnel a priori. Une multi-dimensionnalité prévue et encadrée par la résolution 1778 et par les textes européens.

 

Les opérations de maintien de la paix revêtaient de plus en plus ce caractère multidimensionnel depuis la fin de la guerre froide [6] mais de façon successive pour la MONUK (Mission des Nations Unies au Kosovo) par exemple ou de façon simultanée mais ponctuelle, en tant que force d’intervention d’urgence appuyant une mission des Nations Unies déjà présente sur le terrain opérationnel. Ce fut notamment le cas en 2003 lors du lancement de l’opération Artémis [7] en République démocratique du Congo, où les forces européennes avaient sécurisé l’Ituri afin de permettre à la MONUC (Mission des Nations Unies en RDC) de se déployer dans cette région.

 

Le cas de la RDC est particulièrement intéressant, puisqu’on peut le considérer comme le précédent de la coopération qui va ensuite s’affirmer lors de la décision d’intervenir au Tchad et en République Centrafricaine. L’opération Artémis est ainsi souvent considérée comme une pré-construction du modèle multidimensionnel qui pourrait bien se révéler être la pierre angulaire d’une 4ème génération d’opération de maintien de la paix déjà amorcée.

 

Une difficulté de mise en place du côté européen

 

La coopération entre EUFOR et MINURCAT a donc été minutieusement préparée tant du côté onusien que du côté européen, où les choses ont été difficiles à mettre en place. Les partisans d’une intervention, la France au premier chef, ont du faire face à des réticences plus qu’importantes de leurs partenaires européens quant à un engagement risqué, fortement éloigné de la zone géographique classique de l’influence européenne. Il existait également une appréhension compréhensible concernant une intervention dominée par la France, nation-cadre de l’EUFOR, dans une de ses zones d’influences en Afrique. L’Allemagne et la Grande-Bretagne se sont révélées être les plus réticentes. Au final, 14 Etats européens ont participés à l’EUFOR Tchad/RCA qui comptait à terme 3700 militaires dont 55% de soldats français.

 

La limitation du mandat de l’EUFOR a un an s’est révélé être un élément clé dans la mise en place de cet engagement. Cette limitation tendant par ailleurs à devenir la règle en matière d’opération extérieure européenne, les capacités militaires européennes ne permettant pas d’opérations sur le long terme. L’EUFOR Tchad/RCA, étant à ce jour la plus grande mission militaire multinationale de l’Union Européenne, a constitué un véritable défi pour l’Union Européenne en termes de crédibilité comme acteur à part entière de la sécurité mondiale.

 

Même si l’on peut saluer le caractère innovant de la coopération poussée ONU/UE et son intérêt certain en termes d’efficacité, il convient cependant de minimiser sa portée. On a pu remarquer lors des discussions précédant le déploiement au Tchad et en République Centrafricaine qu’il n’existait pas de vraie cohésion européenne ni de véritable conscience de l’importance de la PESC (politique européenne de sécurité commune). Il est en effet clairement apparu que, sans l’engagement important de la France, l’intervention sur le terrain africain n’aurait pas eu lieu. C’est elle qui a convaincu un à un ses partenaires en apportant ses garanties (notamment pour la Pologne) au vue de ses intérêts spécifiques et de son partenariat privilégié avec l’Afrique en général et avec le Tchad en particulier (Opération Epervier [8]).

 

Une passation d’autorité réussie

 

Le 15 mars 2009 a été organisé à Abéché (à l’est du Tchad), la passation d’autorité entre l’EUFOR et la MINURCAT. La passation d’autorité a revêtu un caractère profondément symbolique lorsque les soldats ont enlevés leurs casques pour se couvrir des bérets bleus onusiens au Camp des Etoiles, quartier général de l’EUFOR à Abéché. Le mandat de l’EUFOR prenant fin à cette date, la MINURCAT a du reprendre le volet militaire afin d’assurer seule la sécurité dans cette région troublée et d’éviter la contagion de la crise du Darfour. Le contexte explosif, suite au mandat d’arrêt lancé par la Cour Pénale Internationale (CPI) contre Omar El-Béchir, le président Soudanais, et l’expulsion d’une quinzaine d’organisations non gouvernementales (ONG) présentes dans la région du Darfour par ce dernier, rend cette mission d’autant plus délicate. Cette passation d’autorité intervient alors même que la MINURCAT, qui devait se déployer de façon simultanée à l’EUFOR, n’a toujours pas mobilisé tous ses effectifs et que son activité opérationnelle tant au niveau civil que militaire connaît des retards importants.

