Historique de l'opération EULEX-Kosovo

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EULEX-Kosovo       Kosovo Serbie

Mission « État de droit » au Kosovo

 

Le 4 février 2008, par l'Action commune 2008/124/PESC, le Conseil de l’Union européenne crée la mission « État de droit » au Kosovo, nommée EULEX Kosovo, pour renforcer l’État de droit dans cette ex-province serbe, particulièrement dans ses aspects policiers, judiciaires et douaniers. Appelée à remplacer la MINUK, elle est lancée le 16 février 2008 et atteint sa pleine capacité opérationnelle le 4 avril 2009.



L’EULEX Kosovo est appelée à remplacer la Mission des Nations Unies au Kosovo (MINUK), déployée depuis 1999 pour administrer de façon intérimaire le Kosovo dans le cadre de la résolution 1244 du Conseil de sécurité de l’ONU. Sur le terrain, elle est aussi accompagnée d’une force de sécurité internationale, la Force de maintien de la paix dirigée par l’OTAN au Kosovo (KFOR). L’EULEX Kosovo est chargée de suivre, d’encadrer et de conseiller les autorités kosovares pour renforcer l’État de droit, particulièrement dans ses aspects policiers, judiciaires et douaniers. L’EULEX maintient toutefois des responsabilités exécutives limitées, notamment pour les enquêtes et les poursuites concernant les crimes de guerre, le terrorisme, la corruption et les infractions financières graves.

 

Contexte

 

Depuis la fin de la guerre du Kosovo en 1999, le statut du territoire demeure un sujet sensible et complexe pour toute la région des Balkans. Plusieurs rencontres et pourparlers ont été organisés par les Nations Unies dans le but de parvenir à un règlement de la question, mais sans succès. En octobre 2006, le médiateur de l’ONU, Martti Ahtisaari, dresse un constat d’échec des huit derniers mois d’âpres négociations entre Serbes et Kosovars sur le statut de la région séparatiste, menaçant d’une « solution imposée » par les Nations Unies. Le médiateur de l’ONU estime que les positions des parties « demeurent diamétralement opposées », et avoue douter « qu’un règlement négocié puisse être trouvé » sur le statut du Kosovo. Le 26 mars 2007, Martti Ahtisaari dépose son rapport, qui est aussitôt transmis au Conseil de sécurité par le Secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-moon. Ce plan recommande l’indépendance du Kosovo « sous la supervision et l’appui d’une présence civile et militaire internationale », soulignant que « l’indépendance est la seule option pour assurer la stabilité politique et la viabilité économique du Kosovo ». Le plan de l’ONU est soutenu par les États-Unis et l’Union européenne (UE), mais rejeté par la Serbie et la Russie, cette dernière menaçant d’utiliser son droit de veto au Conseil de sécurité. Entre 2007 et 2008, d’autres cycles de négociations sont organisées entre Serbes et Kosovars pour trouver une solution au statut du Kosovo. Toutefois, les avancées restent relativement rares alors que les deux parties campent sur leurs positions. C’est dans ce contexte que le Kosovo déclare son indépendance de façon unilatérale le 17 février 2008. Rapidement, la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Italie et les États-Unis reconnaissent formellement son indépendance. De nombreux autres pays suivront leur décision. Toutefois, certains pays, particulièrement la Russie et la Serbie, refusent catégoriquement de la reconnaître, et dénoncent son illégalité et le précédent dangereux qu’elle crée pour les relations internationales. La minorité serbe du Kosovo effectue des manifestations quotidiennes et étend son boycott des institutions de Pristina.

 

C’est à partir de 2006 que l’UE envisage formellement l’envoi d’une mission chargée d’appuyer les autorités kosovares. Ainsi, l'Action commune 2006/304/PESC du 10 avril 2006 met en place une équipe de planification (EPUE Kosovo) afin que l’UE soit prête à s’engager au Kosovo dans le domaine de l'État de droit et, éventuellement, dans d'autres domaines. Le Conseil européen indique le 14 décembre 2007 que l’UE est prête à accroître son implication au Kosovo et à jouer un rôle majeur dans le cadre des présences internationales, y compris par l’envoi d’une mission de la PESD.

 

Quelques semaines avant la déclaration unilatérale d’indépendance, par l’Action commune 2008/124/PESC, le Conseil de l’UE crée le 4 février 2008 la mission « État de droit » au Kosovo, nommée EULEX Kosovo. Cette mission, lancée officiellement le 16 février 2008, est chargée de suivre, d’encadrer et conseiller les autorités kosovares pour renforcer l’État de droit, particulièrement dans ses aspects policiers, judiciaires et douaniers. L’EULEX maintient toutefois des responsabilités exécutives limitées, notamment pour les enquêtes et les poursuites concernant les crimes de guerre, le terrorisme, la corruption et les infractions financières graves.

