Commission de consolidation de la paix

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La Commission de consolidation de la paix est organe consultatif intergouvernemental de l’ONU qui soutient les efforts de paix dans les pays qui ont traversé un conflit violent. Elle est le fruit d’une recommandation du Panel de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement qui, dans son rapport paru en décembre 2004, envisageait la mise sur pied d’un « organe intergouvernemental unique qui s’occupe exclusivement de la consolidation de la paix, qui [ait les moyens] d’amener les donateurs, organismes, programmes et institutions financières à agir de concert, et de mobiliser des ressources financières en vue d’une paix durable. » Cette recommandation sera endossée lors du Sommet de l’ONU en septembre 2005, et adoptée conjointement par l’Assemblée générale (résolutions 60/180) et le Conseil de sécurité le 20 décembre 2005 (résolution 1645).

 

Il existe un consensus au sein des Nations unies – et non seulement chez les quinze membres du Conseil de sécurité – concernant le fait que les lacunes de l’architecture internationale rendent nécessaire la mise en place d’une unité bureaucratique spéciale pour répondre aux besoins particuliers de la consolidation de la paix. Celle-ci synthétise en effet de façon inédite un ensemble de problèmes de nature politique, économique et sociale qui n’étaient jusqu’à présent pas regroupés dans le même cadre. Elle réunit ainsi un ensemble d’acteurs divers dont les perspectives doivent être réconciliées afin qu’elles puissent se renforcer mutuellement. À la base du concept de consolidation de la paix se trouve l’idée selon laquelle l’établissement à long terme de la stabilité et de la paix exige des réformes structurelles, liant ainsi des enjeux de sécurité et de développement qui sont gérés  respectivement par le Conseil de sécurité (CS) et par le Conseil économique et social (CÉS). La Commission cherche donc à combler les défis institutionnels particuliers soulevés par la consolidation de la paix, en l’occurrence le problème de la coordination des acteurs du développement, de l’économie et de la gouvernance - à l’intérieur du cadre onusien ainsi qu’à l’extérieur de celui-ci - et l’absence de ponts entre les organes responsables de la sécurité et du développement économique et social. La Commission a aussi été créée afin d’engager à plus long terme la communauté internationale dans ces États, au-delà des quelques années de stabilisation d’après-conflit, pour ainsi permettre le développement de stratégies étendues dans le temps succédant aux missions massives à très court terme. L’Assemblée générale et le Conseil de sécurité ont ainsi attribué trois fonctions générales à la Commission :

 

  • Réunir tous les acteurs concernés, dont les donateurs internationaux, les institutions financières internationales, les gouvernements et les pays qui fournissent des contingents;
  • Mobiliser des ressources; et
  • Fournir des avis et proposer des stratégies intégrées aux fins de la consolidation de la paix et du redressement après les conflits.

Structure et fonctionnement

 

La Commission de consolidation de la paix est dirigée par un président – qui est aussi le représentant permanent de son pays à l’ONU – élu pour un mandat d’un an. Ce dernier dirige les activités de l’organe consultatif et soutient, grâce au concours du Bureau d’appui à la consolidation de la paix, la tenue de trois principaux types d’activités : les réunions du Comité d’organisation, les Réunions spécifiques à un pays et les rencontres du Groupe de travail sur les leçons apprises. Le Comité d’organisation est formé de 31 membres qui siègent pour un mandat renouvelable de deux ans. Il inclut nécessairement :

 

- sept membres sélectionnés par le Conseil de sécurité, dont les cinq membres du Conseil de sécurité;

- sept membres élus par le Conseil économique et social;

- cinq pays figurant parmi ceux dont les contributions statutaires aux budgets de l’Organisation des Nations unies et les contributions volontaires aux budgets des fonds, programmes et organismes des Nations unies, dont un fonds permanent pour la consolidation de la paix, sont les plus importantes;

- cinq pays figurant parmi ceux qui mettent le plus de militaires et de membres de la police civile à la disposition des missions des Nations unies; et

- finalement, sept membres élus par l’Assemblée générale.

 

Le Comité a pour fonction principale d’établir le programme de travail de la Commission, y compris le calendrier à moyen terme pour les activités diverses qu’elle entreprend, et d’élaborer des stratégies intégrées de consolidation de la paix en concertation avec les représentants des États hôtes.