 

Pour pallier ces dysfonctionnements, assez classiques au demeurant dans le maintien de la paix, une partie importante des militaires présents dans l’opération EUFOR Tchad/RCA a été transférée sous le commandement de la MINURCAT dès le 15 mars. Il apparaît certain que la plupart des Etats contributeurs ont pris conscience de l’insécurité constante voire croissante régnant dans cette partie du continent africain, insécurité qui ne touche pas que le Tchad et la République Centrafricaine, mais qui ne cesse de s’étendre à toute la région. Une partie de la population Centrafricaine se réfugie de plus en plus vers le Cameroun et non plus forcément vers le Tchad, selon l’UNHCR.

 

Le caractère préventif de la mission

 

L’originalité de cette opération multidimensionnelle réside également dans son caractère préventif. Les cas de missions préventives de maintien de la paix sont plus que rares. On ne peut en effet citer que l’exemple de la FORDEPRENU (Force de Déploiement préventif des Nations Unies), déployée à partir de 1995 en Macédoine, comme mission devant créer les conditions de paix et de sécurité indispensables au règlement d’ensemble de la crise yougoslave.

 

Aucune mission de maintien de la paix des Nations Unies n’avait depuis été déployée avant la survenance d’un conflit armé. Le but affiché de la mission étant de prévenir la contagion du conflit du Darfour et de permettre aux réfugiés et déplacés de rentrer chez eux avant que leur situation précaire n’envenime des rapports régionaux déjà tendus. En 2007, la situation au Tchad et en République Centrafricaine était certes très inquiétante, mais aucun réel conflit armé ne faisait rage. Les relations entre ces deux Etats et le Soudan se révélaient très conflictuelles et les accords qu’ils avaient signés [9] n’ont jamais été respectés en réalité. De nombreuses attaques rebelles, menées depuis le Soudan vers le Tchad et inversement, étaient à déplorer.

 

La mission préventive n’a pas empêché la situation de s’aggraver, mais on peut légitimement penser que la dégradation des conditions sécuritaires aurait été plus importante sans la présence de l’EUFOR puis de la MINURCAT. Par ailleurs, cette intervention préventive marque une nouvelle évolution des opérations de maintien de la paix dans une direction positive. La mise en place d’une mission préventive pourrait permettre aux missions de paix d’être plus efficaces, évitant des victimes civiles et permettant une résolution accélérée de conflits naissants, sous réserve d’une opérabilité et d’une réactivité accrue du déploiement des effectifs militaires onusiens, ce qui ne fut pas le cas dans le cas présent.

 

Nous sommes en présence d’une mission doublement novatrice de par son essence multidimensionnelle et de par son caractère préventif. Le déploiement simultané des forces européennes et des forces onusiennes de la MINURCAT, ne serait-ce que pour une durée de douze mois, le mandat de l’EUFOR étant limité, constituait donc la spécificité majeure de cette opération au Tchad et en République Centrafricaine, spécificité qui n’a malheureusement pas été mise en œuvre.

 

 

L’absence dommageable de simultanéité

 

La distinction entre le volet militaire et le volet civil de l’opération aurait pu se révéler tout à fait efficace en termes de maintien de la paix si ces deux volets avaient été développés de façon simultanée et non successive. Cette succession ne fait que différencier de façon encore plus importante ces deux pans nécessairement complémentaires. Il apparaît certain qu’une telle répartition des compétences aurait permis un meilleur endiguement de la crise faisant rage au Darfour en permettant un travail en profondeur sur de nombreux aspects essentiels pour la stabilité des sociétés tchadienne et centrafricaine. Le transfert d’autorité à une MINURCAT encore peu déployée [10] ne le permettra pas.

 

Tout l’intérêt de ce caractère multidimensionnel résidait dans le fait que la MINURCAT puisse agir en totale sécurité afin de réaliser les missions qui lui étaient confiées, notamment la formation des unités de police, pendant que l’EUFOR se chargeait de sécuriser la zone de déploiement. Malgré son rôle indéniable de facilitateur dans le processus de décision européen, la limitation de la durée d’intervention des forces de l’EUFOR n’en est pas moins restée délicate. Même si la cérémonie du 15 mars 2009 revêtait surtout un caractère symbolique et officiel, la transition se faisant de façon progressive (une partie des forces de l’EUFOR passant sous mandat onusien, une autre partie restant encore quelques mois sur le terrain, assurant donc une certaine continuité), on ne peut que déplorer le retrait à terme des troupes européennes alors même que la région n’a jamais été aussi agitée.