 

Mise en place de la mission

 

La mise en place de l’EULEX débute par une phase de planification de 120 jours sous la direction de l’Équipe de planification de l’UE au Kosovo (EPUE Kosovo), déjà sur place depuis 2006. Cette dernière a pour tâches de recruter et de déployer le personnel de l’EULEX Kosovo, ainsi que de se procurer les moyens, le matériel et les services nécessaires à l’exécution du mandat de cette mission. Cependant, la déclaration unilatérale d’indépendance révèle au grand jour les tensions entre la situation au Kosovo et le cadre légal des présences internationales qui y sont déployées. Ainsi, l’ONU et l’OTAN continuent à agir selon les termes de la résolution 1244, qui prône une « autonomie substantielle » et non une indépendance du Kosovo. La MINUK, qui ne se prononce pas sur le statut du Kosovo, doit donc graduellement céder ses responsabilités à l’EULEX, dont l’appui devra permettre au gouvernement kosovar d’assumer des responsabilités régaliennes. Cette tension se résorbera en partie avec la mise en place d’une nouvelle constitution kosovare le 15 juin 2008. Ces tensions se font sentir même au sein de l’UE, puisque certains de ses membres, tels que l’Espagne ou Chypre, refusent de reconnaitre l’indépendance du Kosovo en raison des revendications qu'ils connaissent eux-mêmes. Après de nombreux mois de négociations, une déclaration du président du Conseil de sécurité stipule toutefois le 26 novembre 2008 que la coordination des efforts entre l’UE et l’ONU dans la région se fera dans le cadre de la résolution 1244 (S/PRST/2008/44).

 

Après des retards engendrés par des ennuis logistiques et juridiques, l’EULEX atteint sa capacité opérationnelle initiale le 9 décembre 2008 et, après avoir terminé son déploiement le 4 avril 2009, la mission devient pleinement opérationnelle. La MINUK procède pour sa part au transfert à l’EULEX de l’essentiel de ses pouvoirs en matière de police, de tribunaux, de douanes, de transport et infrastructures, de frontières et de patrimoine serbe. La restructuration de la mission onusienne s’achève le 1er juillet 2009.

 

Le mandat de l’EULEX est basé sur la coopération avec les autorités locales dans le but de faciliter l’implantation d’un système judiciaire et administratif autonome. Son mandat prévoit une capacité maximale d’opération de quelque 1950 policiers, juges, procureurs et agents des douanes internationaux, ainsi qu’environ 1200 agents locaux, ce qui en fait la plus grande mission civile déployée dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l’UE. Son quartier général est établi à Pristina, mais les personnes participant à cette mission seront aussi intégrées dans divers services kosovars afin d’œuvrer dans ses trois grands domaines d’activités, soit le policier, le judiciaire et le douanier. La composante policière, qui comprend environ 1400 personnes, est déployée dans l’ensemble du Kosovo afin de jouer un rôle d’appui à la police kosovare et dispose de certains pouvoirs exécutifs extraordinaires, notamment celui d’intervenir pour stopper la violence visant des minorités ou encore les interférences politiques nuisant à l’État de droit. La composante judiciaire de l’EULEX compte quant à elle 300 personnes, dont 70 œuvrant dans le domaine pénitentiaire, une quarantaine de juges et une vingtaine de procureurs visant à rendre le système judiciaire kosovar multi-ethnique, impartial, libre d’ingérence politique et conforme aux standards internationaux. Ainsi, pour ce qui concerne les compétences exécutives de l'EULEX plus de 210 verdicts ont déjà été rendus, les procureurs ayant traité plus de 1850 dossiers. Dans le domaine des crimes de guerre, de la criminalité et de la corruption, se sont plus de 65 jugements qui ont été rendus. Enfin, la centaine de membres de la composante douanière de l’EULEX vient en aide aux autorités kosovares en encourageant les échanges transfrontaliers et en luttant contre la criminalité. L'EULEX a une chaîne de commandement unifiée liée au Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et aux Etats membres de l'UE. Mais le processus judiciaire de l'EULEX connait aussi des difficultés, et le 27 juin 2011, son procureur général, Johannes Van Vreeswijk, qui était en poste depuis 2008. Annonce sa démission afin de protester contre la lenteur du système judiciaire du pays. Il a depuis été remplacé par la tchèque Jaroslava Novotna.

 

LA DÉCLARATION D’INDÉPENDANCE DU KOSOVO

 

La Serbie refuse toujours de reconnaître la déclaration d’indépendance du Kosovo, jugeant ses institutions illégitimes. Elle exclut toutefois tout usage de la force et privilégie les recours politiques et juridiques. Les élections législatives serbes de mai 2008 mènent le Parti démocratique au pouvoir et celui-ci demande par la suite que la Cour internationale de Justice (CIJ) se prononce juridiquement sur l’indépendance du Kosovo. Le 8 octobre 2008, l’Assemblée générale des Nations Unies décide dans une résolution (A/RES/63/3), conformément à l’article 65 du Statut de la cour, de demander à la CIJ un avis consultatif sur la question suivante : « La déclaration unilatérale d’indépendance des institutions provisoires d’administration autonome du Kosovo est-elle conforme au droit international ? ». Le 22 juillet 2010, par 10 voix contre 4, la CIJ juge dans son avis consultatif que la déclaration unilatérale d’indépendance du 17 février 2008 « n’a violé aucune règle applicable du droit international », car elle « n’a violé ni le droit international général, ni la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité, ni le cadre constitutionnel » adopté au nom de la MINUK. Fait à noter, cette décision ne porte que sur la déclaration d’indépendance du Kosovo, et non sur l’indépendance elle-même du territoire.