 

Tous les membres du Comité d’organisation participent aussi aux Réunions spécifiques à un pays, auxquels s’ajoutent, en plus du principal représentant des Nations unies sur place et d’un représentant du Secrétaire général, des représentants : du pays concerné ; des pays de la région qui participent aux activités d’après-conflit; des organisations régionales et sous-régionales concernées ; ainsi que des pays qui fournissent des ressources importantes et un nombre élevé de militaires et de membres de la police civile. Les résolutions onusiennes statuent aussi que se joindront à toutes ces réunions des représentants de la Banque mondiale, du Fonds monétaire international et d’autres bailleurs de fonds institutionnels. Ces rencontres – formelles et informelles – examinent les questions qui intéressent spécifiquement un État inscrit à l’ordre du jour de la Commission, définissent les priorités pour chacun des pays concernés et approuvent la stratégie intégrée de consolidation de la paix élaborée en concertation avec le pays hôte. Elle veille aussi à ce que tous les acteurs respectent le même cadre stratégique et suivent un plan réaliste de mise en œuvre.

 

Six pays sont à l’heure actuelle inscrits à l’ordre du jour de la Commission : le Burundi et le Sierra Leone ont été les premiers États à requérir l’assistance de la commission (juin 2006), suivis de la Guinée-Bissau (décembre 2007) et de la République centrafricaine (juin 2008). Le Libéria et la Guinée se sont plus récemment ajoutés au programme de la CCP en septembre 2010 et février 2011. Chacun de ces États a ainsi adopté un « cadre stratégique intégré de consolidation de la paix » qui identifie un nombre restreint de domaines prioritaires, prend en compte les enjeux et les risques, décrit les engagements mutuels du gouvernement national, des parties prenantes locales (société civile, secteur privé, partis et institutions politiques) et des partenaires internationaux (Nations unies, partenaires bilatéraux et multilatéraux, États de la sous-région) et prévoit finalement la mise en place de mécanismes de suivi et d’évaluation.

 

Le Groupe de travail sur les leçons apprises est un forum informel, public et inclusif (États, organisations régionales et sous-régionales, institutions financières, organisations de la société civile, universitaires, etc.), se réunissant sur demande du Comité d’organisation pour discuter notamment d’enjeux thématiques (les élections, la réconciliation nationale, le rôle des femmes, etc.) ou de questions stratégiques et de politiques (types d’approche à adopter, stratégies de sortie, etc.). Sa mission est de permettre la circulation des connaissances et des expériences concernant la consolidation de la paix et de fournir des recommandations afin d’améliorer la réalisation du mandat de la Commission, mais aussi d’agir comme plateforme de partage des apprentissages entre les différentes « formations pays » (une pour chacun des États inscrits à l’ordre du jour). Cette formule ouverte permet de façon quasi inédite la participation d’experts, mais aussi de représentants d’ONG et de la société civile en général. Malgré cet effort notable pour impliquer la société civile, la nature de sa participation dans les aspects fondamentaux de la planification reste incertaine, et l’adoption de lignes directrices par la Commission en juin 2007 (sans consultation avec les parties concernées) n’a pas calmé les inquiétudes.

 

Contraintes structurelles de la Commission

 

L’énumération des participants aux réunions de la Commission souligne à la fois la force et les limites de cet organe. L’un des défis principaux à son fonctionnement vient de la taille des comités et de leur caractère inclusif. Si cette caractéristique évite la marginalisation de certaines parties intéressées et est susceptible de permettre l’émergence d’une vision commune de la consolidation de la paix, elle pourrait poser un problème de gouvernance, notamment parce la Commission prend toutes ses décisions par consensus. En raison d’une lutte d’influence entre le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale, il a d’ailleurs fallu six mois pour s’entendre sur la composition du Comité d’organisation, qui ne s’est réuni pour la première fois qu’en juin 2006.