 

La force onusienne a également éprouvé et continue d’éprouver de nombreuses difficultés dans le recrutement d’officiers de polices, élément pourtant clé dans la sécurisation de la région par le biais de la formation des unités locales. Les Etats contributeurs, en grande majorité des pays en voie de développement, étant plus enclins à envoyer des militaires, contingent essentiel mais non suffisant. Par ailleurs le déploiement conjoint des forces onusiennes et européennes s’est révélé impossible, l’ONU devant faire face à de nombreuses difficultés concernant la contribution des Etats en troupes, problème malheureusement inhérent à toutes missions de maintien de la paix. Même si les forces européennes disposaient, elles, d’une réactivité supérieure et de forces conséquentes, leur mission se limitait à la sécurisation de l’est du Tchad et du nord-est de la République Centrafricaine ainsi qu’à la protection des réfugiés et des déplacés de façon militaire et non à une prise en compte globale des difficultés rencontrées par ces Etats. L’EUFOR n’était par exemple en lien ni avec l’armée Tchadienne, ni avec l’Union Africaine, chargée d’une mission de paix au Soudan, et ne possédait pas de pouvoir de police. Comment dès lors sécuriser une zone où l’on ne peut arrêter les fauteurs de troubles, des bandits d’horizons divers (rebelles battus, soldats tchadiens, pilleurs…). La MINURCAT doit donc désormais assurer une mission de sécurité dure conjointement au volet civil en disposant d’environ 1000 soldats de moins que l’EUFOR.

 

Des avancées peu satisfaisantes

 

En termes de résultats et même s’il est encore trop tôt pour tirer un bilan complet de la mission au Tchad et en République Centrafricaine, on peut néanmoins observer les avancées de l’EUFOR. Malgré des conditions difficiles et un mandat axé sur la protection des réfugiés et des déplacés et non sur une interposition entre les rebelles et l’Etat, la crédibilité de l’Union Européenne a été renforcée par cette mission, même si le succès est loin d’être total. L’EUFOR a eu un effet positif en sécurisant l’environnement dans sa zone d’intervention (surtout le Nord-est du Tchad), grâce aux nombreuses patrouilles armées, aux opérations ciblées et à sa présence dissuasive. Le contact avec les populations a déjà été établi et les nécessaires adaptations au théâtre africain ont été entreprises. Ces avancées vont faciliter l’action de la MINURCAT qui dispose d’installations déjà en place, d’un fonctionnement logistique et d’une expérience sur le terrain, ce qui n’est pas négligeable vu la situation.

 

Ban-Ki-Moon, le Secrétaire général des Nations-Unies, a parfaitement illustré cet avantage : « Alors que la MINURCAT assume ses nouvelles responsabilités, je suis confiant dans le fait que cette force va s'inspirer des réalisations militaires de l'EUFOR pour les renforcer, tout en continuant à remplir toutes les tâches qui lui ont été assignées » et a encouragé « les Etats membres à continuer à combler les vides restants pour s'assurer que la MINURCAT soit équipée pour remplir sa mission ». La MINURCAT ne disposant en effet ni de l’effectif, ni du matériel, ni du budget nécessaire à la réalisation de son mandat. Le responsable du Tchad de l’ONG Oxfam, Roland Van Hauwermeiren, confirme que la situation est loin d’être réglée : « L'EUFOR a eu incontestablement un effet dissuasif, mais on ne peut pas parler de succès lorsque le niveau de criminalité augmente, que les rebelles continuent de recruter de jeunes soldats dans les camps, que les forces en présence se massent de part et d'autre de la frontière et que les conditions de retour des réfugiés ne sont pas réunies. »

 

La mission au Tchad et en RCA n’a donc pour l’heure pas été à la hauteur des attentes placées en elle. Malgré des réussites ponctuelles certaines de l’EUFOR, la situation dans cette région ne s’est pas améliorée depuis 2007, au contraire. De violentes attaques rebelles sont toujours à déplorer dans l’est du pays. Les relations entre réfugiés et déplacés sont de plus en plus tendues, les seconds se considérant lésés par rapport aux premiers, ce qui crée de nombreux incidents. Ils ne bénéficient en effet pas de la même protection étant Tchadiens sur un territoire souverain Tchadien. Le mandat de la MINURCAT a été prolongé jusqu’en 2010, on peut d’ores-et-déjà affirmer que la situation ne sera pas réglée à cette date. Une sortie durable de crise n’est donc pas envisageable à court ou moyen terme.

 

Même si la passation d’autorité s’est bien déroulée et qu’une partie non négligeable des effectifs de l’EUFOR est restée sur place en passant sous commandement onusien, on ne peut que déplorer que la simultanéité des déploiements n’ait pas été au rendez-vous. Il reste à espérer que la MINURCAT sera faire face aux défis sécuritaires et humanitaires que constituent le Tchad et de la République Centrafricaine et que la prochaine opération conjointe saura tirer les leçons de ce résultat en demi teinte.