 

LES ÉMEUTES DANS LE NORD DU KOSOVO

 

A partir du mois de juillet 2011, de graves troubles secouent la frontière nord du Kosovo. En effet, suite à la décision de Pristina, le 25 juillet 2011, de relever les gardes-frontières serbes kosovars et de les remplacer par des douaniers fidèles au gouvernement, de jeunes Serbes mènent de nombreuses actions contre les postes frontières kosovars installés le long de la frontière avec la Serbie. Se sont les forces de la KFOR et de l'EULEX qui sont chargées d'en reprendre le contrôle. La question est finalement réglée le 5 août par un accord tripartite, entre Pristina, Belgrade et la KFOR, prévoyant la mise sous contrôle de cette dernière des postes litigieux jusqu'à l'ouverture de négociations au mois de septembre 2011, lesquelles mènent à un accord prévoyant que les postes frontières kosovars seront sous le contrôle de Pristina. Cependant, la minorité serbe du Kosovo n'accepte pas aussi facilement cet accord et continue de gêner de façon sporadique le déploiement du personnel de l'EULEX et de Pristina dans cette région. Ainsi, le 15 février 2012, trois des quatre municipalités serbes du nord du Kosovo tiennent un référendum portant sur la reconnaissance du gouvernement de Pristina. Sans surprise, le « non » l'emporte mais Belgrade condamne cette consultation, estimant qu’elle risque de remettre en cause les négociations serbo-kosovares.

 

LES NÉGOCIATIONS SERBO-KOSOVARES

 

Ces négociations débutent suite à un évènement majeur ayant lieu le 9 septembre 2010 lorsque l’Assemblée générale adopte une résolution commune de la Serbie et de l’UE prônant un dialogue entre Belgrade et Pristina (A/RES/64/298). Sous l’égide de l’UE, ce dialogue « serait en faveur de la promotion de la coopération, et de la réalisation de progrès sur le chemin de l’UE et améliorerait la vie des populations ». La résolution se veut politiquement neutre, la Serbie continuant de rejeter la déclaration unilatérale d’indépendance du Kosovo. Le début du dialogue est toutefois retardé par l’instabilité qui touche la scène politique kosovare. Ainsi, le président du Kosovo, Fatmir Sejdiu, démissionne le 27 septembre 2010 quelques jours après que la Cour constitutionnelle du Kosovo ait jugée anticonstitutionnelle l’accumulation de ses fonctions de président et de celles de chef de son parti politique, la Ligue démocratique du Kosovo (LDK). Quelques semaines plus tard, le 15 octobre, la LDK quitte la coalition au pouvoir en entraînant la chute du gouvernement. Le Kosovo se retrouve donc sans gouvernement jusqu'aux élections législatives anticipées du 12 décembre 2010 qui reconduisent Hashim Thaçi, le leader du Parti démocratique du Kosovo, au poste de Premier ministre. Mais par la suite, le dialogue bilatéral permet toute une série d'accords ponctuels portant sur des sujets comme la mobilité des populations, l'accès aux registres d'état-civil et la reconnaissance mutuelle des diplômes universitaires.

 

Un autre évènement majeur de politique intérieure kosovare porte toutefois un coup d’arrêt aux négociations en décembre 2010. Le 12 décembre 2010, le sénateur suisse Dick Marty, qui est chargé par le Conseil de l'Europe de mener une enquête sur le trafic d'organes au Kosovo, publie son rapport dans lequel il-ci dénonce le trafic d'organes prélevés sur des prisonniers serbes et organisé par l'Armée de Libération du Kosovo (UCK) avec la participation du Premier ministre Hashim Thaçi et de l'Albanie. Suite à ce scandale, l'EULEX nomme le juriste américain John Clint Williamson au poste de procureur de l'équipe spéciale chargée de mener l'enquête sur le trafic d’organes humains présumé au Kosovo. Au total neuf personnes sont inculpées dans cette affaire: sept ressortissants kosovars, un turc et un israélien.

 

Le 2 juillet 2012, le Groupe d'orientation sur le Kosovo, qui rassemble les pays ayant soutenu l'indépendance de l'ex-province serbe, annonce que la surveillance internationale sur le Kosovo prendra fin en septembre 2012, rendant au pays sa pleine souveraineté. Néanmoins, cette décision n'a aucun impact sur les missions EULEX Kosovo et KFOR même si le 25 mai 2012, le chef du service Capacités civiles de planification et de conduite au sein du département de l'Action extérieure de l'UE, Hansjorg Haber, déclare que l'UE va, de manière graduelle, réduire de 25% les effectifs de l'EULEX.

 

 

Logan Dooms

 

Chercheur stagiaire

 

Centre d'études des Crises et des Conflits (CECRI)

 

Université catholique de Louvain

 

23 juillet 2012