 

L’organisation de la Commission par comités, composés de représentants de nombreux États, appuyée par une bureaucratie permanente minimale traduit la volonté de créer une « plateforme de coordination stratégique » flexible et non contraignante, plutôt qu’une nouvelle structure institutionnelle rigide. En fait, l’autorité et l’efficacité de la Commission reposent exclusivement sur la diversité de ses membres et le bon fonctionnement de son approche consensuelle, alors qu’elle n’a aucun moyen d’imposer l’exécution de ses décisions. Il s’agit ainsi d’un organe strictement consultatif, dépourvu d’un mandat opérationnel, et dont le champ d’action se limite à l’après-conflit; excluant ainsi les activités de prévention des conflits. Celles-ci avaient pourtant été incluses par le Panel de haut niveau en 2004 dans le mandat de la Commission, mais elles ont par la suite été écartées en raison de la crainte de plusieurs États qu’une telle disposition n’ouvre la porte à une plus grande ingérence dans leurs affaires internes. Créée conjointement par l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité — elle repose à la fois sur les articles 22 et 29 de la Charte —, la Commission de consolidation de la paix n’est rattachée ni à l’un ni à l’autre de ses organes, contrairement à ce qu’auraient souhaité les « cinq grands ». Elle produit des avis destinés à la fois au CS et au CÉS, mais aussi aux autres acteurs de la consolidation de la paix. Toutefois, comme il a été prévu par l’Article 12 de la Charte des Nations Unies, l’Assemblée générale et le CÉS ne peuvent prendre des mesures concernant toute situation dont le Conseil de sécurité est saisi. Cela signifie que, tant qu’un conflit est au programme du CS – et aussi longtemps qu’il y a une force militaire déployée –, la Commission doit s’y rapporter exclusivement.

 

La composition, le mandat et la position de la Commission dans le système onusien sont le résultat d’une lutte politique entre l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité. Ils traduisent à la fois la contestation de l’« omnipotence » du Conseil de sécurité et de son club permanent restreint à cinq membres et la lecture divergente des expériences récentes de consolidation de la paix par différents groupes d’États. Comme l’a souligné Thomas Biersteker, « si elle est un succès, elle pourrait être considérée comme un moyen de résoudre certains problèmes d’insuffisance démocratique et pourrait devenir un modèle de coopération institutionnelle entre l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité. » (2007 : 50). En effet, bien qu’elle présente un risque à la conduite de travaux constructifs, la représentativité de la Commission est susceptible d’améliorer la transparence et légitimité des activités de consolidation de la paix; d’une part, en gagnant l’adhésion d’un nombre plus grand de membres des Nations unies et, de l’autre, en y impliquant les acteurs ayant un intérêt direct dans la réussite de la consolidation de la paix: le gouvernement de l’État concerné, mais aussi les contributeurs en troupes et financiers, etc. (cf. Jenkins 2008). L’efficacité de l’approche est par contre conditionnelle à la réconciliation des points de vue des membres du Comité et des acteurs de la consolidation de la paix.

 

L’Examen du dispositif de consolidation de la paix publié en 2010 révèle la difficulté de la Commission à s’imposer en tant qu’acteur central de la consolidation de la paix. Créée en tant que nouveau carrefour institutionnel et placée au centre de rivalités politiques et administratives, la CCP n’est pas à l’heure actuelle parvenue à devenir un point de convergence, comme l’espérait ses promoteurs; elle agit plus à titre de mécanisme bureaucratique que d’acteur clef. En fait, en tant que comité consultatif intergouvernemental, la CCP a des outils d’action très limités et aucune capacité organisationnelle; son influence découle donc de son expertise en tant que centre de compétence, mais surtout de l’importance qui lui est accordée par le Conseil de sécurité et par l’Assemblée générale et le Conseil économique et social. Comme le souligne l’Examen de 2010, les longs débats initiaux entre ces deux pôles entourant sa composition ne se sont pas traduits par un intérêt conséquent pour ses travaux; au contraire, plusieurs États membres ont quelque peu délaissé ses activités, se faisant représenter « à un niveau hiérarchique peu élevé aux réunions du Comité d’organisation » (Examen, 2010 : 10). L’organisme peut ainsi difficilement faire jouer son poids politique pour amener les parties à coordonner leurs actions et faire respecter les priorités établies. Le nombre d’États inscrits au programme demeure ainsi limité – six pays en autant d’années –, et l’expertise de la Commission reste peu sollicitée, en particulier par le Conseil de sécurité : « Si l’on constate que le Conseil accorde une réelle valeur au rôle de cet organe, celui-ci sera respecté. À l’inverse, si le Conseil paraît ne pas en faire grand cas, la Commission sera dévalorisée. » (Examen, 2010 :29). Afin de rehausser le profit de la CCP, le Conseil de sécurité pourrait solliciter sa participation dans l’examen des mandats des opérations de paix (Ibid.: 4). Faute d’être employée à sa pleine valeur, la Commission est tout au moins appelée à renforcer d’autres partenariats, notamment avec la Banque mondiale, très engagée dans la gestion après-crise depuis plusieurs années.