 

Plus globalement, on peut constater en étudiant cette mission de paix, que l’Europe comme acteur majeur de la paix et de la sécurité internationale peine à exister, même si cette opération a renforcée sa crédibilité. Malgré son rôle essentiel en Afghanistan ou encore au Liban, elle se borne la plupart du temps à effectuer des missions de sécurité dure de courte durée, mise en place avec difficulté, et privilégie par contre les missions de formations (policiers, juges…) ou de surveillance des processus démocratiques. On peut donc s’interroger sur la légitimité de son intervention, notamment en Afrique et au Moyen-Orient.

 

Ne révèlerait-elle pas un dysfonctionnement onusien ? Incapable de rassembler des troupes suffisantes, l’ONU se verrait obliger de faire appel aux partenaires européens, pourtant présents au sein de l’organisation mondiale. Le mandat de cette mission est également à mettre en cause. Malgré son caractère préventif et multidimensionnel, il s’est révélé bien trop restrictif, se bornant aux aspects sécuritaires. La justice, la tenue d’élections démocratiques et la bonne gouvernance n’ont jamais été envisagées, ce qui aurait peut-être permis une résolution durable de l’insécurité locale. L’instauration d’une paix régionale durable nécessitant quant à elle la fin de la crise du Darfour, situation tout aussi épineuse.

 

Cette mission met donc encore une fois en avant les limites de la communauté internationale dans le maintien de la paix et la gestion de crise, alors même qu’elle aurait pu être l’occasion d’un renouveau prometteur. La mission au Tchad et en RCA ne saurait alors être considérée comme le début d’un modèle prometteur mais comme l’aveu de l’impuissance onusienne face à des conflits de plus en plus complexes et asymétriques.

 

Sophie Jacquel - Rattachée au Centre d’Études sur la Sécurité Internationale et les Coopérations Européennes (CESICE), Université Grenoble II.

2 juin 2009

 

[1] FDPC (front démocratique du peuple centrafricain), UFDR (Union des forces démocratiques pour le rassemblement), MLS (mouvement de libération du Soudan), MJE (mouvement pour la justice et l’égalité au Darfour), UFDD (union des forces pour la démocratie et le développement), le FUC (front uni pour le changement au Tchad. Ces mouvements sont basés au Tchad ou au Soudan selon leurs objectifs respectifs.

[2] « Tchad, les rebelles repartent à la conquête de N’Djamena », 7 mai 2009, Stéphane Ballong, www.afrik.com

[3] « République Centrafricaine-Tchad : Les violences continuent d’inciter les familles de RCA à partir », 6/05/2009, www.irinnews.org

[4] Les forces européennes de l’EUFOR ont commencé à se déployer le 12 février 2008 et ont été constituées à terme d’environ 3 700 soldats de 18 nationalités différentes dont 3 non membres de l’Union Européenne.

[5] Le Tchad est un territoire immense de 1 284 000 km2, semi-désertique et désertique au Nord. La République Centrafricaine regroupe les mêmes caractéristiques, mais a une superficie plus réduite : 622.980 km².

[6] Aussi bien avec l’Union Européenne qu’avec d’autres organismes régionaux tels que l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord, la Communauté des Etats Indépendants, l’Union Africaine…

[7] En juillet 2003, une force de l’Union Européenne a été déployée en République Démocratique du Congo afin de stabiliser la situation en Ituri, où les populations civiles faisaient l’objet d’attaques répétées, pour une période limitée à 90 jours par le Conseil de Sécurité de l’ONU (résolution 1484). Le Conseil de Sécurité avait insisté sur le caractère temporaire de cette force multinationale d’urgence aux missions essentiellement sécuritaires.

[8] Le Tchad et la France sont liés par un accord de coopération militaire et de défense depuis 1976 qui a pour objectifs d’aider à la restructuration des forces armées tchadiennes et de renforcer leur capacité à garantir la souveraineté nationale. L’opération Epervier fut lancée en février 1986 suite à l’invasion Libyenne au Tchad. Son effectif est d’environ 1000 militaires présents en permanence sur le territoire.

[9] Le 3 mai 2009, le Tchad et le Soudan signèrent l’accord de Doha, qui fait suite aux accords de Tripoli, de Khartoum, Ryad et Dakar, accords jamais appliqués. Ces accords prévoient notamment l’application des accords antérieurs et l’obligation de ne pas s’immiscer dans les affaires intérieures de chaque pays, notamment par le financement de groupes rebelles. Cet accord semble d’ores-et-déjà menacé par la nouvelle incursion rebelle lancée depuis le Soudan en mai dernier.

[10] Au 31 mars 2009, la MINURCAT comptait 2 303 personnes dont 2016 militaires, 241 officiers de police et 46 observateurs militaires, accompagnés de 364 personnels civils internationaux, 203 personnels civils locaux et 102 volontaires des Nations Unies sur les 5000 prévus par la résolution.

 

Retour aux dossiers du ROP