 

Une approche fondée sur la prise en charge locale

 

Contrairement à ce que son nom pourrait laisser croire, la Commission n’est pas chargée de superviser les opérations déjà en place, mais est plutôt consacrée à une nouvelle approche de la consolidation de la paix. Celle-ci est essentiellement de nature consensuelle, et ses chances de succès sont presque entièrement fondées sur la volonté politique locale d’entreprendre des changements politiques, institutionnels, économiques ou autres. L’État se trouvant « dans une situation exceptionnelle, sur le point de sombrer ou de sombrer de nouveau dans un conflit » demande généralement lui-même l’assistance de la Commission, qui pourrait aussi, en théorie, être saisie d’un cas suivant une demande émanant du CS, du CÉS et de l'Assemblée générale ou du Secrétaire général. Il est en fait très peu probable que la Commission soit saisie contre la volonté de l’État. Cette approche s’éloigne ainsi complètement de l’option privilégiée par les partisans de la résurrection du système de mandats; au contraire, elle réaffirme plutôt la norme internationale du respect de la souveraineté étatique, malmenée depuis les deux dernières décennies par de nombreuses ingérences au nom de la « responsabilité de protéger » ou de la « défaillance étatique » (cf. Jenkins 2008).

 

La structure organisationnelle de la Commission a comme effet de favoriser la participation locale et d’accroître son influence sur l’ordre des priorités, notamment en diluant l’influence individuelle des parties et plus particulièrement des grands donateurs et des membres du Conseil de sécurité. La diversité des intérêts et des perspectives représentée à l’intérieur de la Commission fournirait en effet un important levier d’influence aux gouvernements nationaux; principalement, parce qu’elle comprend un bon nombre de pays eux-mêmes bénéficiaires de l’assistance internationale (Jenkins 2008 : 11-12). Cet auditoire sympathique aux demandes émanant des pays hôtes forcerait ainsi les pourvoyeurs d’aide à respecter les priorités locales, pour le meilleur et pour le pire. Ainsi, la méthode particulière adoptée par la Commission pour structurer les activités de renforcement de la paix pourrait donner naissance à une nouvelle approche de la consolidation de la paix dont les principes se dessiner plus clairement.

 

En somme, la Commission propose un mécanisme décentralisé de reconstruction, loin de l’approche directive basée sur la conditionnalité et les sanctions adoptées à partir de la fin des années 1990. En fait, elle effectue un transfert des responsabilités aux États hôtes. Les résolutions onusiennes insistent d’ailleurs sur un point : « […] il appartient au premier chef aux administrations et autorités ou administrations et autorités de transition des pays où un conflit vient de prendre fin ou risque de reprendre de définir les priorités et stratégies qui régiront l’entreprise de consolidation de la paix, celle-ci devant être prise en main par les pays eux-mêmes. » Le principal défi de l’organe est donc d’appuyer la planification au niveau des pays pour le relèvement et la consolidation de la paix sans chercher à se substituer à l’autorité du gouvernement national.

 

Le principe d’engagement mutuel adopté par la Commission faciliterait aussi la prise en charge locale du fait qu’il rend imputables non seulement les gouvernements nationaux, qui doivent rendre compte de l’avancement de leurs engagements, mais aussi les parties internationales du cadre stratégique (International Peace Institute, 2009 : 1). Les actions de la Commission sont en effet fondées sur une approche de gestion devenue courante dans les administrations publiques, en l’occurrence la « gestion axée sur les résultats ». Les membres de la Commission et le pays hôte développent conjointement un cadre stratégique, dans lequel ils identifient les principaux enjeux et risques tout en fixant certains objectifs à atteindre à l’intérieur d’un délai donné. L’atteinte des résultats est évaluée par le biais de la préparation régulière de rapports de mise en œuvre et d’autres mécanismes de suivi et de contrôle, notamment par la dépêche de délégations. Ce mode de fonctionnement pourrait avoir l’avantage de rendre plus prévisible et plus stable le soutien international,  réduisant par le fait même les incertitudes des pays bénéficiaires et améliorant leur capacité de gestion. Il serait aussi souhaitable que la coordination des acteurs internationaux simplifie la gestion des nombreuses exigences et conditions liées aux divers projets d’aide bilatéraux.

 

En réalité, après quelques années d’exercice, il s’avère que, malgré sa simplicité formelle et la place laissée à l’initiative locale, le processus de planification stratégique qui accompagne la création de « formation pays » demeure lourd pour des États dont les capacités administratives sont souvent très faibles (Examen, 2010 : 16). Il est donc proposé de développer des mécanismes alternatifs plus simples. Qui plus est, il est devenu manifeste au fil des années que l’ajustement de plans internationaux aux situations nationales ne pouvait se réaliser sans lien direct avec le terrain; une carence qui pourrait être comblée par la création de comités de liaison. Cet ajout pourrait aussi contribuer à simplifier la planification stratégique en permettant à l’équipe de New York d’être en contact direct avec les réalités locales.

 

Manifestement, la Commission n’a pas satisfait les attentes de ses promoteurs, car elle n’est pas devenue l’acteur incontournable de la consolidation de la paix. Il apparaît pourtant que les attentes étaient très grandes en comparaison avec les moyens qui lui ont été octroyés. Même s’il est encore tôt pour faire une évaluation définitive de son efficacité, malgré ses débuts difficiles et ses nombreuses contraintes institutionnelles, la Commission de consolidation de la paix pourrait réussir à se tailler une niche en proposant une formule d’intervention internationale complémentaire, à mi-chemin entre le soutien ponctuel en matière de développement et l’opération de paix.

 

Katia Légaré

Candidate au doctorat, Université Laval

Mise à jour le 4 octobre 2012

 

 

 

Références

 

Carolyn McAskie, 2020 Vision. Visioning the Future of the United Nations Peacebuilding Architecture, Document de travail, The Future of the Peacebuilding

Architecture Project, CIPS/NUPI, 2010. Disponible en ligne: http://cips.uottawa.ca/publications/carolyn-mcaskie-2020-vision-visioning-the-future-of-the-united-nations-peacebuilding-architecture/ [Page consultée le 10 septembre 2012]

 

Rosalie Azar, « La Commission de consolidation de la paix des Nations unies : Premier bilan », dans Guillaume Devin, Faire la paix : La part des institutions internationales, Les presses sciences po, Paris, 2010, pp. 135-148.

 

Thomas J. Biersteker, « Les perspectives de la Commission de consolidation de la paix », Forum du désarmement : La Commission de consolidation de la paix, no 2, 2007, pp. 43-51.

Disponible en ligne : http://www.unidir.org/pdf/articles/pdf-art2637.pdf [Page consultée le 27 septembre 2012].

 

Rob Jenkins, The UN Peacebuilding Commission and the Dissemination of International Norms, Crisis States Research Center, Regional and Global Axes of Conflict, Document de travail 38, juin 2008. Disponible en ligne : http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/?id=57406 [Page consultée le 27 septembre 2012].

 

International Peace Institute, Perspectives on the Peacebuilding Commission and Mutual Accountability, Issue Brief, septembre 2009. Disponible en ligne : http://www.globalpolicy.org/images/pdfs/images/pdfs/ipi_pbc_issuebrief2.pdf [Page consultée le 27 septembre 2012].

 

ONU, Rapport intérimaire du Secrétaire général sur la consolidation de la paix au lendemain d’un conflit, Assemblée générale/Conseil de sécurité, A/64/866–S/2010/386, 16 juillet 2010.

 

ONU, Examen du dispositif de consolidation de la paix de l’Organisation des Nations Unies, A/64/868, S/2010/393, 21 juillet 2010.

 

Thierry Tardy, Gestion de crise, maintien et consolidation de la paix: Acteurs, activités, défis, Bruxelles, éditions de Boeck, 2009.

 

Peacebuilding Commission Organizational Committee, Review of the United Nations Peacebuilding Architecture, Roadmap of Actions in 2012. Disponible en ligne : http://www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pdf/pbc_roadmap_2012.pdf [Page consultée le 27 septembre 2012].